軌道交通可研方案調整及建設規劃適應性分析方法探討與實踐

李明 李陽

(中國地鐵工程咨詢有限責任公司 北京100037)

1 研究背景

2003年9月，國務院辦公廳印發了國辦發［2003］81號《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》［1］，要求我國城軌交通必須編制建設規劃報國務院審批，該文件成為了我國城軌建設管理的里程碑。從建設規劃編制、評估和審批的總體情況看，已有38個城市(不含溫州)的建設規劃通過了國家審批，目前流程體系運行順暢，內容全面，審批管理深入，建設規劃管理體系起到了對我國城市軌道交通建設全面把控的作用［2］。

隨著國務院國發［2013］19號《關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》［3］的出臺，我國城市軌道交通工程項目可行性研究的審批權限由國家發展和改革委員會調整為省級投資主管部門。為了更好地規范城市軌道交通建設項目的審批管理程序，維護建設規劃的嚴肅性、科學性和穩定性，國家要求在科學合理的原則下適度約束下放后的審批權限，避免可研方案對建設規劃審批內容的隨意更改。

鑒于可能出現的問題，為應對可研審批權限下放的新形勢，國家發展和改革委員會頒布了發改基礎［2015］49號《關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》［4］，其中第二條第四款規定“國家批準的建設規劃原則上不得變更，納入建設規劃的項目直接開展可行性研究工作。對于因城市規劃、工程條件等因素影響，基本走向、敷設方式發生重大變化，線路長度、車站數量、直接工程投資(扣除物價上漲因素)超過建設規劃批準規模的15%，或提前開工規劃項目，以及投資模式發生重大變化，需將規劃調整方案報我委審批。”國家要求城市軌道交通建設項目批復的約束性內容不得隨意變更，究其根本是為了以可控的工程投資最大化地實現軌道交通的服務功能，防止軌道交通項目工程投資的不合理上漲以及服務功能明顯下降。

當軌道交通工程可行性研究的方案受到城市規劃、工程條件等因素影響必須突破建設規劃時，應該如何操作才能保證既充分論證方案調整的合理性，同時還要維護建設規劃的合法性，這成為了國內各城市在軌道交通建設過程中面臨的新課題。

2 適應性分析的研究思路

2.1 總體工作思路

眾所周知，城市軌道交通建設規劃的批復權限在國家，因此論證城市軌道交通方案調整的建設規劃適應性歸口管理也應該在國家［5］。從總體的工作思路來說，應該在原建設規劃批復方案的基礎上，根據城市現狀及規劃條件發生變化的情況，提出可研擬調整的方案，通過對建設規劃批復方案與可研擬調整方案的論證，提出推薦的軌道交通方案，最后對推薦方案進行建設規劃適應性分析，并報國家發展改革委備案。因此，城市軌道交通方案調整與建設規劃適應性分析的總體工作思路可以用圖1表示。

圖1 城市軌道交通方案調整與建設規劃適應性分析總體工作思路

2.2 方案論證

對于具體的方案論證，傳統的也是最常見的方法是對不同方案進行經濟技術比選［6］，這種方法主要著眼于方案的工程實施難度以及所要付出的投資代價，也就是說還停留在“就工程論工程”的層面。但是，需知一個工程項目方案是否切實可行必然會與方案所在區域的眾多因素產生密切的聯系，而不僅僅由工程方案本身的實施難度和直接投資大小決定。因此，筆者提出一種多目標分析、綜合比選的方案論證方法，希望能夠更全面地反映出建設規劃批復方案與可研擬調整方案的優缺點，最后進行綜合比選，得到推薦的方案。具體的方案論證方法可以用圖2表示。

圖2 多目標分析、綜合比選的方案論證方法

對于不同的工程項目，所涉及的各種影響因素也可能是不同的，每個工程項目的方案論證都應該首先分析哪些因素對方案的選擇影響巨大而不可忽視，并納入目標進行比選。根據國家批復建設規劃的要點，提出如下比選目標的選擇原則，供同行參考:當線路基本走向發生重大變化，尤其是附帶線路長度、車站數量發生變化，亦可能會引起線路服務功能變化時，應重點對比不同方案的功能服務水平;當線路方案調整可能引起方案的功能服務水平變化時，還應著重對比不同方案的功能服務的彌補措施;當線路基本走向、敷設方式發生重大變化，亦可能會引起工程實施難度、直接工程投資(扣除物價上漲因素)發生變化時，應重點對不同方案的工程可行性進行分析;當線路方案調整可能引起局部區域社會穩定、環保、節能、安全等狀況發生變化時，還應從這些方面對方案進行對比分析。

2.3 適應性分析

經過多目標分析、綜合比選后確定的推薦方案只能說在技術上是合理的，如果該方案與建設規劃批復方案不一致，那么在合法性上就依然存疑，則應該在前面方案論證的基礎上進行推薦方案與建設規劃的適應性分析。重點論證線路調整對局部調整區域的影響程度，對整個軌道交通線網構架的沖擊程度，以及線路調整對建設規劃線路的功能定位、服務水平的適應性，最后綜合分析得出方案的調整與建設規劃是否適應的結論。

通過以上的分析可以看出，對于軌道交通可研方案調整與建設規劃適應性的合理性和合法性的問題，通過上述一整套的工作流程，可以得到很好的解決。

該工作流程既對方案調整進行多目標分析、綜合比選的充分論證，解決了方案調整合理性的問題，又對方案調整與建設規劃的適應性進行了充分的分析，論證方案的調整與建設規劃在功能定位、服務水平等方面的適應性，解決了方案調整的合法性問題，也就是說，從根本上解決了方案調整的合理性以及合法性問題。

3 方案調整適應性分析的主要內容

筆者有幸參與了廈門市軌道交通1號線一期工程可研方案調整的全過程，調整主要涉及中山路區域和杏林區域的線路走向方案，1號線一期工程可研在兩區域分別推薦采用中山路南線方案和杏前路方案，將中山路區域方案調整為鎮海路方案，將杏林區域方案調整為杏錦路方案(見圖3)。

針對廈門的具體情況，將上述工作方法應用到1號線一期工程可研方案調整中［7］，取得了較好的效果，方案的調整也得到了國家發展改革委的認可。下面以中山路區域的調整為例，具體分析該方法在方案調整中的應用。

圖3 廈門市軌道交通1號線一期工程中山路區域線路方案調整

3.1 比選目標的選擇

進行方案論證以前首先要分析哪些因素對方案的選擇影響巨大而不可忽視，并納入比選目標進行比選。

3.1.1 工程方案可行性分析

傳統的方案論證方法是對方案進行經濟技術比選，其實在進行“多目標分析”時進行方案的經濟技術比選也是十分必要的，這是整個適應性分析的前提和基礎［8］，也就是說首先應該進行工程方案的可行性分析，它是保證方案在技術上可行的關鍵。這部分內容需要針對原建設規劃批復方案和擬調整的可研方案，從控制因素、線路平面方案、線路縱斷面方案、線路橫斷面方案、車站建筑方案、車站和區間結構方案、工程籌劃方案等方面進行分析，達到工程可行性研究的深度［9］。

3.1.2 客流預測分析

在做經濟技術比選的時候會對方案的功能效果進行定性分析，但是還缺乏定量的佐證，因此應該在定性分析的基礎上進行不同方案的客流預測結果分析，定量分析建設規劃批復方案和可研擬調整方案的服務水平。客流預測分析是確定項目建設方案的必要的定量依據，應在開展項目沿線現狀交通和土地利用調查的基礎上，進行客流預測、客流特征分析、客流風險分析等工作［10］。

3.1.3 用地調整影響分析

方案沿線用地情況對軌道交通方案的選擇影響頗大，因為沿線用地的情況直接決定了區域的人口和工作崗位分布，與方案的服務水平、客流預測結果有著直接關系，因此沿線用地調整影響分析也應該納入多目標比選中。

3.1.4 交通銜接分析

交通銜接指軌道交通與步行、自行車、常規公共交通、出租車、小汽車等市內其他交通方式之間的銜接換乘，對于提高軌道交通的運行效率和吸引力是至關重要的。重點是交通銜接設施的設置原則、大型銜接設施的分布和規模、實施管理主體和保障措施等，確保同步設計、同步建設、同步投入使用。有的方案可能會在客流預測效果分析、沿線用地調整影響分析中處于劣勢，但是它可以通過設置足夠多的、便捷的交通銜接設施來彌補方案功能和服務水平的不足，因此交通銜接分析應該納入多目標比選中。

3.1.5 社會穩定風險分析

社會穩定風險分析是指與人民群眾利益密切相關的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設項目、與社會公共秩序相關的重大活動等事項，在制定出臺、組織實施或審批審核前，對可能影響社會穩定的因素開展系統的調查，科學的預測、分析和評估，制訂風險應對策略和預案，有效規避、預防、控制重大事項在實施過程中可能產生的社會穩定風險，更好地確保重大事項順利實施。維護社會穩定是不可忽視的大事，由于在開展可研時，穩評單位就已經對中山路區域采用中山路南線方案開展了社會穩定風險分析，如今對線路走向進行局部調整，有可能會對穩定風險分析的結論產生影響，因此應該將社會穩定風險分析納入多目標比選。

3.1.6 環境影響評價

環境保護是在研究確定項目建設方案中，調查研究環境條件，識別和分析擬建項目影響環境的因素，分析治理和保護環境的措施。同樣地，國家歷來重視工程項目建設對環境產生的影響，由于線路走向發生微調，可能會消除原來的某些環境敏感點，也可能會產生新的環境敏感點，如何降低方案對環境保護的影響是線路方案需要考慮的問題，因此應該將環境影響分析納入多目標比選。

3.2 多目標分析方案論證

3.2.1 工程方案可行性分析

從工程地質條件來看，中山路南線方案車站和區間主要穿越中微風化以及強風化的花崗巖，推薦車站采用明挖的施工工法，施工難度不大，區間采用礦山法，能較好地適應堅硬的中微風化花崗巖，但是由于中山路南線方案深入老舊城區，大多數房屋年久失修，施工對周邊建筑影響很大。而鎮海路方案的車站結構大部分位于中風化花崗巖當中，底板位于微風化花崗巖當中，地質條件很好，推薦采用明挖(半蓋挖)順作法進行施工;線路區間主要穿越地層有強風化巖、微風化巖，推薦采用礦山法。總體來看，鎮海路方案施工風險更小。

從方案的功能條件來看，中山路南線方案與中山路商業步行街、和平碼頭距離較近，能對商業、交通設施提供更好的服務，鎮海路方案與這些客流集散點的距離稍遠，但銜接距離也還在車站的直接吸引范圍之內，因此可以認為鎮海路方案依然能為中山路南部片區提供較高水平的服務。從片區的空間尺度來看，中山路舊城片區南北縱向長1 100 m，雖然1號線線位的局部向南調整導致鎮海路方案服務中山路北部片區略差，但是從片區線網分布來看，軌道交通4號線完全可以對中山路北部片區提供較高水平的服務，而且，從車站的直接吸引范圍來看，1號線和4號線共同為中山路舊城片區提供服務，基本上實現了片區的全覆蓋，即中山路片區的服務不會降低太多。

從舊城保護角度來看，中山路南線方案進入了中山路歷史街區紫線范圍，緊鄰舊城核心風貌保護區，地鐵施工有可能會對舊城產生較大影響，而鎮海路方案位于紫線保護范圍的邊緣，對舊城影響較小。可以認為若軌道交通不穿舊城，盡可能沿著風貌區外圍建設，既可在一定程度上解決交通的可達性，又能兼顧風貌區的保護，可以達到二者的最佳平衡。

3.2.2 客流預測分析

從客流效果來看，調整以后全網的客運量、客運周轉量、負荷強度、客運強度、平均運距等指標的變化都不大，除早高峰出行量、早高峰軌道換乘系數變化達5%左右，其他絕大多數指標變化都控制在1%左右，可見1號線可研方案的局部調整對于全網的影響是比較小的。

從1號線全線的情況來看，方案局部調整導致全日客運量、客運周轉量兩項指標有所降低，1號線可研批復方案的遠景日客運量為109.76萬人次/d，調整后方案的日客運量為100.99萬人次/d，降幅達8%。另外，調整方案的線路負荷強度、客運強度指標也有約5%的降低。而線路的平均運距、最大斷面、高峰小時系數等主要客流特征指標都沒有產生大幅波動。總體來看，線路方案的局部調整對全網、全線的客流影響較小。

從區段客流來看，批復方案的中山路區段與線路其他區段雙向客流交換量為12.49萬人次/d，調整方案降到了10.77萬人次/d，減少了1.72萬人次/d。另外，方案調整對中山路片區與島內北部居民出行的影響較大，兩區間交換客流由原方案的9.31萬人次/d降至7.68萬人次/d，下降了17.5%。

從區段站點乘降量來看，中山路南線方案多設一站，乘降量分別為7.8、7.4萬人。鎮海路方案乘降量分別下降6.6、6.2萬人，比中山路南線方案分別減少了15.8%、16.0%。

從區段OD、乘降量的變化來看，需針對調整后的軌道交通站點方案加強交通一體化銜接設計，以提升軌道交通在片區內部的可達性，這樣才能彌補客流的損失。

3.2.3 用地調整影響分析

現狀區域內以商業金融、居住、行政辦公、醫療衛生、文化娛樂為主，中山公園站北側有部分綠地。片區基本全部建成，近期不做大的用地調整，僅將中山公園站周邊的居住用地調整為商業用地。從兩個方案對用地的適應性來看，中山路南線方案站點可以很好地服務中山路商業客流，而鎮海路方案站點能很好地服務周邊公建、商業以及居民客流，兩個方案各有各的優勢。

3.2.4 交通銜接分析

從片區道路改造計劃來看，將建設中山西路站的兩側支路及釣仔路，清理周邊步行道路及中山公園周邊的步行系統，結合西濱社改造，建設支路及步行通道。對釣仔路周邊的道路進行改造，建設整頓人行通道，將有助于拉近釣仔路、鎮海路與中山路之間的距離，軌道交通就能更好地服務中山路商業街片區客流。

總的來看，在與和平碼頭的銜接方面，中山路南線方案更具有優勢，但在與公交的銜接方面，考慮到鎮海路、思明南路沿線公交密集，鎮海路方案與公交的換乘更加方便。因此，在交通銜接設施的設置條件方面，兩個方案也是各有優勢。

3.2.5 社會穩定風險分析

在可研階段，對中山路南線方案開展了社會穩定風險分析，最后綜合評估社會穩定風險為低風險等級。

對鎮海路方案進行的補充調查分析結論為:鎮海路方案在可行性方面風險較小;而在合理性和可控性方面，民意調查顯示有87.7%的人支持鎮海路方案，同時對于施工帶來的環境、交通和商鋪經營影響，大部分的居民表示可以理解，說明公眾對項目的包容度較高;在合法性方面，項目方案調整部分的報批、審批手續在陸續開展，下一步繼續依法推進，風險可控。從社會穩定風險角度可以認為兩個方案都是可行的。

3.2.6 環境影響評價

中山路南線方案沿著中山路商業街南側的釣仔路敷設，釣仔路并沒有實現規劃，片區內大多數房屋年代久遠，比較破舊，涉及多處振動、噪聲超標敏感點，需采取特殊的減振降噪措施。中山路南線方案涉及一般、重點風貌保護建筑、省市級文物共計11處，對社會環境也有一定影響。

而鎮海路方案沿著鎮海路進行敷設，鎮海路已經實現規劃，道路紅線寬度38 m，道路空間更寬，而且沿線的建筑物大多數都是新建的公建、商業設施，軌道交通對沿線建筑物的噪聲、振動影響都比較小。因此，從環境影響角度來看，鎮海路方案優勢更為明顯。

3.3 綜合比選

綜合比選是在以上6個方面分析的基礎上進行綜合分析而得出推薦的線路方案。根據工程方案可行性、客流預測、用地調整影響、交通銜接、社會穩定風險分析、環境影響評價的初步分析結果，運用“功能—代價”分析比選方法，從綜合功能服務水平、工程技術難度、社會因素影響等多方面的考慮，得到推薦的線路方案。

通過以上分析可以看出，中山路南線方案更靠近中山路商業步行街，在實現上位規劃意圖、客流服務水平等方面更有優勢，但是該方案深入了中山路南側舊城區域，對舊城保護影響較大，工程實施的代價太大。而鎮海路方案雖然在實現上位規劃意圖上略差一些，但是如能配置便捷的交通銜接設施，該方案的服務功能與中山路南線方案還是基本相當的，而從實施代價來看，鎮海路方案實施代價明顯降低，對舊城保護的影響也變小了。因此，推薦采用鎮海路方案。

3.4 調整方案建設規劃適應性分析

對于廈門來說，從線網構架來看，線路調整以后1號線南北大走向沒有改變，依然覆蓋南北向發展強軸，并連接沿線各重點功能區、綜合交通樞紐，因此線路調整對線路的功能定位是相適應的，而且1號線與線網其他線路之間的換乘節點都沒有發生改變，可以認為線路調整與線網的構架是相適應的。

鎮海路方案雖然沒有直接深入中山路歷史街區，并對線路起點段做出調整，但是通過在片區內設置便捷的交通銜接設施，鎮海路方案還是可以實現原方案服務舊城的初衷，而且1號線和4號線共同為中山路片區提供服務，基本實現了對舊城的全覆蓋。從這個角度來看，起點段并沒有發生本質性的變化，可以認為線路方案調整以后與建設規劃對1號線起點段的功能定位也是相適應的。

4 結語

在國家發展和改革委員會發布發改基礎［2015］49號《關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》以后，筆者根據城市軌道交通建設規劃和城市軌道交通工程項目可行性研究的特點，提出了一套城市軌道交通方案調整與建設規劃適應性分析的方法體系:首先對建設規劃批復方案和可研擬調整方案進行多目標分析，然后進行綜合比選得到推薦的線路方案，如果推薦方案與建設規劃批復方案存在差異，最后對方案調整與建設規劃的適應性進行分析，得出方案的調整與建設規劃是否適應的結論。

該方法體系在廈門市軌道交通1號線一期工程的方案調整中已經得到了應用，最終的研究成果也獲得了業內的廣泛關注和好評。筆者作為該項目的主要負責人，將城市軌道交通方案調整與建設規劃適應性分析的總體工作思路、方案論證方法、方案論證的具體內容、適應性分析的要點進行歸納總結，供業內外人士交流與探討。希望通過共同努力，城市軌道交通方案調整與建設規劃適應性分析方法體系得到不斷的推廣和完善，為國內各大城市的軌道交通建設作出應有的貢獻。

［1］國務院辦公廳.關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知［G］.北京，2003.

［2］中國地鐵工程咨詢有限責任公司.城市軌道交通規劃與可研相關問題研究［R］.北京，2013.

［3］國務院辦公廳.關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定［G］.北京，2013.

［4］國家發展和改革委員會.關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知［G］.北京，2015.

［5］吳爽.城市軌道交通前期規劃工作關鍵要點分析［J］.都市快軌交通，2015，28(5):104-107.

［6］宋健，王建清.深圳市軌道交通二期工程可行性研究的新思路［J］.城市軌道交通研究，2004，(1):58-62.

［7］中國地鐵工程咨詢有限責任公司.廈門市軌道交通1號線一期工程可行性研究補充報告［R］.北京，2014.

［8］李明，王海霞.鄭機城際鐵路新鄭機場站站型方案研究［J］.城市軌道交通研究，2014，(1):33-38.

［9］GB 50157—2013.地鐵設計規范［S］.北京:中國建筑工業出版社，2013.

［10］建標104—2008.城市軌道交通工程項目建設標準［S］.北京:中國計劃出版社，2008.