城鄉統籌背景下的教師有序流動

李 江

（重慶第二師范學院繼續教育學院，重慶 400065）

近年來“通過中小學教師流動，優化師資配置，已經成為我國各級政府和教育行政部門縮小教育差距、促進教育均衡發展的主要政策工具之一”[1]，也越發引起理論界、實踐界的關注。教師流動即“一名教師在一所學校連續任教幾年后，由教育行政主管部門安排其到其他學校任教”[2]。這種基于縣域內教育均衡發展的教師流動模式已經成為促進教育均衡的重要手段，其內蘊的意義至少體現為：扭轉教師一味涌向重點中小學或在市場競爭中處于優勢地位的學校的局面，由此帶來教師教育信念的改觀；提升師資薄弱學校的教師力量，由此推動教育公共性的逐步實現；破解教師流動有量無質的難題，由此實現教師流動的有序發展。故此，深入探索教師流動在實踐過程中的現實問題，尋求完善和改進的可能對策，既有助于進一步推動相關政策的制定，也有助于更深層次地推動教育均衡發展。

一、教師有序流動：教育均衡發展的著力點

一般而言，市場經濟下的教師流動都有其存在的合理性，但存在的合理性并不能說明流動的合理性。合理的教師流動是能夠促進社會良性運行、能夠促進教育均衡發展的有序流動。教育公平是社會公平的重要基礎，包括教育權利平等和教育機會均等兩個方面內涵。“平等地分配公共教育資源”就成為教育均衡發展、保障學生起點公平和機會均等的最根本要求，這里的“資源”涵蓋了經費投入、師資力量配置和教育資源管理與監督等幾方面。新《義務教育法》頒布實施多年以來，各地各級政府努力改善和縮小了校際之間的辦學條件差距，中央和省級財政專項幫扶政策也在不同程度上縮小了經費方面的差距，所以說“在基本完成上述資源均衡配置之后師資配置的均衡便成為義務教育資源均衡的核心內容”[3]。

有專家指出，“均衡發展的實質在于——維護平等、促進義務教育的整體發展。基礎教育均衡發展的根本宗旨在于擴充優質教育資源的總量、提高基礎教育的整體發展水平，從而為所有就學兒童、少年提供平等而高質量的教育條件。均衡發展具有相對性、過程性和動態性特征，絕對的均衡是不現實的，均衡的本身并不是目的，真正的目的是推動教育發展”[4]。“教師流動作為教育資源再分配的一種有力形式，可以促進師資的合理配置，保證教育的均衡發展，最終實現教育公平。”[5]故此合理的教師流動應該是有序的、多維的，是“下向流動與上向流動結合、量的合理性流動與質的合理性流動整合、普適性流動與自獲性流動一體運作、區域內流動為主與區域間流動相輔”[6]的流動。

二、城鄉教師有序流動過程中的現實困境

城鄉教師流動在實踐過程中面臨著諸多問題，筆者試圖從城鄉教師交流的政策執行、交流的公益性及其相關配套制度視角審視其在實踐過程中所遭遇的現實困境。

（一）政策理解不同導致執行不力

1999年，中共中央國務院頒發《關于深化教育改革 全面推進素質教育的決定》（以下簡稱《決定》），文件指出：“各地要制定政策，鼓勵大中城市骨干教師到農村基礎薄弱學校任教或兼職，中小城市（鎮）學校教師以各種方式到農村缺編學校任教。”《決定》的頒發意味著城鄉教師的交流開始得到國家政策層面上的支持。2002年出臺的《中小學教師隊伍建設“十五”規劃》和2003年的《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》中首次明確使用“教師交流制度”，在一定程度上實現了城鄉教師合理流動的“制度化”。

然而，十幾年的城鄉教師流動實踐中卻出現了政策執行力低下的傾向。這種傾向一方面表現為縣教育局在推行城鄉教師有序流動時監管不力，推行時常有積極響應卻行動緩慢、重視文件傳達而忽視實踐操作、重視理論宣傳而忽視具體落實等不良現象。這期間雖然也有縣級層面對于如何落實更符合本縣實際的討論或審議，但其結果終究擠兌了縣域內學校間基于自身條件探索相關工作的空間與必要，進而遺忘了對縣域內師資現狀的分析以及尋求逐步提升整體教學效果的思考。另一方面，由于一些政府人員具有經濟人的特征和官本位的思想，教師交流政策在執行過程中會陷入片面追求個人利益和政府政績的風氣，政府的政策調控在一定程度上是失效的。[7]這期間，雖然有政府或學校的調研與政策文件，但不難發現，城鄉教師交流實踐往往演變成了政府某些領導尋求個人政績的手段。在自上而下行政化、權威性取向推進的進程中忽視了縣域內教育均衡發展的根本目標。城鄉教師交流政策的理解性差異導致政策執行過程中的失衡，或演變為政府官員謀求個人經濟利益及個人政績的手段。

政策執行的不力在忽視、擠兌地方實際的同時也在不斷排斥個性化、獨特性、地方性的政策解讀。更有甚者，政府“對城市重點中小學挖掘人才不但不加以限制，反而在政策上提供了種種便利，實行政策保護，這是錯位。可以說農村教師不斷流失與城市擇校風潮是同一性質的問題，從一定程度上講是政策調控失效造成的”[8]。

（二）利益主體不同導致公益性缺失

從政策的執行與實施看來，城鄉教師交流在實踐中出現了政策公益性缺失的傾向，這種傾向集中體現在城鄉二元結構以及部分利益集團因利益受損而采取的“消極執行或變相抵制”。

首先，城鄉二元結構加劇了教師無序流動的惡性循環。由于城鄉二元結構的束縛，教師的流動始終無法擺脫“城市中心”的困境。對經濟相對比較落后的農村地區而言，師資隊伍長期處于單向流出的窘境——教師學歷、年齡、職稱結構非常不合理，這些無形中影響了農村地區教育的發展，更進一步減弱學校組織文化、增加不安定因素。潛在的差距刺激了條件較好的家庭，為了下一代著想將孩子送到城鎮學校，農村學校生源減少，形成惡性循環。

其次，城市中小學及其教師利益受損觸發了對流動的“消極執行或變相抵制”。城鄉教師流動制度是一種“非帕累托改進式”的制度設計，即新的制度安排會導致學校一部分人或一部分利益集團受到損害。[9]從學校的角度看，城市學校認為骨干教師離開自然會降低學校的競爭力和教學水平，這種無法短時間內恢復的弊端使得“有的學校為了完成交流任務，就把一些自動離職、調入外區的教師報上去，算做交流了”[10]。從教師的角度看，城市在醫療、生活水平甚至子女受教育方面等均有優勢，并且城市更容易接觸到具有挑戰性的工作，以最大限度地提升其業務能力、發揮個人價值。也就是說，“如果農村地區的學校不能提供有競爭性、有刺激性的特殊條件，則很難留住這部分教師”[11]。

（三）配套機制不健全導致流動的動力不足

城鄉教師有序流動的配套機制不健全主要體現在以下兩個方面：一是硬件配套不達標——農村學校沒有多媒體設備、沒有網絡、沒有先進的教學器具或現代化的教學設備，有些農村學校甚至無法滿足交流來的教師的交通與住宿要求。有的教師在交流后感嘆，初到農村學校時簡直是“不知所措”，腦子里在驚訝“落后”的同時卻又“不知道怎么辦”。二是教師心理難以適應——由于相應的評價、考核等政策上的限制，農村學校對城市教師固有的“高期待”帶給交流教師的只有高負荷工作，美其名曰“發揮優秀教師的示范作用”只不過是對交流教師的超負荷使用罷了；反過來講，農村教師交流到城市學校以后難以融入新的群體，學校領導和其他教師的輕視無形中加大了其備課壓力和授課時的自卑感。

三、城鄉教師有序流動的可能對策

城鄉統籌并不是簡單的“均貧富”，而是在兼顧公平與效率的基礎上實現城市居民和鄉鎮居民的全面發展。對基礎教育而言，最具有能動性的師資配置的均衡直接關系著義務教育能否均衡發展，而教師的有序流動則是師資配置合理化的重要保證。針對上述教師有序流動中的各種問題，有必要結合城鄉統籌的背景，從教師有序流動的價值引導、政策制定與實施以及配套機制的建構與落實等重要環節展開思考與探索。

（一）培養正確的職業導向是教師有序流動的基礎

城鄉教師有序流動的基礎工作在于提升教師的交流意愿、強化職業引導。許多教師把教師職業當作謀生手段，而忘記了其根本內涵——教師工作不僅要求精湛的專業知識、卓越的教學技能，還要有服務社會的責任感。正如美國教育心理學家舒爾曼（Lee S.Shulman）所說：“專業工作者應是那些接受了教育并且利用其知識和技能為不具備這些知識和技能的大眾服務的人。他們內心要有為大眾提供服務的傾向，有義務以道德理解為起點來運用復雜的知識和技能，并通過提供實際工作以表現出公正、責任感和美德來。”[12]也就是說，只有幫助教師轉變“被動交流”“支教大輪崗”等誤區，激發教師的職業使命感和參與熱情，認識到“交流”的本質，才能實現教師交流的有序、自愿。

（二）設計合理的流動制度是教師有序流動的保障

教師有序流動的制度設計重點在于激勵城市教師參與交流，吸引優秀城市教師流動到農村學校工作。有學者強調：“城鄉教師交流政策目標的達成在很大程度上取決于交流教師對該項政策的認同和教學效能的發揮。”[13]也就是說“政策實施者不太可能支持他們認為與其自身利益對立的政策。如果可能威脅其工作保障、晉升機會和現狀，新政策必定會遭到政策實施者的反對。”[14]所以，制訂合理的管理與流動制度，從政策上彌補教師有序流動工作開展的缺陷（如明確交流教師的水平、交流教師的工作量以及交流時間等核心問題），是賦予交流教師歸屬感、促進教師流動穩定發展的保障。

（三）完善科學的配套機制是教師有序流動的關鍵

科學的配套機制是教師有序流動順利開展的關鍵。首先，要在積極建立和完善教師有序流動制度的基礎上完善硬件配套。結合交流教師的特點盡量安排與其專業和專長對應的崗位，同時考慮學校條件，在交通、住宿和辦公條件等方面為交流教師提供便利。如日本實行的“偏遠地區津貼”“寒冷地區津貼”等方式給予交流教師更高的經濟待遇，以促進教師向偏遠地區的流動。其次，建立一套科學的考評標準和約束機制，才能全面客觀地反映教師的日常教學價值和交流價值。更進一步講，為促進教師的有序流動必須探索和制訂科學的考評激勵機制、跟蹤約束機制，既全面評價交流教師的教學計劃與備課、聽課、評課等日常教學情況，又要對課堂教學的創新、教學質量的改變等進行量化考核；同時，推進任教學校評定、學生評定和教師自評三方聯合考評，以最大限度地實現教師個人發展、集體發展與區域教育發展的整體提升。▲

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[3]崔亞超.關于義務教育學校教師流動問題的研究——以北京市中小學教師流動政策為例[D]：[碩士學位論文].北京：首都師范大學，2003：19.

[4]朱家存.教育均衡發展政策研究[M].北京:中國社會科學出版社，2003:184.

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[9]柳新元.利益沖突與制度變遷[M].武漢：武漢大學出版社,2002：74.

[10]馬煥靈,景方瑞.地方中小學教師輪崗制政策失真問題管窺[J].教師教育研究，2009（2）：62.

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[13]鮑傳友,西勝男.城鄉教師交流的政策問題及其改進——以北京市M縣為例[J].教育研究，2010（1）:19-22,58.

[14]弗朗西斯C富勒.教育政策學導論[M].2版.許慶豫，譯.南京：江蘇教育出版社,2007：270.