“扶微”財政資金競爭性分配要更精準

王祖強 周小付

“扶微”財政資金競爭性分配要更精準

王祖強 周小付

2013年，省政府出臺了《浙江省人民政府關(guān)于實施省級財政專項資金競爭性分配改革的通知》（以下簡稱“通知”），將適合項目管理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展類財政專項資金納入競爭性分配改革的范圍。2014年，省政府制定了《浙江省促進中小企業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》（以下簡稱“辦法”），強調(diào)把小型微型企業(yè)的提升發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展和集約發(fā)展納入中小企業(yè)財政專項的扶持范圍。“通知”和“辦法”促進了浙江“扶微”財政專項競爭性分配改革，有利于財政專項“扶微”資金的分配更公開公平更有效率，讓更多小微企業(yè)從競爭性分配中受益。但是，由于體制、政策等層面的原因，扶微財政資金的競爭性分配尚需要在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上加以完善。

面臨的難題

按照省政府關(guān)于財政專項資金競爭性分配改革的意見，農(nóng)業(yè)專項資金、文化企業(yè)專項資金、科技企業(yè)專項資金都屬于產(chǎn)業(yè)發(fā)展類財政專項資金，都已經(jīng)覆蓋了微型企業(yè)，應(yīng)當納入競爭性分配改革的范圍。但是，扶微財政專項資金的競爭性分配面臨著以下難題：

（一）扶微財政資金的部門化和封閉化阻礙了競爭性分配體制改革。扶微財政資金一直存在著部門化、封閉化和功能沖突等問題，不利于競爭性分配機制的建立和應(yīng)用。

扶微財政專項的部門化現(xiàn)象嚴重，缺少整體性。省級政府涉及到扶微財政專項的政策具體包括以下幾個資金專項：小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)專項補貼、創(chuàng)業(yè)投資風(fēng)險補償專項資金、小微企業(yè)融資再擔(dān)保專項、中小企業(yè)發(fā)展專項資金、科技型企業(yè)專項、文化企業(yè)專項、支農(nóng)專項等，涉及的部門包括中小企業(yè)管理局、財政廳、科技廳、文化廳、農(nóng)業(yè)廳等部門。各個部門的資金使用缺少協(xié)調(diào)機制，陷入目標分散、封閉低效的局面。

“扶微”專項的功能復(fù)雜，陷入沖突狀態(tài)。財政專項可以按照不同的方式進行分類,既可以按照功能分為引導(dǎo)類、救濟類、應(yīng)急類；也可以按照業(yè)務(wù)職能分為科技類、針對微型企業(yè)的服務(wù)業(yè)、融資擔(dān)保類；還可以按照對象的不同，分為針對產(chǎn)業(yè)集群的扶持資金、針對微型企業(yè)的扶持資金、針對個體工商戶的扶持資金。由于缺少對功能的梳理和整體規(guī)劃，出現(xiàn)了功能重復(fù)、沖突等缺陷。封閉和混亂兩個因素都不利于扶微財政資金的競爭性分配體制改革。

（二）資金招投標機制和中小微企業(yè)同臺競爭規(guī)則不利于小微企業(yè)。從“通知”和“辦法”兩個文件來看，目前的競爭性分配機制不利于微型企業(yè)參與財政專項資金的競爭性分配。

資金招投標機制的參與成本會形成一種嫌貧愛富的篩選機制。現(xiàn)有的競爭性分配機制是一種競爭性評價機制，通過專家公開評價確定專項資金的分配，這是一種以資金為標的的招投標機制，整個過程需要付出很多物力、人力、財力等成本，不利于微型企業(yè)的參與。

微型企業(yè)與中小企業(yè)適用于同樣的競爭規(guī)則不利于微型企業(yè)。中小企業(yè)發(fā)展專項資金的分配規(guī)則是為中小企業(yè)量體裁衣的，把小微企業(yè)納入后并沒有制定新的適合于微型企業(yè)參與的分配規(guī)則。不管是中小企業(yè)專項資金，還是農(nóng)業(yè)專項資金、文化企業(yè)專項資金、科技企業(yè)專項資金，微型企業(yè)都是和中小企業(yè)同臺競爭，適用于同樣的競爭規(guī)則，這一點也非常不利于微型企業(yè)獲得資金。這個問題在中小企業(yè)發(fā)展專項資金的管理中尤為突出。

（三）財政專項競爭性分配與土地、金融等資源配置缺少協(xié)調(diào)。微型企業(yè)的發(fā)展不僅需要財政資金支持，也需要土地資源、金融資源等各種資源的流入。但是，從相關(guān)的政策文件來看，扶微財政專項資金的競爭性分配是單打獨斗的，缺少與土地配置機制、銀行資金配置機制的合作。這會導(dǎo)致一個問題，微型企業(yè)獲得財政專項支持后，可能會因為缺少土地資源而無法有效的利用資金，甚至?xí)?dǎo)致財政專項在賬戶上打呼嚕。

（四）雙重身份使錦上添花和雪中送炭之間的矛盾更加突出。扶微財政專項具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展類專項與公共平臺建設(shè)的具有雙重身份，使競爭性分配還面臨錦上添花和雪中送炭之間的沖突。與其它產(chǎn)業(yè)專項資金不同，微型企業(yè)財政專項帶有雪中送炭的成分。雖然扶微財政專項歸類于產(chǎn)業(yè)發(fā)展類專項，但支持對象里也包括了小微企業(yè)公共平臺的建設(shè)，前者更強調(diào)效率，后者更強調(diào)公平，這就會專項資金分配面臨錦上添花和雪中送炭之間的沖突。在制度設(shè)計上避免贏者通吃，做到“底線保障”與“非均衡戰(zhàn)略促發(fā)展”之間的平衡是各級政府面臨的一個很大難題。

思路與建議

扶微財政專項的競爭性分配是“一分部署，九分落實”。首先要合并涉及到扶微的財政專項資金，在此基礎(chǔ)上，還要處理好財政專項競爭性分配和其它資源配置之間的關(guān)系，要安排好推進競爭性分配的步驟，選好推進競爭性分配的方式，要推進預(yù)算環(huán)節(jié)競爭和分配環(huán)節(jié)競爭的雙輪驅(qū)動。

合并各類財政專項中的扶微資金納入競爭性分配改革范圍。目前，扶持微型企業(yè)的財政資金還不是一個獨立的財政專項，而是分散在中小企業(yè)專項、科技類企業(yè)專項、文化企業(yè)專項等各類專項資金中，導(dǎo)致微型企業(yè)和中小企業(yè)同臺競爭。因此，首先要對各個部門涉及到扶微的財政專項資金進行清理，摸清現(xiàn)有和微型企業(yè)相關(guān)專項資金的扶持方向、使用對象、資金性質(zhì)等基本情況，并按資金性質(zhì)進行合并，然后分類，在此基礎(chǔ)上篩選需要確定納入競爭性分配改革的范圍，并為微型企業(yè)量體裁衣制定競爭性的分配規(guī)則。

發(fā)揮財政專項、土地專項、銀行專項的“組合拳”作用。除了財政專項以外，省政府還出臺了針對小微企業(yè)的土地專項指標、省內(nèi)的銀行也出臺了針對小微企業(yè)的資金專項。在微型企業(yè)融資難和“三改一拆”的大背景下下，土地專項、財政專項、銀行資金在競爭性分配中的合作非常關(guān)鍵，應(yīng)當促進土地、財政、金融三者之間的政策合作，發(fā)揮“組合拳”的作用。

建立多元化的競爭性資金分配方式。單一的資金招投標機制不利于微型企業(yè)之間的充分競爭，競爭性分配的方式應(yīng)當是一種多元化的資金分配方式，要在完善競爭性評估的同時，發(fā)展資金使用過程中的競爭性機制。科技類企業(yè)的專項，相關(guān)指標容易量化，可以采取專家打分、公開答辯、公眾參與監(jiān)督的資金招投標方式；對于針對微型企業(yè)的服務(wù)業(yè)可以采取向微型企業(yè)營業(yè)者贈送“服務(wù)券”的方式，由微型企業(yè)營業(yè)者自由選擇符合條件的服務(wù)機構(gòu)；小微融資專項則可以通過向銀行提供貸款貼息引進銀行資本的參與，吸收銀行系統(tǒng)的市場機制。在這些列舉的競爭性分配方式中，貸款貼息也需要競爭性評估，而服務(wù)券方式突破了競爭性評估的機制。

建立預(yù)算、分配、事后評估的全鏈條競爭規(guī)則。“扶微”專項管理包括三個階段，分別為預(yù)算、分配、事后的支出管理，三個階段構(gòu)成一個整體。扶微的預(yù)算環(huán)節(jié)也要競爭，不能像撒胡椒面那樣安排預(yù)算，要推進先總量后分配的競爭性預(yù)算，促進各個扶微財政資金支出方向之間的競爭；支出管理是事后的績效管理，可以作為下一次預(yù)算和分配的依據(jù)，效用不明顯的扶微財政專項在預(yù)算環(huán)節(jié)要堅決取消，效用不明顯的扶微分配要堅決減少，為預(yù)算環(huán)節(jié)的競爭和分配環(huán)節(jié)的競爭提供保障。

有選擇分步驟推進扶微財政專項資金競爭性分配。推進財政專項資金的競爭性分配應(yīng)當遵守一定的規(guī)則和程序按計劃推進。在推進的過程中，要綜合考慮項目管理的需要、需求彈性的大小、引導(dǎo)和救濟類資金的區(qū)分等因素，首先在那些適用于項目管理、需求彈性大、引導(dǎo)類的專項資金中推進專項資金的競爭性分配。

——適用于項目管理專項。應(yīng)當在適合于項目管理類的扶微財政專項中首先推進競爭性分配的試點。例如，微型企業(yè)公共信息平臺的建設(shè)資金適合于項目管理，可以在類似的領(lǐng)域展開試點。

——需求彈性較大的領(lǐng)域。應(yīng)當在需求彈性較大的領(lǐng)域首先推進競爭性分配的試點。以政府給小微企業(yè)融資提供部分擔(dān)保為例，小微企業(yè)的融資需求是剛性的，政府和企業(yè)之間擔(dān)保比例這樣一種競爭性的機制也幾乎會是無效的。

——引導(dǎo)、救濟和應(yīng)急類專項。應(yīng)當在引導(dǎo)類的財政專項中首先推進競爭性分配的試點。相比于救濟類和應(yīng)急類資金，引導(dǎo)類的專項資金更適合推進競爭性分配。

總之，浙江財政專項競爭性分配剛剛拉開序幕，希望通過這些思考和建議，有助于促進“扶微”專項“競”出活力、“分”出效益，迸發(fā)出微型企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的動力。

扶微財政專項的競爭性分配是“一分部署，九分落實”。首先要合并涉及到扶微的財政專項資金，還要處理好財政專項競爭性分配和其它資源配置之間的關(guān)系，要安排好推進競爭性分配的步驟，選好推進競爭性分配的方式，要推進預(yù)算環(huán)節(jié)競爭和分配環(huán)節(jié)競爭的雙輪驅(qū)動

作者：:王祖強，中共浙江省委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部主任、軟科學(xué)研究所所長，教授，經(jīng)濟學(xué)博士；周小付，中共浙江省委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部講師，經(jīng)濟學(xué)博士