中央商務區軌道交通用地控制與協調機制研究

李 爽

(中國地鐵工程咨詢有限責任公司 北京100037)

中央商務區(central business district，CBD)是城市主要的商業活動區，是城市、區域的經濟發展中樞。CBD作為城市的核心，高度集中了城市的經濟、科技和文化力量。交通水平的高低，直接制約和影響著CBD在高度集聚狀態下的有效運轉。軌道交通作為高效的交通系統普遍被引入CBD，如倫敦金融城、巴黎拉德方斯、東京新宿、香港中環等世界著名的CBD都引入了軌道交通，成功地分擔了CBD的交通壓力。由此可見，軌道交通是解決CBD交通問題的有效途徑。

當軌道交通與CBD的建設不能同步進行時，必須在CBD規劃階段就做好軌道交通用地控制與協調工作，為軌道交通的建設預留條件。

1 CBD的特征

1.1 交通特征

CBD所處的地理位置及其在整個城市結構中的核心地位，決定了其具有特殊的交通特征。高強度的交通需求，導致大量不同性質的交通流在較小的區域集散。到發、內部和過境交通等不同性質的交通流具有不同的特性，也有著不同的要求［1］。

1)過境交通。接入CBD的高等級道路(如城市快速路)通常是城市骨架道路系統的重要組成部分，其不僅是CBD聯系城市的主要通道，也承擔著城市區域乃至市域、城市對外的中長距離的交通功能。大量的過境交通占用了CBD有限的道路資源，為本來擁堵的CBD道路交通帶來了更大的壓力。為了解決過境交通對CBD內交通的沖擊，國內大部分新規劃的CBD過境交通都采用了地下快速路的形式。

2)到發交通。對CBD到發交通的銜接基本有兩種處理方式，對外道路直接接入CBD線網或接入CBD集散環路。CBD內小汽車流量很大，為了降低CBD內的交通擁堵，目前國內新規劃的CBD大都采取地下環路的方式疏散區域內小汽車的流量。

3)軌道交通。軌道交通網絡的規劃能夠體現出CBD區域在城市交通中的特殊地位。實踐證明，軌道交通是城市CBD區域出行最為重要的組成部分，在道路交通網絡通行能力無法改善、常規交通能力無法顯著提高的情況下，要解決CBD區域的巨大出行量只能依靠提高軌道交通的運送能力［2］。

1.2 用地特征

CBD大部分位于城市的黃金地段，具有該城市最高的土地價格和土地使用強度。在面積不大的CBD范圍內，很大一部分用地為商業建筑，交通用地很少，而交通量卻很大，勢必造成CBD交通用地十分緊張。

此外，CBD不僅地面高強度開發，還具有大量的地下開發，地下空間一般會打造成集商業、停車、市政等綜合功能于一體的大型綜合體發展集中區。

1.3 景觀特征

CBD在一定程度上代表了城市的總體形象。目前，國內新規劃的CBD都在竭力塑造生態型、人文型、自然型的混合功能，使CBD成為景色優美、生活便利的景觀展示平臺。如圖1所示，溫州市楊府山CBD地面系統規劃了總長度約為1 500 m，平均寬度約為120 m的中央綠軸，綠軸兼有景觀綠化、商務休憩、商業購物、觀賞江景、交通聯系等多項功能，將成為楊府山CBD的核心景觀空間［3］。

圖1 楊府山CBD地面系統規劃效果圖

CBD景觀要求高的特點決定了軌道交通線路的敷設方式應盡量選擇地下線，以減少對地面的影響。只有在規劃階段重視景觀設計，以減輕交通對環境的負面影響，才能打造一流的CBD。

2 CBD軌道交通用地控制的必要性

CBD特有的交通特征、用地特征和景觀特征決定了非常有必要專門針對CBD區域的軌道交通進行用地控制，為區域建設提供較為科學、準確的基礎資料，從而指導CBD區域交通系統的建設。

CBD開發強度高，功能復雜，而軌道交通工程是城市規模最大的基礎設施建設項目，系統復雜，技術要求嚴格。因此，在CBD建設時做好軌道交通的用地控制工作，既為控制軌道交通建設用地提供依據，又可以合理安排CBD內各項設施建設，并為設施建設提供規劃設計依據。

3 軌道交通用地控制與協調存在的問題

3.1 用地控制工作滯后

近年來，我國城市規劃工作逐漸完善，但是仍普遍存在滯后問題［4］。在軌道交通線網規劃工作完成之后，很多城市不能及時編制軌道交通用地控制性詳細規劃，造成用地控制工作的嚴重滯后，導致后續用地協調困難［5］。

3.2 沒有統一的用地控制指標和管理方法

在《關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》(發改基礎(2015)49號)中明確提出:在城市軌道交通線網規劃完成后，需要編制與其相對應的建設用地專項控制性規劃，做好用地預留和控制，并與城市控制性詳細規劃緊密結合、相互協調。但關于采用何種用地控制指標、如何管理用地控制線，并未提出明確說明，在實際工作中，沒有完善統一的軌道交通用地控制指標和管理辦法。

3.3 忽視對地下空間的用地控制

目前，軌道交通用地控制性詳細規劃大多注重對地面、地上建設的控制指導，忽視了對于地下空間的用地控制，缺少條款規定約束。針對CBD的高強度開發，以往二維空間的用地控制線已不能滿足CBD的規劃建設，應對CBD地下、地面、地上三維城市空間進行用地控制。

3.4 研究深度不足

研究深度不足導致軌道交通用地控制與城市控制性詳細規劃之間存在對位缺失。由于軌道交通的立項及建設時間難以掌控，而城市控制性詳細規劃面對未知的走線變更、造價、施工、與其他基礎設施協調等一系列問題，很難進行綜合協調把控以及嚴密指標推導［6］;僅靠傳統的一條軌道交通用地控制線很難做到準確對應，從而影響總體規劃的落實以及下一層次規劃管理依據的準確性。

CBD在城市中的核心地位決定其軌道交通用地控制的研究深度相比城市其他區域應更加深入，要求達到預可研的方案深度，才能保證未來軌道交通的可實施性。

3.5 用地未落實，沒有真正納入城市規劃體系

在《關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》(發改基礎(2015)49號)中明確提出:確定軌道交通線路、場站、資源共享、大型交通接駁等設施用地范圍，納入城市規劃管理體系。但在實際工作中，軌道交通從規劃到設計階段歷經時間較長，有的城市雖然做了用地控制性詳細規劃，但與實際開展用地控制工作脫節。

4 軌道交通用地控制研究

4.1 研究內容

CBD與全市域范圍的軌道交通用地控制的研究內容基本一致，主要包括線路走向、車站分布、換乘節點、車輛基地、聯絡線、工程難點等方案，為最終劃定軌道交通建設用地紅線奠定基礎［7］。

4.2 研究范圍

為了保證CBD 內軌道交通線路方案的穩定，需要對區域外相關聯的部分進行同等深度研究，并開展用地控制工作。

4.3 用地控制要求

CBD的土地價值決定了軌道交通的用地控制線應盡量做到對用地影響最小。針對CBD的特征并結合國內經驗，筆者提出CBD軌道交通用地控制需繪制軌道交通用地控制線和軌道交通與建筑結合線，并針對關鍵節點提出用地控制要求。

1)軌道交通用地控制線，是指專為軌道交通線、站、場、段控制預留建設用地條件的控制界線，屬于城市黃線的一種，是軌道交通用地控制線中不可逾越的控制界線。軌道周邊地塊內的新建建筑物，其地上和地下部分均需嚴格控制，不得進入軌道交通剛性控制線。

2)軌道交通與建筑結合線是為了將軌道交通與周邊建筑相結合，周邊地塊內的建筑物允許進入軌道交通彈性結合線，但必須預留與軌道交通車站的接口。

3)關鍵節點的用地控制要求，即在CBD軌道交通用地控制工作中要對軌道交通與周邊建筑物、市政設施等關鍵節點進行重點用地控制。關鍵節點通常包括建筑物、綜合交通樞紐、地下快速路、地下環路、橋梁、管線等。

4.4 案例分析

溫州楊府山CBD 軌道交通用地控制范圍為CBD范圍內及CBD邊界向外延伸至相關穩定路段(見圖2)，控制做法是對研究范圍內的線路和車站繪制軌道交通用地控制線，對位于CBD內的車站繪制軌道交通與建筑結合線，并對CBD范圍內關鍵節點提出用地控制要求。

1)建筑物的控制要求。考慮到車站與周邊商業和地下車庫的連通，將軌道交通用地控制線向外拓展10 m作為軌道交通與建筑的結合線，預留兩側建筑與軌道交通車站的接口(見圖3)。

圖2 楊府山CBD區域內線路分布

圖3 中央公園站軌道交通與建筑結合線示意

2)綜合交通樞紐的控制要求。由于聯絡線設置在地塊內，要求地塊內的綜合交通樞紐建設時要與軌道交通協調，預留與軌道交通一體化條件，并將建筑主體放置地塊西北角，距離聯絡線結構邊緣9 m以上，聯絡線上方可做集散廣場、場內道路或地面停車等使用(見圖4)。

圖4 綜合交通樞紐與軌道交通用地控制線關系

3)地下環路的控制要求。楊府山CBD片區內軌道交通M1線與地下環路共有3處相交節點(見圖5～7)，節點處地下環路上方設置商業聯絡通道。由于地下環路的建設時序早于軌道交通，因此需要對相交節點的處理方式進行重點研究，提出3個方案(見表1)，并從經濟、結構、工程實施性等方面進行綜合比選，供規劃部門選擇。

圖5 相交節點預埋結構示意

圖6 相交節點預留盾構下穿條件結構示意

4)地下快速路的控制要求。M2線位于會展路西側綠化帶內，會展路下方規劃預留地下快速路，因地下快速路尚處于規劃階段，無具體設計方案，因此按照雙向8車道進行預留，下穿道路的結構邊緣要與軌道交通的車站保證足夠的安全距離(至少6 m)，以確保施工安全(見圖8)。

圖7 相交節點拆除還建關系

表1 方案綜合比較

圖8 會展中心站橫斷面

5 軌道交通用地協調機制研究

5.1 用地協調機制要求

為了能夠使軌道交通用地控制工作與城市控制性詳細規劃的協調工作更加明晰，針對CBD的特點，提出6方面協調要求。

1)既有建筑物、道路、管線和其他市政設施的協調要求。軌道交通用地控制范圍內的既有建筑物、道路、管線和其他工程設施應盡量保持現狀，對影響軌道交通方案實施的既有設施待軌道交通建設時需拆除。

2)新建、改建、擴建建筑物，道路，管線和其他市政設施的協調要求。軌道交通用地控制范圍內的新建、改建、擴建建筑物，道路，管線和其他市政設施，應依法向城鄉規劃主管部門申請辦理城市規劃許可證，并依據有關法律、法規辦理相關手續。設計單位需要將其與軌道交通方案做深度配合設計，并將方案交規劃主管部門審查。對于未經批準興建的任何非軌道交通工程項目，均視為非法建筑，予以拆除。

3)未批地塊的協調要求。對觸及軌道交通用地控制線和軌道交通與建筑結合線的未批地塊，在辦理規劃審批時，需調閱建設檔案了解申報項目用地及其相鄰用地規劃建設情況，與城市控制性規劃指標進行核對，對擬建方案進行審核，按照規劃意見書辦理程序，最終由規劃管理部門簽發規劃意見書、建設用地規劃許可證及建設工程規劃許可證。

4)已批地塊的協調要求。對觸及軌道交通用地控制線和軌道交通與建筑結合線的已批地塊，應與軌道交通配合，如項目建設時序早于軌道交通建設，則需在設計時考慮軌道交通的用地預留，如建設項目與軌道交通同期建設，則需要進行同步設計。

5)用地性質的協調要求。在興建軌道交通車站的區域，需要協調其用地控制范圍內軌道交通設施與周邊建筑物的關系來合理安排用地性質。

6)土地開發強度的協調要求。土地開發強度的控制主要體現在容積率、建筑密度、建筑高度等方面［8］，站點周圍應進行高強度開發。在軌道交通車站地區用地控制實際工作中，需要結合城市自身經濟實力、城市規模及其他因素，合理確定開發強度［9］。

5.2 案例分析

對溫州楊府山CBD區域內觸及軌道交通用地控制線和軌道交通與建筑結合線的地塊進行匯總，對不同地塊提出不同的用地協調要求(以中央公園站的2個地塊為例，見表2)。

表2 軌道交通周邊用地控制與城市控制性詳細規劃的協調

針對楊府山CBD軌道交通用地控制性詳細規劃的成果，規劃部門對涉及軌道交通的所有地塊與城市控制性詳細規劃進行對接，有效地落實了軌道交通的用地控制與協調工作;并對M2線羅灣錦苑站北側用地進行用地范圍調整，因車站北側地塊規劃居住用地邊界與軌道交通用地控制線發生沖突，經協調后，將原路側綠化帶后退10 m，增加了綠化帶的寬度，同時將軌道交通用地控制線調整至綠化帶邊界(見圖9)。

圖9 羅灣錦苑站規劃用地邊界調整對比

6 結語

在全市范圍軌道交通線網控制性詳細規劃尚未全面開展的情況下，對CBD的軌道交通做好用地控制與協調，預留走廊和開發用地具有十分重要的意義。針對CBD的特征和目前軌道交通用地控制中普遍存在的問題，筆者提出了CBD的軌道交通用地控制要求和協調機制，并在溫州楊府山CBD區域實際應用，成效明顯，且具有較好的操作性。筆者認為，CBD軌道交通用地控制應引起廣大城市在規劃中的重視，本文只是探索研究，尚存在不足之處，希望正在建設和準備建設CBD的城市，繼續探索CBD軌道交通用地控制與協調機制，為CBD用地的高效利用、有序開發和軌道交通建設創造最佳的條件。

［1］謝軼劍.CBD(中央商務區)道路網布局與功能等級探討［J］.交通與運輸，2014(7):126.

［2］秦科.城市CBD區域交通特征及交通規劃問題改善研究［D］.上海:同濟大學，2006.

［3］中國地鐵工程咨詢有限責任公司，溫州市城市規劃設計研究院.溫州市楊府山CBD軌道交通建設用地控制性詳細規劃［R］.溫州:溫州市規劃局，2015.

［4］吳丹，陳鋒，黃垚.基于不同規劃階段的軌道交通用地控制案例研究［J］.城市軌道交通研究，2013(5):76.

［5］高德輝，陳麗莎，倪劍.城市軌道交通用地控制規劃的研究［J］.鐵道運輸與經濟，2012(12):75-80.

［6］王獲，張冠增.軌道交通規劃與城市控制性詳細規劃的對位缺失［J］.城市軌道交通研究，2011(11):14.

［7］吳爽.城市軌道交通用地控制性詳細規劃方法［J］.城市交通，2005(5):44.

［8］黃垚.城市軌道交通規劃用地控制研究［D］.北京:北京交通大學，2011.

［9］聶華波，汪敏.“地鐵+物業”與城市用地規劃結合模式研究［J］.都市快軌交通，2015，28(2):41-44.