農村住房入市交易的邏輯和影響探析

董偉宇

（西南民族大學經濟學院，四川 成都 610041）

一、問題的提出

農村住房是農民最重要的不動產。但長期以來，國家相關法規和政策將宅基地視為農村的社會福利，系無償分配，宅基地使用權人被嚴格限定為農村集體組織成員。在房地一體的原則下，農村住房的交易也被局限于村集體經濟組織內部成員之間。這無疑極大地制約了農村住宅的價值實現。中國共產黨十八屆三中全會《中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”那么，在城鎮化快速發展和城鄉統籌推進背景下仍然對農村住宅交易的對象實施嚴格限定是否必要，放寬農村住宅交易對象之后影響又會如何很值得討論。學術界對此探討也是正反有持，反對流轉的觀點如，農村宅基地不得交易是農村宅基地分配制度的有機組成部分，農村宅基地分配制度是有效維系億萬農民基本生存權的重要制度，必須重申禁止農村宅基地交易的現行法律政策。事實上，不少學者關注到農村住宅入市交易的必要性。如劉潤秋(2006)、楊東升等(2008)、岳彩申等(2014)都認為，農村房屋產權流轉是盤活農村資源、深化農村產權改革的重要內容。但既有研究對有關政策嚴格限定農村住房交易對象的條件變遷的討論并不充分。本文將農村住房界定為獨戶農民在農村該戶宅基地上建設的自有住房，農村住房的入市交易指的是村民因為城鎮化或其他原因，進入房地產市場，將自有農村住宅進行自由轉讓交易，交易對象不限農村人之間。因為如果局限在本村人之間交易，往往因為市場不活躍而難以有效定價。筆者認為，目前政策嚴格限定農村住房交易對象的邏輯需要重新審視，我國農村住房入市交易已經具備可行性，放寬農村住房入市交易利大于弊。

二、限制農村住房入市交易的邏輯審視

《土地管理法》第八條規定：宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。第六十三條規定：農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租于非農業建設。國務院發布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）明確規定“禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”以上規定堵死了城鎮居民購買農村房屋的路。農村房屋如果出售給城市居民，房屋所依附的宅基地使用權必然同時作為標的物，將事實造成宅基地使用權必然同時作為標的物，將事實造成城鎮居民購買農村宅基地，因而為現行法律所禁止。《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發 [1999]39號）規定：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用權證和房產證。”以上法規和政策之所以做出這樣的規定，主要的顧慮有三：一是擔心社會穩定。我國農村社會保障體系尚未全面建立，而農民的宅基地是一種與身份相聯系的福利性分配。通常，每一農戶只有一處宅基地。農民一旦失去住房及其宅基地，將會喪失基本生存條件，影響社會穩定。二是擔心農村住房交易成為變相的宅基地買賣。三是擔心農村房屋出售后用于非農建設，不利于農用地的保護。這樣的顧慮應該說在城鄉二元結構嚴重的歷史時期具有一定的合理性和必要性。但在城鎮化快速發展和統籌城鄉發展戰略的背景下，仍然限制農村住房入市交易的邏輯還合理嗎？

（一）放寬農村住房入市交易會帶來社會穩定嗎

這個問題的潛意識中武斷地假定了很多農民都是非理性的，他們會隨意地不計后果地做出出售自己住房的決定。記得有位研究農民的經濟學家曾經感嘆過，每位農民事實上都是經濟學家，他們是理性的（按道理說在城市居民是可以把房屋自由出讓的，但現實中有幾個人會把自己唯一的房子賣了去賭博或是不合理的高消費？）。筆者在成都農村開展農地抵押融資中就發現，絕大多數農民對于住房和貸款等重大決策非常慎重。總的來說，放寬農村住房入市交易不會影響社會穩定。

在傳統二元經濟社會中，農民被認為是一種身份，但在發達國家農民卻是一種職業和生活方式。隨著我國統籌城鄉發展戰略的推進和城鄉二元結構的打破，農民也應該成為一種職業選擇，不應該將農民身份化進而限制農民對自己住房的收益和處分的權利，也不能限制那些從事農業的人就必須住在農村。雖然，農村宅基地的初始分配受本集體經濟組織成員的限制，但農村村民實際取得宅基地后所修建的住房通常是農民終身積蓄所在，甚至是農民竭其一生的心血，不能因為一種身份就限制了他們對宅基地之上住房的處分收益權。否則，無異于將農民身份固化并予以歧視待遇。

（二）農村宅基地買賣是洪水猛獸嗎

土地集體所有和國家所有是并列的概念，都是公有制經濟的組成部分，國家所有土地可以在土地規劃的約束下自由交易，為何農村集體所有的宅基地買賣就要受到嚴格限制呢？這種城鄉有別的限制事實上是把國家所有凌駕于集體所有之上，我們不能把是否繳納國有土地使用權出讓金作為房屋是否具有產權的標準(順便提一下小產權房，如果開發時向村集體繳納了土地出讓金，又是由合格的開發主體開發的也應該頒發產權證書)。如果允許農民自建住房入市交易，應從其所得收益中繳納一部分給村集體，這部分相當于一定使用年限內的宅基地使用權費用，否則就成為了農民把自己的生而有之的權利（農民對土地的權利倒像是一種生而有之的權利了，就是那些出生在農村沒有獲得城鎮戶口的人對土地無償使用的權利）賣給了別人，無益于村集體財富的保值增值。這些轉讓所得可以用來辦集體所屬的企業，或者入股公司，或者完善本村的公共服務設施，這樣可以增強集體經濟的影響力，有利于村民共同致富。額外補充的是在村集體經營性建設用地上開發住宅應該以公司作為法律主體，公司應該向村集體繳納集體土地使用權出讓金，除了村集體所屬公司可以開發外其他公司也享有平等的土地開發權。可以制定一定的制度使得不同的村集體合理、合法地實現合并、拆分和產權交換。

（三）限制了農村住房入市交易就能保護好農用地嗎

一直以來，我國嚴格限制了農村住房入市交易，但事實上農用地保護的形勢非常嚴峻。不斷的房地產開發和工業園區的擴張，我國可耕地下降不少。限制農村住房入市交易不等于保護好農用地，其實耕地是否減少和減少的程度如何與土地使用權轉讓的主體并無顯著關系。

（四）放寬農村住房入市交易會帶來逆城市化嗎

2015年2月25日國土資源部部長姜大明向十二屆全國人大常委會第十三次會議作《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定（草案）》說明時候也談到：“試點行政區域在現階段不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，宅基地退出實行自愿有償，轉讓僅限在本集體經濟組織內部，防止城里人到農村買地建房，導致逆城市化問題。”這可以代表新形勢下對農村住房入市交易的另一種顧慮。筆者認為所謂的逆城市化是個偽命題，什么叫逆城市化？農村經濟要發展必然離不開各種要素的流動，必然離不開商業和必要的工業。以前我們發展鄉鎮企業，說明我們并不認為在農村發展工商業有什么不妥。農村是以農業為主的，城市是以工商業為主的，但是現代的農村不能缺少工商業，未來的城市也可以發展現代農業。從比較優勢理論來說，城市在工商業發展上更有優勢，農村在農業發展上更有優勢。城市化的本質是工商業的比重不斷升高，市場要素流動更加充分，從而使得人們更為便捷地得到所需商品和服務，而不是說國有土地上就是城市，集體土地上就是或者就應該是農村，到集體土地上買房子就認為是逆城市化顯然是形而上學的觀點。按照目前城市化的邏輯，如果我國城市化率達到85%，就意味著大部分人口住在城市，而按照現在的情況，這些農民進城買得起城市的房子嗎？如果不允許農民自由轉讓自己在農村的住房，僅依靠每年一千元每畝左右的土地承包出讓金顯然杯水車薪，算上在城里打工的收入再扣除現在較高的生活成本，在城里置業很不容易，更不要說讓絕大部分的農民在城里買房子了。即使對城市工薪階層來說，如果禁止他們轉讓現有的住房，單純依靠工資重新置業又談何容易。有人會說，他們的房屋被政府征收以后拿到補償就可以在城市置業了。但政府征收農民的土地主要是用來發展工業和房地產開發的，政府大量征收土地將意味著我國耕地的銳減，依靠這樣的手段來城市化是不可持續的。如果依賴村集體把這些宅基地回購，也是不太現實的，村集體沒有回購宅基地的動力和財力。總而言之，大幅度壓縮現有宅基地的存量規模進而騰出更多土地用于農作物耕種是很不現實的。目前的城市化路徑會加劇土地緊張，因為許多想在城市生活的農民在城市置業的同時還要保留農村的房子，因為農村的房子缺乏有效流轉的市場（目前只能在村集體范圍內轉讓），難以獲得比較公平的對價。按照現在城市化率的計算方法，要想城市化率達到85%，那么就意味只有15%的農村戶口。如果保持耕地面積不變，意味著15%農民所在集體占有著中國大部分的可耕地（這內在地要求我國農村不同村集體之間可以合并和產權交換，要不然會產生隨著一些村集體的農民在市民化以后消亡的危機），問題是大部分農民市民化以后他們留在農村的房子怎么辦？如果農民大幅度減少，而住房卻只能限于村民之間流轉，那么這個交易市場極度不平衡，定價將嚴重偏頗。而且我國法律又規定一戶只能有一處宅基地，面臨有人賣卻無人接盤的尷尬境地。即使政府基于發展房地產市場的考慮，那么更多具有購買力的農民（農村住房的可交易將顯著增強農民的購買力）也是有助于城市房地產市場繁榮的。

三、農村住房入市交易的意義

（一）盤活農村存量資源，增加農民財產性收入的重要途徑

相對于農村土地承包經營權而言，農村宅基地上自建住房的可交易化對農民收入的影響更大。在農村農民種一畝地的糧食，扣除農藥化肥和人工成本、機器費用，只剩下很微薄的收入。就算農民把土地承包經營權流轉出去，流轉價格也是不高的，平均不到1000元畝/年，無法真正改變農民的收入水平。如果農民的房屋可以進入市場交易，交易對象不受農村集體組織成員限制，交易市場活躍起來以后，可以對村民的住房進行合理的價格發現，無疑極大激活農村住房的市場價值。這于農民而言將是很大的一筆收入，也可以為農民進一步創業提供較強的資金支持。隨著農民房屋的內在價值大大提升和流動性提高，農村住房的抵押和擔保也更容易被銀行認可和接受，農民進城安家創業也能夠有更大的借貸資金支持。事實上，農村閑置的住房存量巨大，相當部分農民流轉住房的愿意非常強烈。盤活農村住房資源是增加農民財產性收入的重要途徑。

（二）促進生產要素和資源向農村流入

目前，有很多城里人向往農村清新的空氣和田園般放松的生活狀態，有強烈的愿望居住在農村，如果放寬農村住房入市交易，必將吸引部分人才、資金、技術回流農村，從而帶動各種生產要素向農村流入，促進農村經濟的發展和醫療、教育等公共服務的改善，這無疑對阻遏農村的“空心化”和衰敗有重要意義。

（三）調節供需關系，平抑我國住房市場的高價格

大量的農村住宅進入市場以后，將根本改變我國房屋市場的供求關系，真正達到抑制房價，實現人人有房子居住的目標。城里人也可以根據自己的經濟實力選擇購買農村住房。

（四）有利于建立起城鄉統一的住房市場

同城市住房一樣可以自由進入房地產市場，如果賦予農村住房自由處分和入市交易的權能，將有助于建立起城鄉統一的住房市場，使城鄉住房在同一的價值體系中實現自身的價值，這既是對農民的公平對待，也是向破除城鄉二元經濟結構邁出了重要一步。

四、保障農村住房入市交易健康運行的措施

一是完善農村規劃。嚴格而科學開展對農村的整體規劃，以及規劃的執行力度，以確保對農業用地和農村生態環境的保護。這類似在城市，雖然國有土地使用權可以流轉，但是各個區塊的建設要符合一定的城市統籌規劃。應該充分發揮科學合理的農村規劃在農村發展中的作用，用合理、有效的管理來應對可能出現的對農用地的侵占和其他妨礙農村發展的情形發生。只有這樣，在放寬農村住房入市交易，給予農民更多致富機會的同時，通過科學規劃和強有力的規劃執行確保農村土地的有序使用。

二是明確對入市交易房屋的質量要求。可以規定只有經過質檢合格以后才能進入市場交易，并且規定農村房屋原始出售方的責任，避免后續因為質量問題引發糾紛。

三是明確村集體對村級公共服務設施的投入責任。隨著村級財政的增強，也應該讓村集體在村級公共服務設施建中承擔更大的責任。

四是堅持試點先行，循序漸進原則。堅持試點先行，循序漸進原則是我們改革取得成功的重要經驗。農村住房入市交易，首先可以放寬在城鎮有固定居所的村民之農村住房的交易，或者，可以放開農村住房面積較大、超過自住需要的村民自愿出售其中的部分住房。這可以確保村民出售農村住房后仍然有安居之所。

五是完善農村村民自治制度，加強農村法制建設，把農村各項事務納入法治軌道。現實中我們看到一些村干部利用職權中飽私囊，貪污挪用集體財產。必須把農村各項事務納入到法治軌道，不然村級組織在經濟實力大大增強之后，很難以有效管控。必須完善村民自治制度，對權力的行使實施有效約束和監督。

五、村民自建住宅入市交易的可能影響探討

（一）對國民經濟結構的影響

將增強農村集體經濟，提高集體所有制經濟在國民經濟中的比重，村集體作為基層政治組織和經濟組織在經濟社會生活中扮演著越來越重要的作用，對經濟社會生活多個方面產生深遠的影響。以前的城市化是城市不斷吞并農村的城市化，是土地國有逐步取代土地集體所有的城市化，新內涵的城市化是國有制經濟和集體所有制經濟同步發展的城市化，這將有助于在激發國民經濟活力的同時，又能保持我國公有制經濟的主導地位。農民自建住宅入市交易將大大提高農民的可支配財富和其財富的流動性，將極大刺激農民的消費性支出，為我國經濟的發展注入動力。

（二）對房地產市場和政府財政收支結構的影響

以前用于房地產開發的土地主要來之于國有土地，今后將有更多的房地產開發土地來自于集體土地，來自于那些從農民手中流轉又集中起來的土地。房地產開發商可以直接從多個村民手中購買土地的使用權，然后適當的流轉整理再集中開發商品房，當然其中一部分流轉收益歸村集體所有，村集體也可以在房地產的后續開發中享有更多的收益。這也會改變我國不同層級政府的收入結構，給予基層組織和基層政府更大的財政支配權力，從而對我國的財政轉移支付制度產生較大影響，也會避免財政轉移支付中出現的各種尋租現象。

（三）對農業發展的影響

村民自建住宅入市交易是建立在現有的耕地紅線等硬約束之上的，本來應該多少宅基地還是多少宅基地，并不因此而額外增加宅基地總面積。本文作者認為在有效管理的情況下，并不會對我國的農業發展產生顯著的不利性影響。而且在以土地要素為核心的各要素流動的促進下，更有助發展現代農業，為現代農業的發展提供更強有力的物質基礎。我們知道現代農業的發展需要很多硬件配套設施，在目前比較薄弱的農村經濟之下難以支撐現代農業經濟的發展，農民自建住宅入市交易也沒有剝奪農民從事農業的權利，在他們更加富裕的情況，農民將有更多的財力投資于現代農業，從而提高農業產量和農業附加值。

[1]楊東升，鄧立新.農村房屋產權改革需要注意的四大問題[J].農村經濟，20008(5).

[2]刁其懷.農村房屋產權流轉：一個實證描述及分析[J].西南民族大學學報，2010(6).

[3]劉潤秋.農村住房產權流轉的瓶頸及政策建議[J].農村經濟，2006(3).