城鎮化進程中城市貧困問題的因素分析及應對

李光鈺

（山東警察學院偵查系，山東濟南 250014）

城鎮化進程中城市貧困問題的因素分析及應對

李光鈺

（山東警察學院偵查系，山東濟南 250014）

城鎮化以來，城市人口急劇增長，城市貧困問題日漸凸顯，影響著社會的穩定。研究發現：城市貧困群體主要包括被征地農民、農民工、城市虧損企業職工以及下崗企業職工，城市貧困問題的發展經歷了兩個階段，并且與城鎮化的進度息息相關。造成城市貧困問題的因素是多方面的，有政策因素；經濟轉型、結構調整因素；社會保障不完善的因素；收入分配不合理的因素。解決城市貧困問題，需采取政府積極促進就業；注重收入分配公平；完善社會保障體系；消除流動人口貧困等措施。

城鎮化；城市貧困人口；群體特征

城鎮化以來，城市人口急劇增長，城市貧困問題日漸凸顯，成為一個需要關注的問題。

一、城鎮化以來城市貧困人口的群體特征

城鎮化推動了國民經濟持續快速發展，帶來了社會結構深刻變革，促進了城鄉居民生活水平全面提升，與此相伴而生，也產生了一個城市低收入群體亦即城市貧困人口，主要分為以下幾個群體：

（一）被征地農民群體

全國有4000多萬人，他們種田無地，就業無崗，經商無本，只靠為數不多的征地補償費維持生活。我國2014年的城鎮化率已達到54.77％，意味著我國已經超過半數的人口是城市戶口。我國城鎮化的增速保持在1個百分點以上［1］，意味著我國每年將有2000萬人成為城市戶口，按照5％的貧困發生率，我國每年將新增100萬的城市貧困人口，這部分人大多是土地被征用，戶口由農村轉為城市的被征地農民。

（二）農民工群體

農村生產力的提高、戶籍制度的改革、城鎮化以來增多的發展機會，都促使城市流動人口增勢迅猛。1984年，全國流動人口2000萬人，1993年，全國約有6000多萬農村勞動力在外流動，到2004年，全國農民工在1.2億人左右［2］，農民工為中國城市建設做出了巨大貢獻，但是農民工處于城市社會底層，經濟收入普遍較低，生活質量較差。許多農民工在臟、苦、險、累的行業工作，且不能按時、足額領到工資。農民工沒有融入城市，未能獲得與城市、城鎮職工相同的待遇。

（三）虧損企業職工群體

據1995年抽樣調查數據顯示，虧損企業職工占全部職工人數的36.4％，占城鎮職工的22.1％，他們的工資收入比非虧損企業職工低34％左右。這部分人主要就業于1995年前后的國有企業中。到20世紀末，大批國有企業改制，這批工人有的下崗，有的成為雇傭勞動者。

（四）下崗職工群體

企業改制過程中分流下崗的人員，他們有的能夠再就業，但是收入不高。其中年齡偏大、無一技之長的人員則很難再找到新的工作。在一些以資源開發產業為主的城市，下崗工人再就業的機會則更少，收入也就更低。

（五）其他城市人口

城市貧困人口除上述人員以外，還包括三無人員，即無生活來源、無勞動能力和無法定撫養人的失業人員，集體經濟、民營經濟等在發展過程中出現的大量失業人口；離退休人員和其他人員。未參加社會保險的人群；身患疾病和各種無收入和農轉非人群；新近畢業未就業的大學生等。這部分人員尚缺乏權威的統計數字。

據來自國家民政部的統計數字顯示，2013年10月份全國縣以上城市低保情況：享受城市最低生活保障人數20776348人，城市最低生活保障家庭數是11001136戶，城市最低生活保障累計支出5080870.50萬元。如果按人口計算，享受城市最低生活保障的20776348人，再加上被征地農民4000萬人，農民工1.2億人，城市貧困人口的數字已相當可觀，并且還在持續的增長。

按照社會學的理論，城市人口居住密集，如果形成規模較大的貧民區，極易滋生搶劫、盜竊等犯罪，城市治安惡化，是社會不穩定的誘因。這些已在發達國家有過先例，2005年法國移民貧困區由于矛盾激化造成社會大騷亂，損失慘重，嚴重影響了社會的穩定。比利時、德國、荷蘭、葡萄牙等國也發生過相類似的情況。因此，應當分析產生城市貧困問題的原因，消除城市貧困問題。

二、城鎮化進程中城市貧困問題的因素分析

造成城市貧困問題的原因是多方面的，既有政策因素，也有制度因素，還包括社會保障因素等，具體可以概括為以下幾個方面：

（一）政策因素

改革開放以來，伴隨著城鎮化速度的加快，我國在20世紀80年代中期、90年代初曾出現過兩次征地高潮，相應地產生了被征地農民問題，但是政府針對被征地農民有安置計劃政策，并且以法律的形式固定為常態，征地單位必須按指標錄用被征地農民，以解決被征地農民的就業問題，這是對被征地農民的一種補償形式。2000年以后，第三次征地高潮到來之時，城鎮建設用地急劇膨脹，越來越多的農村集體土地以種種合法或非法的、公開或隱蔽的形式變為城鎮建設用地，被征地農民數量激增。這時國家經濟體制改革，建立社會主義市場經濟體制，企業用工制度發生改變，過去給予被征地農民的招工指標被征地安置補償費代替。當前，土地被征用后，勞動力不再由政府給予就業安置，而是按市場經濟的辦法來自尋出路［3］。被征地農民由于學歷、技術、年齡等原因，在城市中的就業和生活面臨著嚴峻挑戰，加上對被征地農民社會保障體系的缺失，“無地、無業、無保障”的被征地農民貧困問題逐漸暴露出來，導致社會矛盾的產生，進而危及到社會的穩定。

（二）經濟轉型，結構調整因素

城鎮化以來，不但是被征地農民經歷著生活的變革，城市工人的生活也在發生著深刻的變化，這種變化主要是由于經濟轉型、結構調整引起的。

計劃經濟體制下，我國的勞動制度具有以下特點：用行政力量配置勞動力資源；工人終身就業，流動性小；工人能充分就業；工資由國家統一定級統一調整；就業、分配、保險三者合一。在這種勞動制度下，工人生活穩定，無失業之憂，工人的貧富差距也不明顯。1992年10月召開的十四大，明確把建立社會主義市場經濟體制作為我國經濟體制改革的目標。在市場經濟體制下，勞動力進入市場，我國目前的勞動力市場嚴重供過于求，企業為了自身生存發展考慮，精簡機構，一部分工人下崗甚至失業，收入銳減。另一方面，家庭住房、子女教育和醫療服務等因素的市場化，使下崗失業工人面臨著巨大生活壓力，很快加入到城市貧困人口的行列。

（三）社會保障因素

為了解決城鎮貧困問題，上世紀90年代初我國在部分城鎮實施了最低生活保障制度，1999年10月國務院制定了《城鎮居民最低生活保障條例》。這是我國政府專門針對城鎮貧困問題設立的一項制度，是我國城鎮社會保障體系建設的一個里程碑。2000年底，我國基本實現了“應保盡?！钡哪繕恕＃?］但是在實際執行過程中，這項制度存在著一些困境：一是保障水平較低。低保制度是最低生活保障而非脫貧生活保障。我國在統計貧困人口時通常以收入來衡量，現有最低生活保障制度更多關注的是收入型貧困人群，而忽略了支出型貧困人群。二是覆蓋面小。有些處于低保邊緣的困難群體其收入雖然高于低保標準，但是遭遇重大疾病、家庭突然變故等情況，依然無法被納入低保范圍，生活陷入貧困。三是低保金漲幅低于物價漲幅。盡管低保金根據物價上漲指數有所調整，但是也只能滿足低保家庭基本的生活需求。［5］

被征地農民的社會保障情況。被征地農民中有三部分人能夠得到充分的保障：一是被納入城鎮社會保險體系的人員；二是建立了獨立養老保障體系地區的人員；三是重新就業了被征地人員。其余被征地人員的生活不能得到充分的保障。

農民工的社會保障情況。在制度上，現行的城鎮企業職工基本養老保險覆蓋所有在城鎮企業就業的勞動者，農民工也包括在列，但是實際執行中，農民工參保的比例很低。截至2008年底，全國參加城保的農民工2416萬人，只占在城鎮就業農民工的17％。主要原因有兩點：一是繳費難。農民工工資收入普遍較低，所在企業的經濟承受能力也總體較低；可現行城保制度規定繳費標準較高，許多農民工及所在企業難以承受，因此大量農民工沒有參保。二是銜接不暢。農民工就業的流動性較強，現行城保制度規定養老保險關系轉移時只轉個人賬戶資金，用人單位繳納的社會統籌基金不轉移，參加了城保的農民工在離開一個就業城市時只好選擇退保，退保時只能把個人賬戶的錢領出來，這項規定損害了農民工的養老保險權益，致使農民工參保的積極性不高。

（四）收入分配因素

城鎮化以來，我國的收入分配制度也在發生著變化，大致經歷了三個階段：第一階段，我國實行“高積累、低消費”的政策。這一時期城市居民的生活水平差別不大。第二階段，我國實行以按勞分配為主體的政策，居民收入開始拉開距離。第三階段，我國市場經濟加速發展，居民收入差距進一步擴大。

基尼系數是國際上用來綜合考察居民內部收入分配差異狀況的重要指標。2014年北京大學中國社會科學調查中心發布《中國民生發展報告2014》，報告指出，中國的財產不平等程度在迅速升高：1995年我國財產的基尼系數為0.45，2002年為0.55，2012年我國家庭凈財產的基尼系數達到0.73，頂端1％的家庭占有全國三分之一以上的財產，底端25％的家庭擁有的財產總量僅在1％左右。按照我國國家統計局的統計，2003年至2008年，我國基尼系數（見下表）

2003 2004 2005 2006 2007 2008基尼系數年份0.479 0.473 0.485 0.487 0.484 0.491

2009年至2014年，我國的基尼系數（見下表）

年份0.490 0.481 0.477 0.474 0.473 0.469 2009 2010 2011 2012 2013 2014基尼系數

國家統計局的數字低于北京大學中國社會科學調查中心發布的數字，即使按這個數字標準，我國的基尼系數也處于較高水平，達到了0.4的警戒線。

造成收入差距擴大的原因，除了能者多勞、天道酬勤因素以外，還有收入分配的因素。收入分配問題產生的原因也較復雜：一是政府、企業、個人三者利益協調機制不夠完善；二是壟斷、權力等因素導致分配結構不合理；三是地區的差異；四是新舊兩種分配體制的政策因素；五是行業因素的影響。

目前，我國收入分配制度還不夠完善，收入差距擴大、分配失衡現象嚴重，收入分配問題既是經濟問題，又是社會問題，收入分配領域出現問題會嚴重影響人們對社會公平的追求，仇富現象就是最好的例證。也會成為矛盾滋生的土壤，影響社會的穩定。

三、解決城市貧困問題的對策建議

（一）政府積極促進就業

隨著我國經濟結構的調整，就業結構發生了劇烈變動，政府應實施就業優先的發展戰略，以就業為中心促經濟增長，創造不同類型的就業崗位，以就業增長帶動經濟增長。建立靈活的勞動力市場，幫助傳統產業或企業轉型。對貧困的無業人員來講，生存的壓力使他們再就業的積極性很高，在享受最低生活保障與就業機會之間，他們大都選擇就業。政府應實行積極的“就業保障”政策，解決城市最困難群體的就業問題。

1.政府免費實施職業培訓。中央和地方政府在財政預算中建立專項資金，為貧困群體再就業培訓買單，提高其就業能力。培訓機構依據貧困人員的特點開展職業培訓，勞動保障部門通過開展政策咨詢和跟蹤服務，提高其就業的成功率。

2.政府建立就業基金。為幫助城市貧困人口獲得小額創業貸款，政府實行小額貸款擔保制度。小企業是提供就業機會的主要場所，但小企業面臨最大的困難是得不到貸款，創業的城市貧困人員更難得到銀行貸款。因為小企業風險高，自身擔保能力弱。政府建立小企業融資支持體系，可以幫助城市貧困人口獲取創業小額貸款。

3.社區居民服務可以幫助貧困人口脫貧。社區服務業就業空間大、投資少，而且居民愿意本地人提供服務，這些特點比較適合貧困群體的再就業。通過社區組織貧困勞動力從事社區服務業的方式，幫助貧困人員就業。

4.政府創造就業崗位。政府創造就業機會安置貧困人口，其成本大大低于給予貧困人口的最低生活保障，并且操作性較強。比如上海市通過購買公益就業崗位的辦法，解決了大量下崗失業人員的再就業。沈陽市曾經為解決貧困人口的再就業問題，免費為全市2500名特困人口安裝了公用電話亭，當時一個公用電話亭的月收入至少能達到1000元。

（二）收入分配更加注重公平

中國自古就有“不患寡而患不均”的思想傳統。解決好收入分配問題，讓全國人民共享發展的成果，能夠有效地維護社會公平正義，促進社會和諧穩定。

1.改革壟斷行業收入分配制度。打破壟斷，放開電力、電信等壟斷行業，通過市場競爭達到收入均衡的目的。政府對具有戰略性的資源定價實行有效監管。進行資源稅改革，通過稅收調節過高收入。對大家關注的石油電力行業，通過國家定價、收繳壟斷企業利潤、讓利給民的措施調節壟斷企業暴利。對勞動密集型中小企業則減免一定的稅收。對壟斷性企業的薪酬實行限制政策，完善壟斷行業工資水平，以免行業間不合理的收入差距過大。

2.通過政策調節過高收入。西方國家的實踐證明，征收高額累進的個人收入所得稅、遺產稅等可以調節貧富差距。我們應當借鑒西方國家的成功經驗，加大個人收入所得稅的征收力度，尤其是對那些高收入者，嚴格實行高額累進稅。調節收入分配還應充分發揮營利機構、非營利機構和居民個人的力量。這是除市場力量和政府力量外，調節收入分配的第三種力量。

3.規范收入分配秩序?；疑杖氲拇嬖?，導致實際收入差距要比工資差距大的多，應嚴格規范收入，堅決取締非法收入，形成公開透明、規范合理的收入分配秩序。

（三）完善社會保障體系

黨的十八大提出，要建立健全社會養老保險體系，“全面建成小康社會”、實現“社會保障全民覆蓋”的奮斗目標。當前我國社會保障體系還存在以下問題：一是城鄉居民基礎養老金保障水平偏低、中青年群體參保積極性不高、個人繳費水平過低；二是基層公共服務能力總體不足、相關制度銜接還不到位、基金管理層次低、保值增值壓力大。我們應在“鞏固、完善、提高”的總體工作思路下，推動城鄉居民養老保險制度建設取得新進展。具體做好以下工作：

1.完善政策體系。一是整合新農保和城居保制度，建立起統一規范的城鄉居民基本養老保險制度。二是解決城鄉居民養老保險與職工基本養老保險制度之間的銜接問題，消除中青年群體的參保疑慮，提高他們的參保積極性。三是根據城鄉居民收入變化、物價變動、相關社會保障待遇水平及財政能力等因素，建立科學合理的保障水平調整機制。四是建立多繳多補、長繳多得、扶貧助弱等激勵政策。五是完善和規范被征地農民參加相應養老保險的政策措施。

2.加強社會保障經辦能力建設。按照社會保障“十二五”規劃綱要，整合現有公共服務資源和社會保險經辦管理資源，建立健全統一的社會保險經辦機構。通過購買服務等措施，增強基層經辦服務能力。依托國家開展的基層勞動就業社會保障平臺建設項目，搞好基礎設施建設，提高信息化水平，做好社會保障“一卡通”的發行和推廣工作。加強業務培訓，提高經辦人員的業務素質和服務水平。加強與金融機構的協調配合，為參保居民提供優質的金融服務。健全基金財務會計制度、內控制度和稽核制度，加強對基金的監督管理，確保城鄉居民“保命錢”的安全完整。逐步推進基金省級管理制度，努力實現基金的保值增值。

3.建立社會保障全覆蓋成果鞏固長效機制，真正使黨的惠民政策深入人心。加強督促檢查，及時研究解決養老金發放不到位、政策宣傳不深入、參保續保工作不落實等問題，引導符合條件的城鄉居民按規定早參保、勤續保，引導經濟條件較好的參保人提高繳費檔次，爭取做到應保盡保。

（四）消除流動人口對城市貧困的影響

近年來，隨著城鎮化的推進，城市涌現越來越多的流動人口。

中國流動人口數

這些城市新移民是一個特殊的城市貧困群體。解決他們的問題需要采取以下措施：

1.把城市流動人口問題納入國家和地方公共預算。建立按照城市常住人口配置公共資源的制度，改變過去按照戶籍配置公共資源、社會福利的制度。過去的制度把城市流動人口拒之門外，造成他們經濟上的貧困和社會上的歧視乃至心理上的負擔。將流動人口納入城市公共服務體系，使之與原有城鎮職工享受同城化待遇。將其子女的教育納入公共教育體系，保障其子女接受義務教育的權利。

2.試行流動人口落戶城鎮制度。中央提出統籌城鄉發展的戰略決策，要求把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務。這是從根本上解決流動人口的重要舉措。在此指導下，一些地方已經穩妥地推進戶籍制度的改革，對在中小城市實現穩定就業創業的農民工，有條件進行投資或有不低于城市人均住房面積的住房，準許轉入城鎮戶口，農民工是一個龐大的流動人口群體，這是解決城市流動人口貧困的一項根本性措施。

3.完善相關法律制度，保障流動人口的各項權益。完善城市流動人口的立法和政策，為解決城市流動人口問題創造法制環境和制度保障。切實保障《中華人民共和國勞動合同法》的落實，指導流動人口就業時簽訂勞動合同，規范企業裁員制度，打擊非法用工，推動企業職工同工同酬制度，加強流動人口職業病防治和職業健康保護，嚴格執行高危行業持證上崗制度，保障流動人口尤其是農民工的生產安全。

］

［1］李培林.社科院談2006年中國經濟社會形勢（實錄）［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/c/2005-12-21/ 11218642604.shtml，2005-12-21

［2］國務院研究室課題組.中國農民工調研報告［M］.北京：中國言實出版社，2006：524-525.

［3］江宏暉.城市化中被征地農民問題［J］.城鄉建設，2003，（11）：26-27.

［4］宋憲萍.當前我國城市社會保障制度研究爭議綜述［J］.生產力研究，2011，（3）.

［5］任曉敏，崔恒展.城市低保救助制度的發展瓶頸及路徑研究——以濟南市為例［J］.山東社會科學，2014，（3）.

［6］鐘俊生，趙洪偉.社會穩定若干重大問題研究［M］.沈陽：東北大學出版社，2012.

［7］楊繼繩.中國當代社會階層分析［M］.南昌：江西高校出版社，2011.

（責任編輯 梅煥鈞）

Factor Analysis and Countermeasures of Urban Poverty Question in the Urbanization Process

LIGuangyu
（Department of Investigation，Shandong Police College，Jinan，Shandong，250014）

Urbanization has brought questions such as the sharp increase in urban population and prominent poverty in citieswhich influences the social instability.According to research，themass of urban poverty includes landless farmers，migrantworkers，workers in unprofitable firms and laid-offworkers.The question of urban poverty undergoes two processes and relates closely with urbanization process.The causes of urban poverty aremultifaceted：policy，economy transformation，structure adjustment，incomplete social security and unreasonable income distribution.To solve the problems，measures should be：government＇s active promotion in employment，focus on fair income distribution，perfection social security system and poverty elimination of floating population.

Urbanization；Urban Poverty；Mass Feature

D63

A

1672-2590（2015）05-0118-05

2015-08-27

山東省高等學校人文社會科學研究項目（J14WB03）

李光鈺（1971-），女，山東青州人，山東警察學院偵查系國保教研室講師。