行政法視角下大氣污染防治的實(shí)證研究

吳月月 董亞男 查 戎

東南大學(xué)，江蘇 南京211102

一、我國(guó)大氣污染現(xiàn)狀

(一)我國(guó)大氣質(zhì)量現(xiàn)狀

最新的2014年的環(huán)境狀況公報(bào)顯示，161個(gè)按新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)的地級(jí)及以上城市中，145個(gè)城市空氣質(zhì)量不同程度超標(biāo)，占90．1%。從各污染物指標(biāo)看，SO2年均濃度為35微克/立方米，同比下14．6%;NO2年均濃度38微克/立方米，總體持平;PM10年均濃度105微克/立方米，同比下降3．7%;PM2．5年均濃度62微克/立方米。①?gòu)倪_(dá)標(biāo)城市比例看，SO2年均濃度達(dá)標(biāo)城市比例為88．2%，同比上升3．1%;NO2年均濃度達(dá)標(biāo)率為62．7%，同比上升5．6%;PM10年均濃度達(dá)標(biāo)率為21．7%，同比上升2．4%;PM2．5年均濃度達(dá)標(biāo)率為11．2%由此可見(jiàn)，我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)，但環(huán)境污染嚴(yán)峻的現(xiàn)狀仍未根本改變。②

我國(guó)城市大氣污染還具有總懸浮顆粒物(TSP)和可吸入顆粒物含量高、煤煙型污染占主要地位、北方比南方嚴(yán)重、冬季嚴(yán)重于夏季、產(chǎn)煤區(qū)重于非產(chǎn)煤區(qū)、部分城市污染轉(zhuǎn)型等特點(diǎn)。③

(二)我國(guó)大氣污染控制現(xiàn)狀

我國(guó)大氣污染控制工作在不同時(shí)期經(jīng)歷了很大發(fā)展。1973年開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)展了以工業(yè)點(diǎn)源治理為主的大氣污染防治工作;上世紀(jì)80年代國(guó)家正式頒布《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》，我國(guó)將大氣污染防治從點(diǎn)源治理進(jìn)入了綜合防治階段;上個(gè)世紀(jì)90年代至2000年，我國(guó)大氣污染防治工作開(kāi)始從濃度控制向總量控制轉(zhuǎn)變，從城市環(huán)境綜合整治向區(qū)域污染控制轉(zhuǎn)變;進(jìn)入21世紀(jì)，大氣污染控制全面進(jìn)入了主要大氣污染物排放總量控制的新時(shí)期。

二、行政法視角下大氣污染防治之立法層面

(一)大氣污染防治法的修改及其背景

1987年我國(guó)第一部《大氣污染防治法》頒布，之后1995以及2000年兩次修改，在整個(gè)的大氣污染防治法的施行過(guò)程中，其對(duì)整個(gè)期間的大氣污染的防治尤其是煤煙型大氣污染的治理起到了卓著的作用，但是隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)大氣污染的種類(lèi)也日益增加，我國(guó)的大氣污染已經(jīng)由煤煙型轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)雜型，為了對(duì)霧霾的有效治理，改善人們的生活環(huán)境空氣質(zhì)量，2015年8月新的大氣污染防治法應(yīng)運(yùn)而生。

(二)大氣污染防治法修改的幾大方面

1．明確提出了大氣污染防治的目標(biāo)——改善大氣環(huán)境質(zhì)量，保障公民健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，該法通篇圍繞大氣質(zhì)量改善目標(biāo)這個(gè)主線展開(kāi)的，明確提及“大氣環(huán)境質(zhì)量”達(dá)36次之多，接近全部條文的1/3，體現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量要與老百姓切身感受相符的立法思路，為大氣污染防治工作全面轉(zhuǎn)向以質(zhì)量改善為核心提供了法律保障。

2．提出聯(lián)防聯(lián)控，避免各自為戰(zhàn)，各行業(yè)各區(qū)域共同控制。根據(jù)大氣污染防治法第五章的最新規(guī)定，大氣污染重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的相關(guān)的省、直轄市、自治區(qū)的人民政府共同協(xié)商配合，定期召開(kāi)聯(lián)系會(huì)議共同進(jìn)行規(guī)劃，落實(shí)大氣污染防治的目標(biāo)責(zé)任，由國(guó)務(wù)院環(huán)保部門(mén)以及其他相關(guān)部門(mén)監(jiān)督督促。設(shè)立了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治專章，規(guī)定了由國(guó)家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作，對(duì)大氣污染防治工作實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確協(xié)同控制目標(biāo)。

3．明確責(zé)任主體，強(qiáng)化對(duì)政府的職責(zé)要求，取消了公安、交通、鐵道、雨夜管理部門(mén)的職責(zé)要求。新的大氣污染防治法進(jìn)一步明確了政府的職責(zé)要求，從中央來(lái)說(shuō)，國(guó)務(wù)院環(huán)保部門(mén)對(duì)地方政府部門(mén)的環(huán)保部門(mén)起到指導(dǎo)、監(jiān)督的作用，未達(dá)標(biāo)城市政府應(yīng)當(dāng)編制限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃、上級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)未完成任務(wù)的下級(jí)政府負(fù)責(zé)人實(shí)行約談和區(qū)域限批等一系列制度措施;從地方來(lái)說(shuō)，地方政府實(shí)行區(qū)域負(fù)責(zé)制，地方政府對(duì)轄區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。

4．新增防治標(biāo)準(zhǔn)和限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)控制。新法專門(mén)對(duì)大氣污染的防治標(biāo)準(zhǔn)以及限期達(dá)標(biāo)計(jì)劃進(jìn)行了規(guī)定，詳細(xì)的規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)的制定、公布、修訂的條件及要求，另外明確了限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃的執(zhí)行、公示、備案、修訂的要求，使得大氣污染防治的標(biāo)準(zhǔn)落到實(shí)處和細(xì)節(jié)，使得大氣污染的防治有法可依，有標(biāo)準(zhǔn)可依。

5．堅(jiān)持源頭控制治理霧霾。明確了污染的類(lèi)型及源頭，確立了具體的控污方向及措施。另外，新增了大量的篇幅和章節(jié)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)工業(yè)污染、機(jī)動(dòng)車(chē)船、揚(yáng)塵以及農(nóng)業(yè)和其他污染的防治，確立了具體的標(biāo)準(zhǔn)和措施，進(jìn)一步加強(qiáng)了大氣污染防治的監(jiān)督管理。

6．加大處罰力度及責(zé)任強(qiáng)度。新發(fā)規(guī)定了大量的具體的有針對(duì)性和操作性的措施，并有相應(yīng)的處罰責(zé)任，細(xì)化了相關(guān)處罰措施，明確了各種行為的處罰單位，確立了責(zé)任主體，實(shí)行處罰上不封頂?shù)恼撸沟么髿馕廴镜姆乐握嬲木哂胁僮餍院涂蓪?shí)施性。

7．充分體現(xiàn)了行政公開(kāi)與公眾參與。秉承了新《環(huán)保法》強(qiáng)化信息公開(kāi)和公眾參與的立法思路，新的大氣污染防治法更加強(qiáng)調(diào)了群眾對(duì)于企業(yè)關(guān)于大氣污染防治責(zé)任的監(jiān)督檢舉，新法中涉及到信息公開(kāi)就達(dá)11處之多，使得大氣污染防治為民、利民，真正使得大氣污染防治的目標(biāo)——改善大氣環(huán)境質(zhì)量，保障公民健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展得以有力實(shí)現(xiàn)。

總體來(lái)說(shuō)，新大氣污染防治法強(qiáng)化了政府責(zé)任，理順了防治思路，實(shí)行精細(xì)管理，多污染物協(xié)同控制，提高了違法成本，督促了企業(yè)責(zé)任承擔(dān)，使得完善法律銜接，上下達(dá)成統(tǒng)一。

三、行政法視角下大氣污染防治之實(shí)踐層面

(一)歐美國(guó)家大氣污染防治機(jī)制的構(gòu)建

歐洲國(guó)家曾是工業(yè)革命之重鎮(zhèn)，也因此引發(fā)了嚴(yán)重的大氣污染，但是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的努力，歐洲的大氣污染治理已經(jīng)取得顯著成效。歐洲的大氣污染治理過(guò)程主要可分為立法保障、制定戰(zhàn)略和計(jì)劃、分階段治理這三個(gè)具體步驟。④

1．立法保障大氣污染治理

1956年英國(guó)頒布了世界上首部空氣污染防治法《清潔空氣法》，在立法上嚴(yán)格限定了以煙煤為主的污染物排放。美國(guó)于1963年和1967年先后通過(guò)了《清潔空氣法》和《空氣質(zhì)量法》，并于1971年頒布《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)6種污染物進(jìn)行管制。法國(guó)于2010年頒布空氣質(zhì)量法令，對(duì)PM2．5和PM10值濃度上限進(jìn)行限定

2．大氣污染防治的戰(zhàn)略和計(jì)劃

英國(guó)于1997年開(kāi)始實(shí)施《國(guó)家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》，逐步形成了英國(guó)空氣質(zhì)量政策的基本戰(zhàn)略框架。法國(guó)于2011年出臺(tái)“顆粒減排計(jì)劃”，旨在減少可吸入顆粒物對(duì)公眾健康的影響和對(duì)環(huán)境的污染。2013年又出臺(tái)“空氣質(zhì)量緊急計(jì)劃”，又增加了一系列的緊急措施。

3．分階段、跨區(qū)域的大氣污染治理措施

大氣污染治理具有長(zhǎng)期性和跨區(qū)域的特點(diǎn)，英國(guó)政府的國(guó)家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略經(jīng)歷了煙煤治理、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣治理以及PM2．5檢測(cè)這三個(gè)階段。美國(guó)南加州于1977年成立了南海岸空氣質(zhì)量管理局(SCAQMD)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)南加州地區(qū)的空氣污染治理。歐洲多個(gè)國(guó)家在1979年簽署了長(zhǎng)距離跨國(guó)界空氣污染條約(LRTAP)。2001年，歐盟通過(guò)了國(guó)家排放限額指令，限定了各成員國(guó)在2010年幾種重要空氣污染物排放的限額。

至今，歐美國(guó)家已經(jīng)形成了包括總量控制、許可證管理、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系、環(huán)境監(jiān)測(cè)、煤炭總量控制、預(yù)警及應(yīng)急管理等制度的完善的大氣污染防治體制。⑤國(guó)外大氣污染治理的成功經(jīng)驗(yàn)，概括起來(lái)莫過(guò)于“政府下定決心，尋找科學(xué)方法”。只有保障充足的政府投入，廣泛吸納社會(huì)資源，調(diào)動(dòng)各方面積極因素，從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，尋找科學(xué)辦法才能解決具體問(wèn)題。

(二)蘭州大氣污染治理模式

蘭州曾是全球十大大氣污染最嚴(yán)重的城市之一，近幾年，蘭州市通過(guò)不斷探索和努力，摘掉了大氣污染的“黑帽子”，創(chuàng)造了蘭州大氣污染治理新模式。國(guó)家環(huán)保部將“蘭州模式”作為治污經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)推廣供其他城市借鑒。

在2013年的全國(guó)環(huán)保局長(zhǎng)會(huì)議上，蘭州市長(zhǎng)袁占亭介紹了“蘭州模式”治理經(jīng)驗(yàn)。主要可概括為以下十個(gè)方面:(1)省市聯(lián)動(dòng)，建立區(qū)域統(tǒng)籌、群防群治的工作格局;(2)規(guī)劃先行，科學(xué)治污;(3)減煤為主，全面治理;(4)工業(yè)減排，疏堵結(jié)合;(5)五位一體，除塵抑塵;(6)限車(chē)控車(chē)，發(fā)展多樣化公共交通;(7)鼓勵(lì)全民參與;(8)鐵腕治霾，督查問(wèn)效;(9)立法先行，依法治污;(10)生態(tài)增容，治本之策。⑥

大氣污染治理是一個(gè)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中需要政府積極承擔(dān)責(zé)任，堅(jiān)持立法先行，做到治污工作有法可依，以強(qiáng)硬的態(tài)度厲行政策措施;貫徹鐵腕治霾，切實(shí)執(zhí)行我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》等法律法規(guī)，完成建設(shè)節(jié)約資源型、環(huán)境友好型社會(huì)的必須要完成的階段性目標(biāo)。

四、行政法視角下我國(guó)大氣污染防治制度的建議與完善

(一)堅(jiān)持立法先行

大氣污染防治必須要堅(jiān)持立法先行，逐步完善大氣污染防治制度建構(gòu)與法律體系，發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，為大氣污染治理提供制度基礎(chǔ)和法律保障。在依法治國(guó)戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，貫徹實(shí)行新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》以及《大氣污染防治法》，加強(qiáng)地方立法，實(shí)事求是，從實(shí)際出發(fā)，制定地方大氣污染防治實(shí)施條例和實(shí)施細(xì)則以解決區(qū)域和地方的大氣污染的具體問(wèn)題。

(二)完善大氣污染公益訴訟制度

我國(guó)民事訴訟法第五十五條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟”，同時(shí)新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的第五十八條也對(duì)環(huán)境公益訴訟做出了具體規(guī)定，符合條件的社會(huì)組織對(duì)環(huán)境污染、破壞生態(tài)以及損害社會(huì)公共利益的行為可以向人民法院提起訴訟。由此可見(jiàn)，大氣污染公益訴訟制度的確立是必然趨勢(shì)，在立法中應(yīng)當(dāng)完善大氣污染公益訴訟制度，加強(qiáng)大氣污染監(jiān)督，拓寬受害者的救濟(jì)渠道。

(三)鐵腕治理，厲行執(zhí)法

我國(guó)近年大氣污染治理成功的案例很少，其中最典型的的成功案例莫過(guò)于“蘭州模式”。究其根本，在于能夠貫徹執(zhí)行國(guó)家政策方針及具體的法律制度。近年來(lái)的努力使得我國(guó)在大氣污染防治方面取得了較多的的制度以及理論成果，而大氣污染防治成功的關(guān)鍵就是各個(gè)地區(qū)從具體問(wèn)題出發(fā)，嚴(yán)格落實(shí)法律法律以及各項(xiàng)制度，治理工程的領(lǐng)導(dǎo)人、帶頭人必須堅(jiān)定決心，以人為本，聯(lián)系群眾，以謹(jǐn)慎的態(tài)度厲行各項(xiàng)措施。

［ 注 釋 ］

①環(huán)境保護(hù)部．2014年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)［M］．北京:環(huán)境科學(xué)出版社，2015．

②李培，王新等．我國(guó)城市大氣污染控制綜合管理對(duì)策［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011．05．

③平措．我國(guó)城市大氣污染現(xiàn)狀及綜合防治對(duì)策［J］．環(huán)境科學(xué)管理，2006．01．

④＜公關(guān)世界＞2014(04)．

⑤環(huán)境保護(hù)部．借鑒歐洲經(jīng)驗(yàn)加快我國(guó)大氣污染防治工作步伐——環(huán)境保護(hù)部大氣污染防治歐洲考察報(bào)告之一［J］．環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展，2013(5)．

⑥許玉嬌．簡(jiǎn)述大氣污染防治模式［J］．環(huán)境科學(xué)，2015，44(9)．