新環保法“按日計罰”制度的法律適用

吳勝男

(中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073)

新環保法“按日計罰”制度的法律適用

吳勝男

(中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073)

新環保法彰顯了社會公眾對于我國環境保護事業的關注，“按日計罰”制度是此次法律修訂的亮點。“按日計罰”制度有助于增強環境執法權威，打擊環境違法行為，促進環境與經濟的平衡發展。新環保法規定的“按日計罰”制度僅針對違法排污行為，應擴大其適用范圍，如環境影響評價領域、“三同時”制度、虛假申報、違法排污許可制度，等等，都應當納入“按日計罰”的適用范圍，從而在整體上提高該制度的威懾力。應借鑒國內外有效的立法經驗，科學設計罰款數額和期限的計算標準。我國“按日計罰”制度賦予環境保護行政主管部門一定的自由裁量權，應完善執行程序的監督。

按日計罰；新環保法；法律適用

近年來，我國經濟迅猛發展的同時，環境違法行為層出不窮，我國的環境狀況也愈加嚴重。我國環境保護法多以罰款、責令限期改正等法律規定作為懲罰環境違法行為的方式，懲罰力度嚴重不足，有限的罰款數額與高額的違法所得不成比例，不僅未能給違法行為實施者造成威懾力，反而助長環境違法者的氣焰，致使寧愿承擔罰款，拒絕改正違法行為的現象肆虐。十八大以來，“生態文明”被提到了前所未有的高度，環境保護事業也愈加引起了社會的關注，從而推動了相關法律制度的修改和完善。在環境保護法的修訂過程中，環境執法存在的問題理所當然地引發了熱議，民眾對于提高環境執法力度的呼聲極高，對“按日計罰”等制度和措施的出臺表達了強烈的支持和認同。2015年1月1日施行的《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱新《環保法》)在原有的基礎上增加了政府、企業各方面的責任，加大了對環境違法行為的處罰力度，被稱為“史上最嚴的環保法”，“按日計罰”儼然成為熱點。

一、“按日計罰”制度及其性質

根據新《環保法》第六章“法律責任”第59條的規定，“企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令更改之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。前款規定的罰款處罰，依照有關法律法規按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規定執行。地方性法規可以根據環境保護的實際需要，增加第一款規定的按日連續處罰的違法行為的種類。”可見，“按日計罰”制度意指，圍繞處罰的范圍、罰款的數額以及處罰適用過程中所涉及的相對人權利救濟、行政主體的自由裁量權等一系列法律規范的總稱。[1]“按日計罰”制度的處罰對象是所有違法排放污染物的企事業單位和其他生產經營者，處罰前提是相對人拒不改正其違法排污行為，處罰金額是原處罰數額。“按日計罰”有助于改變違法排污者因違法成本低而怠于使用治污設備的現狀，倒逼糾正環境違法行為主體的錯誤行為。

對于“按日計罰”的法律屬性，學術界大致存在三種見解：

一是行政處罰說。行政處罰是國家行政機關通過行政手段對違反國家管理秩序但未構成犯罪的公民、法人和組織進行懲罰的行為。通常，行政處罰包括罰款、沒收違法所得等方式。持行政處罰說的學者認為，從違法行為開始之日起，逐日對違法行為施以金錢上的懲罰，這種處罰方式類似于行政處罰中的罰款。這種性質的“按日計罰”即英美采取的模式，其特點是從違法者的違法行為開始之日起計算其罰款數額，違法行為持續的時間越長，承受的罰款數額越大。換言之，此種性質的“按日計罰”主要針對相對人的違法行為。[2]以美國為例，其諸多法律，如《清潔空氣法》、《有毒物質控制法》等，都廣泛運用了“按日計罰”制度。就適用范圍而言，既包括違法排污等常見環境違法行為，也包括虛假申報等為我國忽視的違法行為，適用范圍比較全面，能很好地規制一系列環境違法行為。就處罰額度而言，美國分為基于違法收益的處罰、基于違法情節嚴重性的處罰和基于違法行為持續多日的處罰，同時，根據潛在危害后果和違法程度的輕微、一般、嚴重三個層次，組合出9種環境違法行為；實踐中，將違法行為綜合以上因素一一對應，處以不同的數額罰款，既保證了公正執法，激發了違法主體改正的積極性，又限制了環境保護行政主管部門的自由裁量權。就實施程序而言，美國首先通過證據證明違法主體的違法行為的持續時間，然后根據行為的嚴重程度確定其矩陣格，最后在矩陣的數額范圍內選擇合適額度，乘以違法行為的持續時間，即為違法主體應當承擔的罰款數額。此外，美國還推行企業自監測制度，嚴懲環境數據造假者，同時還鼓勵公眾參與，推進民眾舉證，這一方面加強了對環境違法行為和環境行政主管部門的自由裁量權的監督，另一方面保障了相對人的權利救濟。

二是執行罰說。執行罰即當義務人拒不履行其義務時，行政機關通過迫使義務人繳納強制金，促使其履行行政義務的強制行政制度。[3]持執行罰說的學者認為，“按日計罰”的特點在于，認定一次違法行為進行處罰，責令限期改正，逾期未改正的，實施按日連續處罰，直至其改正違法行為之日為止。環保部政策法規司司法處副處長李靜云根據我國的國情以及制度的可行性分析認為，我國采用執行罰性質的“按日計罰”更具有可操作性。一方面，執行罰性質的“按日計罰”理順了與“一事不再罰”原則的關系。根據“一事不再罰”原則，對同一違法行為，不能實施兩次以上的行政處罰，而執行罰性質的“按日計罰”則避開了該原則，無論環境違法行為是否為一事，環境行政主管部門都可以根據行為的嚴重程度，給予適當處罰。決定作出后，經營主體仍然拒絕改正其違法行為的，按日計罰才生效。另一方面，執行罰性質的“按日計罰”更具有效率，能更好地遏制環境違法行為，“按日計罰”的生效時間不受違法行為的嚴重程度的影響，亦不需要花費大量時間進行調查取證，減少了執法成本，且提高了執法效率。我國臺灣地區的“按日計罰”制度同屬于執行罰性質，但是其適用范圍更為廣泛，不僅適用于違法排污行為，同時也適用于違反環評義務、違法存放危險物質、違反環境信息申報義務、在主管機關指定水域或沿岸規定距離內飼養家禽等違法行為；在處罰數額上，臺灣地區規定了上下限，同時規定“按日計罰”的最長期限為90天，明確了環境違法主體承擔義務的時限；在執行程序上，臺灣地區查驗認定改正完成后，從連續處罰之日計算起至停止日止，由罰款金額乘以違規日數后合并罰款總額，這種做法操作簡便，只需待違法行為改正后下達一份處罰決定書即可，值得參考和借鑒。

三是混合性質說。持混合性質說的學者認為，“按日計罰”從違法行為被認定之日起開始計算，對第一次違法行為所做的處罰為行政處罰，而對相對人拒不改正之后的違法行為所做的處罰，則具有行政處罰和執行罰的雙重性質。其一，“按日計罰”對繼續實行的違法行為有進行認定處罰的目的；其二，“按日計罰”是通過不斷累加的罰款數額促使環境違法行為人改正其違法行為，因此，“按日計罰”具有行政處罰和執行罰的雙重性質。[4]

二、“按日計罰”制度入法的優勢

(一)增強環境執法權威

環境法律關系相對于其他法律關系更為復雜，既發生在行政機關與相對人之間，又可能發生于平等的民事主體之間。環境問題僅僅依靠民眾的力量是很難解決的，環境執法作為環境保護工作中的重要一環，具有十分重要的意義。1989年的《環境保護法》明確規定了罰款的上下限，但其弊端在于懲罰力度不足，2萬以上、10萬以下的罰款數額有時候會遠遠低于企業及其他經營者的違法所得，致使出現寧愿承擔罰款，拒絕改正違法行為的現象。以紙漿造紙行業為例，該行業的單個生產項目每日可排放高達80000噸的污水，《水污染防治法》所規定的違法處罰數額上限為10萬。然而根據當前的污水處理技術，每噸廢水的處理成本為1.5元，經過計算可知，單個生產項目每日的污水處理成本為12萬，遠遠高于違法處罰數額。對于以謀取利益為目的的企業而言，他們理所當然地寧可繳納罰款，也不愿意按照正常程序運行環保設施,于是以罰代改的做法成了行業界心照不宣的秘密，環境保護行政主管部門由此也面臨著屢罰屢犯、屢教不改的尷尬境地。[5]新《環保法》“按日計罰”制度及其實施辦法明確規定了按日連續處罰的適用對象和計罰方法，同時，“處罰不設上限”增強了環境執法力度，能夠促進以罰代改、屢罰屢犯的現象得到較好的改觀。此外，可以避免調查取證所耗費的大量人力、物力和財力，從而降低執法成本，提高執法效率，環境保護工作亦由此得以順利開展。新《環保法》讓環境執法有了新的武器，各地環保部門也紛紛充分利用自身的職權，重拳打擊環境違法行為，同時，環保、公安、司法等部門聯合執法，真正做到使環境違法行為“付出付不起的代價”。根據《中國環境報》的報道，2015年4月，河北首次開出按日計罰罰單，涉及6家企業，總額2047.57萬元，單張罰單高達684萬元，高額罰單開出后，企業意識到環保部門是動真格了，不僅積極承擔罰款，而且快速進行整改，可見“按日計罰”制度增強了環境保護行政主管部門的執法權威，減少了執法困境和尷尬。

(二)打擊環境違法行為

“按日計罰”制度對環境排污“零容忍”，提高了環境違法成本，對于拒不改正其環境違法行為的生產經營主體來說，它是一把高懸著的利劍，時刻警醒著他們。為了減少違法成本，在市場經濟中獲得優勢地位，經營主體不得不改正其環境違法行為，或者通過改進技術，采用先進設備，減少對環境的損害，這是一個良性循環的模式，環境違法行為得以遏制，環境狀況得以改善。

(三)促進環境與經濟的平衡發展

近年來，我國土壤污染、水污染、重金屬污染、危險廢棄物污染案件逐年增加，嚴重危及公眾的身體健康和正常生活。不僅如此，整個生態環境也出現了極為嚴重的問題，并且呈惡化趨勢。公眾愈來愈認識到環境保護的重要性，經濟發展和環境保護不能偏廢其一。環境行政處罰制度作為環境保護的重要一環，在制定的過程當中，需要考慮到環境與經濟的平衡發展，既遏制環境違法行為，又不能阻礙經濟的發展。“按日計罰”制度將生產經營帶來的環境問題控制在法律規定的合理范圍內，將環境違法行為發生的時間量化，明晰了環境違法與接受處罰之間的法律關系，即，如果企業和生產經營者按照合法程序進行生產經營，運行環境污染防治設施，則只需承擔防治設施的運行費用，否則，需要承擔高額的罰單。可見，“按日計罰”實現了過罰相當，環境違法行為才是增加生產成本、阻礙經濟發展的真正原因。此外，“按日計罰”將外在強制轉變為企業的“內在需求”，生產經營者會提高工藝，轉變生產模式，從“末端治理”轉變為“源頭控制”，由此環境保護與發展經濟齊頭并進，環境與經濟得以平衡發展。

三、“按日計罰”存在的理論缺陷及對策探索

(一)適用范圍

新《環保法》規定，對受到行政處罰要求改正卻拒不改正的違法排污行為實施“按日計罰”，根據環保部發布的處罰辦法，此行為具體包括：超過法定標準或重點污染物排放總量排放污染物，通過暗管等方式逃避監管，排放違禁污染物，違法傾倒危險廢物及其他違法排污行為。同時，處罰辦法還規定，地方可以根據需要增加“按日計罰”的違法行為的種類。筆者認為，新《環保法》“按日計罰”制度的適用范圍存在一定的局限性，不利于充分發揮該制度的威懾力。當前我國的環境違法行為極為嚴重，不僅表現為違法排污現象，同時，環境信息違法行為也極其普遍，如虛報、瞞報等，導致環境監管信息缺乏真實性。此外，我國的環境影響評價、“三同時”①我國《環境保護法》第26條規定：“建設項目中防治污染的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。”違法現象同樣嚴重，影響著整個社會的環境局勢和環保事業的開展。由此可見，將“按日計罰”的適用范圍局限于違法排污行為，存在一定的不足。此外，根據新《環保法》第63條的規定，對于出現嚴重環評違法、篡改等違法行為，可對主管人員和其他直接責任人員實施行政拘留，而不能對企業進行“按日計罰”，筆者認為不具充分的合理性。值得注意的是，新《環保法》對于“按日計罰”有一項補充規定，即地方性法規可以根據需要，增加“按日計罰”的違法行為的種類。然而實踐中，此規定并不具有一定的可行性和科學性，地方是否有意愿制定，是否會及時制定以及根據什么樣的標準制定，都存在一定的疑問。[6]

新《環保法》規定的“按日計罰”制度僅針對違法排污行為，對于諸多存在嚴重問題的領域卻未涉及，該制度應擴大其適用范圍，如環境影響評價領域、“三同時”制度、虛假申報、違法排污許可制度，等等，都應當納入“按日計罰”的適用范圍，從而在整體上提高該制度的威懾力。此外，我國各項單行法也正在修訂完善中，比如，《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等。筆者建議在單行法中設立“按日計罰”制度，增設該項條款，明確對各環境領域的違法行為進行按日連續處罰，從而擴大其影響力和威懾力，減少各領域的環境違法行為，進一步促進環境狀況的改善。例如，在《水污染防治法》中明確對在飲用水水源保護區內設置排污口、偷排、不正常使用或閑置處理設施，未取得排污許可證或者不按照排污許可證規定排放污染物等行為，給予按日連續處罰。[7]

(二)計算標準

計算標準對于“按日計罰”制度具有至關重要的作用，其明確與否不僅關系到該制度的落實，更關系到環境保護事業的順利開展。新《環保法》施行以來，作為熱點話題的“按日計罰”制度，其罰款數額及罰款時限備受企事業單位、生產經營者以及社會公眾的關注。根據環保部實施的處罰辦法，“按日計罰”的計罰日數為責令改正決定書送達污染主體之日的次日起，到環境保護行政主管部門復查發現違法排放污染物行為之日止。再次復查仍未改正的，日數累計；復查時已經改正，但之后檢查中又發現違法排污行為的，重新進行處罰，計罰周期重新計算，處罰次數不受限。“按日計罰”的處罰數額為原處罰決定書確定的罰款數額。環境保護行政主管部門在責令改正違法行為的決定書送達之后，在30日內對違法主體的改正行為進行暗查，這給予了違法主體一定的時間改正違法行為，但是由于執行罰的特殊性質，缺乏處罰天數的上限規定，又可能產生違法主體拒絕接受處罰、承擔罰款的僵局。此外，按照原罰款數額進行連續處罰的規定，便于實施和操作，但是在實踐中又可能會產生缺乏威懾力的問題。

鑒于新《環保法》在“按日計罰”制度規定上存在的缺陷，筆者建議借鑒國內外有效的立法經驗，科學設計罰款數額和期限的計算標準。首先，結合行政強制措施、行政指導及行政處罰的三方特點，結合罰款方式和其他方式的利弊，充分發揮“按日計罰”規制環境違法行為的作用；其次，舍棄絕對處罰的理念，結合主觀惡意、破壞環境的成本、違法時限等因素，設立梯級罰款數額模式，更好地保障公平執法，盡可能減少對相對人權益的損害，同時，環境立法上結合金額罰和資格罰，促使處罰方式多樣化；最后，罰款的執行方式可以借鑒美國的經驗，將違法收益作為參考因素，建立有利于環境保護的行政處罰程序。[8]此外，汪勁教授建議，在具體的設計標準上，對于每日的處罰數額，原則上需要考慮以最輕微的違法行為為標準設定處罰下限，以最嚴重的違法行為為標準設定處罰上限。關于“按日計罰”的最長期限，應參考我國臺灣地區的做法，規定“按日計罰”的最長期限不超過30日，當期限超過30日，而違法者仍然拒絕改正違法行為時，就應該采用另一種處罰方式，從而防止環境受到更為嚴重的破壞。

(三)實施程序

根據“按日計罰”的實施辦法規定，環境保護行政主管部門發現違法排污行為時，首先應當進行調查取證，可以當場作出或者待取得環境監測報告后3個工作日內送達責令改正違法行為決定書。決定書送達后30日內，環境保護行政主管部門對排污者的改正情況進行復查，發現拒不改正違法排污行為的，可以對其實施按日連續處罰。程序公正是保證“按日計罰”制度得以有效實施的一個重要因素，但是根據規定，不難看出，該制度在限制違法排污行為的同時，也賦予了環境保護行政主管部門較大的自由裁量權，如果對其權力監督不到位的話，極有可能導致權力濫用，最終危及相對人的合法權益，甚至影響“按日計罰”制度的運行。

我國“按日計罰”制度賦予環境行政機關一定的自由裁量權，在適當范圍內，裁量權可以較好地推進環境執法，但是在毫無監督的情況下，也可能導致權力濫用，因此，完善“按日計罰”執行程序的監督，勢在必行。第一，完善內部監督。上級環境行政部門監督下級環境行政部門，是一種有效的內部監督方式。上級環境行政部門需要不定期地檢查下級環境行政部門的辦案記錄，出現問題，需要及時與參與人員交流，必要時，應該直接與相對人溝通。同時，下級環境行政部門在執行過程中應當及時向上級匯報內部出現的濫用職權現象，以便及時阻止嚴重后果的出現。第二，加強司法監督。在“按日計罰”的執行過程中，環境違法行為相對人的合法權益受損，應當及時通過行政訴訟程序保護自己的權益，同時法院應該認真審核環境保護行政主管部門的執行申請，尤其是處罰數額和期限上存在問題的，應當及時查明，并與相對人溝通。第三，鼓勵公眾參與。環境保護行政主管部門應當及時公開“按日計罰”的具體實施情況和進度，處罰決定書中也應明確載明違法行為、處罰數額、持續時間等具體細節，同時應舉行聽證程序，鼓勵社會公眾參與，自覺接受公眾的監督。公眾參與可以促進社會各界對“按日計罰”制度的了解和支持，從而更好地推進環境執法，減少環境違法案件的數量。

[1]王蘭.我國環境法中按日計罰制度構建[D].蘇州大學，2014.

[2]黃冀軍.應確立“按日計罰”制度[N].中國環境報，2007-09-20(3).

[3]帥清華.論按日計罰制度入法的合理路徑——基于我國地方和域外環境立法實踐的分析[A].可持續發展·環境保護·防災減災——2012年全國環境資源法學研究會(年會)論文集[C].2012.

[4]吳宇.論按日計罰的法律性質及在我國環境法上的適用[J].法政探索，2012(4).

[5]暴華麗.評析我國的按日計罰制度[J].青年科學(教師版)，2014(7).

[6]嚴厚福.《環境保護法》“按日計罰”條款評析[J].清華法治論衡，2013(1).

[7]李靜云.按日計罰怎么罰?[N].中國環境報，2014-04-02(6).

[8]汪勁.創新環境違法制裁條款 實行最嚴格的環保制度[J].環境保護，2013(7).

責任編輯 葉利榮 E-mail:yelirong@126.com

The Applicable Law of the System of “Daily Penalty”in the New Environmental Law

WuShengnan

(SchoolofLaw,ZhongnanUniversityofEconomicsandLaw,Wuhan430073)

New environmental law highlights the public attention to the cause of environmental protection in our country,the system of “daily penalty” is the highlight of the revised law.The system of “daily penalty” will help to strengthen authority of environmental enforcement,to combat environmental violations,and promote the development of environment and economy.New environmental law of the system of “daily penalty” only for illegal acts of sewage,to expand its scope of application,such as environmental impact assessment,the “three simultaneous” system,false declaration,illegal sewage licensing system,and so on shall include in the scope of application of “daily penalty”,thus increasing the deterrent force of the system as a whole.It should draw lessons from domestic and foreign effective legislation experience,scientific design fine amount and the time limit of the calculation standard.Our system of “daily penalty gives the competent administrative department of environmental protection of discretionary power,and should improve the supervision of the execution of a program.

daily penalty;the new environmental law;the applicable law

2015-05-10

湖北省社科基金一般項目(2014095)

吳勝男(1990—)，女，湖北宜昌人，碩士研究生。

D922.68

A

1673-1395 (2015)06-0036-05