流動人口犯罪防控八大關鍵詞論要

劉可道

內容摘要：預防流動人口犯罪的核心理念是加強對流動人口的服務與管理，促進流動人口的權益保障與社會融入。具體措施是做好流動人口流出地與流入地的相互配合工作，做好流動人口勞動就業與社會保障工作，解決流動人口的居住與戶籍問題，加強流動人口立法保障，對流動人口犯罪進行綜合治理。

關鍵詞：流動人口犯罪；防控；服務管理；權益保障；社會融入

我國的流動人口，2000年，1.44億人，占全國總人口的11.15% ，2013年為2.345億人，占全國大陸總人口的18%。

經濟發展促進了城市化率的增長，也促使流動人口的快速增長。流動人口對流入地的城市建設和社會發展都有很大貢獻。然而，流動人口也是犯罪率高發群體，流動人口犯罪是伴隨著城市化進程而產生的一種常見的犯罪類型，其對經濟和社會的負面效應不容小覷。“據有關方面統計，在我國主要城市中流動人口已經達到了相當高的比例。如流動人口犯罪占上海全部犯罪的50%以上，在廣州高達80%，而在深圳竟高達97%。” 如此驚人的犯罪問題應當引起社會各界的深入思考，需要有關部門采取切實有效的應對措施。

我國相關實務界與學術界對流動人口犯罪的關注與研究始于20世紀80年代后期。深圳、珠海等經濟特區，廣州、上海等沿海開放城市，以及首都北京等大城市，由于是外來流動人口最初的集中地區，也是流動人口犯罪多發地域，所以這些地方的流動人口犯罪問題最先進入人們的視線，一些學者們對流動人口犯罪現象、成因、防治措施都進行了探討。

每當我們討論犯罪對策時，往往要提到德國著名刑法學家李斯特的一句名言，即“最好的社會政策就是最好的刑事政策”。該著名論斷也適用于如何采取流動人口犯罪對策問題。預防流動人口犯罪的核心理念是加強對流動人口的服務與管理，促進流動人口的權益保障與社會融入。具體措施而言，主要是做好流動人口流出地與流入地的相互配合工作，做好流動人口勞動就業與社會保障工作，解決流動人口的居住與戶籍問題，加強流動人口立法保障，對流動人口犯罪進行綜合治理。

一、“出口” 與“入口”

一方面，農村由于現代科技的普遍應用，農業發展對人力的依賴越來越小，農村存在大量的富余勞動力需要消化。另一方面，大中城市經濟發達，有大量人力資源的需求，就業機會多，生活便利。這兩方面相結合，自然而言地產生了人口的流動。對于人口流動現象，宜“疏”不宜“堵”。巨流涌入有風險，分流疏導兩相宜。

水往低處流，人往高處走。從流向上來看，流動人口多是由農村流向城市，由中西部內陸欠發達地區流向東部沿海發達地區。對于流動人口犯罪問題，我們平時更多關注的是流入地，而往往忽略了流出地。實際上，要想全方位預防流動人口犯罪，也應當著眼于流出地的一些問題，從源頭上減少流動人口犯罪的風險因素。

人口流出地大部分來自農村。如果流出的人口數量過多，勢必對城市的接納能力造成巨大壓力。所以，應當促進農村勞動力就地就近轉移就業和增收，避免農村勞動力盲目涌入城市。人口流出與流入要合理有序，而不是盲目無序流動。

一是，積極穩妥推動城鎮化健康發展。城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，與農業現代化相輔相成。堅持科學規劃、合理布局、城鄉統籌、節約用地、因地制宜、提高質量。中小城市和小城鎮要增強產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能。 二是，引導相關產業向中西部轉移。要在產業政策上鼓勵大中城市、沿海發達地區的勞動密集型產業和資源加工型企業向中西部地區轉移。中西部地區要在有利于節約資源和保護環境的前提下，主動承接產業轉移，為當地農村勞動力轉移就業創造良好環境。 三是，大力發展鄉鎮企業，加快小城鎮建設的步伐，努力減緩農村人口壓力，促進農村剩余勞動力就地就近轉移。

并且，要加強人口流出地與流入地的工作對接，建立雙向工作協調機制。對于人口流出較多的地區政府有關部門，應當與流入地政府有關部門進行有效溝通和交流，建立人力資源供需信息共享平臺，方便人口有針對性地合理流動。“在操作上，廣東省已率先同人口流出地各省建立了勞務協作、減少盲流、優化人口流動等積極措施，努力變無序流動為有序流動。” 進城務工人員多為投親靠友，通過熟人關系聯系工作。他們如果在當地就能在政府部門發布的用工信息平臺找到自己所需的工作，便增加了就業渠道。人口流入地也能通過用工信息平臺找到企業所需的員工。用工信息平臺，不但提供了就業機會，也會對求職登記人員的個人詳細信息進行記錄。這些個人信息中，一旦有人進行了違法犯罪，則可以幫助警方盡快查辦。

二、“立法”與“綜治”

（一）建立健全流動人口管理服務立法

2006年10月11日，中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出：要“加強流動人口服務和管理，促進流動人口同當地居民和睦相處”。將流動人口服務理念提高到和管理理念并重的高度，在黨的綱領性文件中還是首次。解決流動人口問題，應當轉變思路，改變往日那種單一管理、重管理輕視服務、重義務輕權利的工作態度，要服務和管理并重，寓管理于服務之中，借助服務手段大力促進管理的完善規范。實現流動人口由控制型管理向服務型管理轉變。工作思路的轉變不只是停留在口頭上，應當落實到工作中。要想真正實現加強流動人口服務和管理的科學理念，立法需要跟進。

流動人口是我國經濟社會發展中最為突出的社會現象之一。流動人口在促進經濟發展、社會進步的同時，其引發的犯罪問題引起全國兩會代表、委員的熱切關注。全國政協委員、北京市人民檢察院副檢察長甄貞建議，應由國務院牽頭制定全國統一的流動人口管理法規。 流動人口服務管理工作應當法制化、制度化，建立健全流動人口服務管理的長效機制。流動人口服務管理立法，應當遵循公平對待、優化服務、保障權益、合理引導、完善管理原則。

目前上海、浙江等省市頒布了有關流動人口服務管理的地方政府規章或地方性法規。地方立法先行，已經積累了一定經驗，這對流動人口統一立法創造了有利條件。制定行政法規《流動人口服務管理條例》是大勢所趨。

（二）加強社會治安綜合管理，對無職業的流動人口進行重點管控

從專門機關預防角度講，公安機關無疑是犯罪防控的主體。但僅僅依靠公安機關難以達到預期效果，需要聯合其他有關職能部門，并堅持“專群結合、依靠群眾”的方針，對流動人口犯罪進行綜合治理。針對流動人口犯罪較為集中的侵財犯罪、團伙犯罪、黑社會犯罪等依法給予常態化打擊，遏制犯罪蔓延態勢。根據流動人口犯罪的特點，加強夜間巡邏、盤查，主動出擊預防和打擊現行犯罪，實行社會治安動態管理，嚴密社會面的控制。在居民區和公共場所多建立治安崗亭，治安人員定時對轄區進行巡邏，當群眾遇到危險時能夠及時得到治安人員的救助。此外，還要積極依靠群眾性基層組織，依托重點社區建立居民治安自治組織的配合和舉報，提早發現犯罪跡象，鏟除犯罪土壤，增強社區自身治安防范能力，鞏固發展社會自治綜合治理長效機制。

一般來說，外來人員進城多為務工經商，有相對固定的住所和較為穩定的工作，對他們進行的是常規服務管理。而無職業、無合法收入來源、常變換住處的流動人口往往成為管理真空狀態的“游動人員”，屬于工作難點。 這些人員常常伴有前科劣跡或經濟收入反常等問題，是違法犯罪的高危人群，要強化管理。尤其對曾因故意違法犯罪被判處刑罰或被勞教、少管，并有現實危害嫌疑的外來人員，要列為重點管控對象。對該類人群的管理，一方面利用流動人口聚居區的準戶籍制度，強化證件管理的功能，以身份證、暫住證或居住證等證件使流動人口管理規范化。另一方面，通過走訪周圍群眾等方法，及時掌握易犯罪外來人口的活動情況。要通過加強外來人口情報信息網絡建設，建立犯罪預警機制，為打擊犯罪提供有力支持。

三、“就業”與“社保”

人口流動的主要目的無外乎增加收入和解決就業問題，附帶解決子女教育問題等。流動人口就業方式主要是務工與經商。其中，農民工進城務工，多從事制造業、建筑、餐飲、住宿行業，提供人力資源服務。也有一部分流動人口具備經營頭腦，從事經商活動。

在勞動就業方面，除了做好流動人口就業指導、技能培訓、職業介紹和勞動維權等服務外，有關部門還要加大勞動監察力度，嚴肅查處各類侵權案件，依法打擊涉及流動人口的違法犯罪行為，切實維護流動人口的合法權益。流動人員合法權益被侵害多體現在勞動權益和人身權利方面，主要表現在勞資糾紛引發的違法犯罪事件。一是討薪未果而采取非法手段解決問題，犯罪類型主要是非法拘禁和盜竊老板財物。二是因拖欠工資而間接引發的違法犯罪。有的流動人員因長期拿不到報酬，導致其使用非法手段獲取錢財。這些犯罪在臨近節假日以及家人生病、家庭變故等特殊情況下極易發生。這就要求有關部門為流動人員積極創造就業機會，規范雇主行為，切實維護流動人員的合法權益。有關部門要對雇傭流動人員的單位進行嚴格管理，加強勞動監察力度，杜絕拖欠、克扣外來人員工資現象，對超時工作、克扣工資等現象要嚴肅處理。

流動人員的社會保障體現在多個方面。主要是，在子女教育方面，除了使流動人口子女在義務教育期間能夠在其居住地與戶籍人口子女享受同等義務教育的權利外，還應給予流動人口子女在高中教育階段能夠在其居住地與戶籍人口子女享受同等高考的權利；在醫療衛生方面，加強流動人口基本公共衛生服務均等化，逐步實現流動人口享受與戶籍人口同等的健康教育、兒童保健、孕產婦保健等基本公共衛生服務。

四、“居住”與“戶籍”

安居方能樂業。如果外來進城務工人員，居無定所，顛沛流離，則難免沾染上違法犯罪的惡習。對于長期進城務工經商，尤其是舉家進城人員，居住是要首先解決的問題。目前，全國大中城市的房價都普遍飛漲，不要說這些人難以買得起，就是租房也都要選擇遠離市中心的郊區或城鄉結合部。所以，在住房保障服務方面，有關部門應當大力推進藍領公寓、白領公寓建設，提高集宿率，并將外來人員納入政府基本住房保障規劃范圍，促進流動人口更加和諧地融入居住地的生產生活。從管理角度講，應當建立房屋租賃、旅館登記等為主的實現“以房管人”為目標的住房管理信息系統。不論是合理的人口流動，還是別有用心的“流竄作案”，必然會有落腳居住之地，實踐已充分證明“以房管人”是行之有效的人口流動管理途徑與方法。

流動的是人口，不變的服務。努力落實均等化服務和同城化待遇，能夠增強流動人口的歸屬感和自豪感。遵循一個人在城市生活時間越長，履行義務越多，對城市經濟社會發展的貢獻越大，就應當享受越多的城市福利和公共服務的基本思路，逐步實現流動人口基本公共服務均等化。流動人口難以融入城市社區，最大的障礙是戶籍問題。“中國戶籍制度的問題，是由于在戶籍制度上附加了各種各樣過多的行政的、經濟的、福利的管理行為，人為制造了各種差異與不公。無論如何，中國的戶籍制度在社會深層次意義上具有一定的等級和身份色彩，因為戶籍身份屬性的不同，實際上造成了社會認識和社會待遇的差別。” 對戶籍的限制實質上是對公民遷徙權的限制。遷徙自由是現代文明社會公民的一項基本人權，許多國際公約和各國憲法都予以確認。1948年12月10日，聯合國大會通過并頒布的《世界人權宣言》第13條規定，人人在各國境內有權自由遷徙和居住。

近些年來，戶籍改革的呼聲越來越高。2012年3月，國務院政府工作報告中提出，“積極穩妥推進戶籍管理制度改革，推動實行居住證制度，為流動人口提供更好服務。”這是在國務院政府工作報告中首次針對流動人口提及戶籍改革問題。今后，“戶籍制度改革的基本方向應當是將戶籍登陸與城市居民、流動人口的權益和福利相結合，走服務型的管理模式”。

在戶籍政策方面，各地要盡快全面廢除暫住證制度，大力推行居住證制度，為外來人口融入城市社區開辟更為廣闊的渠道。“居住證是流動人口在居住地居住和享有居住地基本公共服務的證明。各級人民政府應當將流動人口基本公共服務納入居住證制度，完善擴大居住證的使用功能。” 對流動人口實行居住申報登記和辦理居住證制度，由戶籍人口和暫住人口雙軌制管理向社會實有人口服務管理模式轉變。居住證制度能夠賦予流動人口更多的應有權益，使其享受更多的同城待遇。

2004年開始上海市就率先對居住證制度進行立法， 隨后，深圳等城市也相繼立法。目前全國約一半的省份進行了相關立法。總體上，各地都規定流動人口持有居住證在居住地享某些公共服務的權益，但具體做法有一定差別。有的省份規定流動人口持有效期為三年的居住證比一年的居住證享有更多的服務。 有的省份規定“流動人口在同一居住地登記并領取《居住證》，連續居住滿一定期限、有合法固定住所和穩定收入的，可以申請登記常住戶口。” 也有個別地方試行居住證積分制。自2013年7月1日起上海實行居住證積分制度，成為中國首個對外來人口采用居住證積分制管理的城市。所謂居住證積分制度，是指通過設置積分指標體系，對在城市合法穩定居住和合法穩定就業的居住證持有人進行積分，將其個人情況和實際貢獻轉化為相應的分值。積分達到標準分值的，可以享受相應的公共服務待遇，同住子女可在上海參加中考、高考。

隨著我國戶籍制度改革的逐步深入，外來流動人口權益保障將會更加充分，他們將會更快地融入城市社區。人口的大規模流動，是改革開放以來我國經濟發展和城市化進程的強大動力。10年來，我國流動人口管理朝著措施更便民、服務更均等、管理更科學的方向不斷努力，“流動中國”呈現出繽紛色彩。 致罪因素隨之逐漸減少，流動人口犯罪也就會逐步減少。