城市交通的變革與規范(連載)

孔令斌，陳學武，楊敏

(1.中國城市規劃設計研究院，北京100037；2.東南大學，江蘇南京210096)

11 城市公共交通系統規劃

自2005年《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于優先發展城市公共交通意見的通知》(國辦發[2005]46號)發布，到《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》(國發[2012]64號)及《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》出臺，公交優先作為中國城市與交通發展戰略已然確立。在一系列公交優先發展政策的推動下，各城市相繼進行改革促進公共交通發展，基礎設施投資與建設規模不斷擴大，但由于實踐過程中對公交優先的認識誤區，使變革未給公共交通發展帶來實質突破。公共交通系統外部競爭加劇，而內部效能下滑，多層次、廣覆蓋、高品質的公共交通服務體系難以形成，公共交通在居民日常出行中的分擔率不高，對城市發展的引領作用未能發揮。

當前實踐中存在的對于公交優先的認識誤區主要包括三個方面：1)就交通論交通，注重公共交通方式自身規模擴張與通行優先，忽視其對城市發展引導、土地集約利用、保護和改善人居環境的重大意義；2)對適合不同類型城市以及城市不同發展階段的合理的公共交通結構缺乏認識，忽視多方式、多層次公共交通服務體系的建設；3)公共交通單兵作戰，未能合理統籌與小汽車交通、非機動交通的競爭與協作關系，缺乏對小汽車使用的管理以及對步行和自行車交通的環境改善。

這些對公交優先的片面理解使得不少城市的公共交通發展陷入被動，不利于其可持續發展，因此，端正對公交優先的認識顯得極為重要。研究表明，城市公交優先發展的核心是提高公共交通的競爭力，引導出行者優先選擇；目標是保障均等機會出行，引導城市集約利用土地和節約能源、保護和改善人居環境，建設可持續發展城市；性質是提供均等和高效的公共交通服務，滿足大眾的多樣化出行需求；手段是以市場配置資源為主，發揮政府的調控監管作用。可見，公交優先本質是倡導集節約土地資源、節能減排、改善人居環境等要素于一體的城市交通發展模式。

對于公交優先內涵的科學界定是編制《城市綜合交通體系規劃規范》(以下簡稱《規范》)的基礎，如何以公共交通優先發展戰略為導向，科學合理地提出公共交通系統規劃指標，使得規劃中能夠在資源配置上體現公交優先、強化公共交通對城市發展的引導作用，真正提升公共交通吸引力，繼以形成公交優先導向下的城市交通規劃與用地規劃的良性溝通和互動反饋，為不同類型城市因地制宜規劃公共交通系統提供指導，則是本輪《規范》編制過程中公共交通專項研究的切入點和落腳點。

第一，不同類型城市公共交通發展定位與系統構成。一個可持續發展的城市交通系統，應在滿足城市居民出行效率的前提下，形成綠色、低碳的出行方式結構。不同類型城市的出行距離分布特性不同，公共交通作為綠色交通方式之一，其優勢主要體現在中長距離出行上。此外，軌道交通、公共汽(電)車等運輸能力與運輸效率較高的集約型公共交通和出租汽車、輪渡、纜車、索道等滿足個性化、準個性化出行需求或為特定地區服務的輔助型公共交通等不同公共交通方式，在資源集約利用效率和服務需求特性上存在顯著差異，因此，不同城市的公共交通發展定位和系統構成應當具有差異性，其所發揮的功能應與城市發展定位、城市規模以及出行特征相適應。

每一個城市都應提供與其社會經濟發展相適應的多元化、高品質公共交通服務。大城市及以上規模城市應明確公共交通作為城市客運交通的發展方向，以大、中運量公共交通為主承擔中長距離出行，以步行、自行車為主承擔短距離出行和公共交通接駁換乘；在城市公共交通系統構成中，城市集中建設地區宜以大、中運量公共交通構成骨架網絡，以普通運量公共交通構成基礎網絡，以輔助型公共交通為補充；其他地區宜以中運量、普通運量公共交通等方式作為公交服務主體。

第二，集約型城市公共交通服務覆蓋要求。從居民出行決策過程分析，要使公共交通成為居民出行的優先選擇，首先須保證出行起訖點在公共交通服務的空間范圍內，且空間范圍的覆蓋直接影響公共交通出行過程中的兩端接駁時間。提出集約型公共交通服務對人口和就業崗位的覆蓋要求，旨在引導公共交通發展與城市用地布局協調，促進公共交通規劃與城市用地規劃的融合。一方面通過提升公共交通服務空間可達性加強公共交通對居民出行的吸引力，另一方面通過提出人口與就業崗位沿公共交通走廊集聚的要求，促進公共交通引導城市發展、優化用地布局。

第三，不同規模城市公共交通出行時間控制指標。通過137個城市調研數據中現狀小汽車與公共交通出行時耗的對比可以發現，公共交通出行時耗普遍高于小汽車。在機動化出行方式中，小汽車是公共交通的主要競爭方式，出行時耗過長是公共交通不具備吸引力和競爭力的主要原因之一，也是公共交通整體服務水平不高的直接體現。

提出公共交通單程出行時間控制指標，作為公共交通相對于小汽車交通是否具備基本競爭力的關鍵指標，其目的在于倒逼公共交通系統各個層面、各個環節提高服務水平。

城市公共交通作為綜合系統，需要統籌各子系統之間的銜接，居民單程公交出行，可能包括不同的公共交通方式，只有各子系統銜接順暢，才能有效減少乘客換乘時間，改善居民公交出行體驗，提高系統綜合運輸效率。

第四，公共汽(電)車干線布局與路權規劃要求。公共交通服務的空間覆蓋指標可以保障公共交通出行兩端的服務供給和便利性要求，而出行途中的等車時間、車內時間以及換乘時間則需要時間可控性相關指標進行引導與控制。

對車內時間而言，其主要包括基本行程時間和運行損失時間，在規劃層面，對于提供大(中)運量、中長距離出行服務的公交干線，站間距和非直線系數對基本行程時間的影響十分顯著，運行損失時間則與路權分配形式息息相關。因此，提出公交干線站間距與非直線系數控制要求。城市道路是公共汽(電)車運行的載體，為保證各級公交線路功能的充分發揮，城市道路空間分配應給予其必要、恰當的優先。公交專用車道作為公共交通快速、穩定運行的重要設施保障，在運送客流需求大的中、高客流走廊應成為必備配置，在低客流走廊應結合不同類型城市的實際需求進行設置。

第五，公共汽(電)車發展規模及公交場站規劃指標。車輛是公共交通系統健康發展的重要組成，也是場站設施配置的基本依據。公共汽(電)車的擁有量，應綜合考慮客運效率、乘坐舒適性和環保要求確定，實現資源合理配置。《規范》以單位標準車日均載客量指標引導客運效率提升，以單位標準車萬人擁有量作為保障公交基本服務需求的引導性指標，并通過國內不同規模城市的調研數據分析，以公共交通投資比例較高時期的水平、公共交通服務較好的城市作為參考，確定不同規模城市的公交車輛發展要求。規劃指標表述采用“宜”，即表示不要求每個城市同時達到客運效率和乘坐舒適性兩個方面的要求，各城市可根據自身發展實際條件進行選擇。

場站是公共交通系統正常運轉的基本保障。公共汽(電)車場站按功能分為首末站、停車場和保養場三類。其中，首末站兼具滿足乘客候車、上下客等公共交通出行需求和公共汽(電)車交通的運營組織調度功能，能否合理布局和有效運轉對公共交通服務能力和服務水平的影響巨大。首末站宜設置在居住區、公共服務中心、交通樞紐等主要客流集散點附近，當一定服務范圍內的居住人口或就業崗位達到一定規模時，應配建首末站。單個首末站的用地規模不宜低于1 000 m2，在用地緊張的舊城區，首末站的功能可適當簡化，用地規模可適當縮減，也要創造條件力爭設置公交首末站，以便為居民提供運能充足、可靠的公交服務。

首末站及停車場用地規模指標根據國內典型城市首末站、停車場發展經驗確定，保養場用地規模指標沿用《城市道路交通規劃設計規范》(GB 50220—95)規定。

總之，城市綜合交通體系規劃中的公共交通系統規劃，在戰略層面，必須客觀把握宏觀需求，明確公共交通對不同類型城市發展的作用，確定與城市發展相適應的公共交通構成、定位以及發展目標。在戰術層面，以戰略目標為導向，從乘客角度，立足微觀需求，從公交服務的空間可達性與時間可控性兩方面提出具體規劃指標，通過對公交出行全過程各環節時間值的管控，實現居民公共交通方式單程出行時耗控制目標；從公共交通系統正常運轉的基礎設施保障角度，結合城市實際合理確定車輛擁有量、場站布局及用地規模。“正道”加“優術”，上下協作，從而達到提升城市公共交通吸引力和競爭力的目的，真正體現公交優先的本質內涵。

12 城市客運樞紐規劃

隨著城市規模不斷擴大，城市客運交通組織日益復雜。客運樞紐作為城市客運交通系統中的重要環節，反映了城市客運交通、區域交通組織模式的轉變。城市客運樞紐通過合理布局及整合不同交通方式，能夠有效應對密集型人流的運輸需求，促進各子系統之間的高效轉換和協調運行。

近年來，城市客運樞紐的規劃、設計與建設逐漸成為行業熱點問題。由于《城市道路交通規劃設計規范》(GB 50220—95)未涉及城市客運樞紐的相關條文，《規范》編寫力求在城市客運樞紐的分類方法、規劃原則、布局要求、用地控制、交通銜接及周邊開發等幾個方面進行基本規定，重點突出三個問題：

第一，城市客運樞紐的分類。在近年編制的樞紐設計規范及相關學術研究成果中，有按位置特性、交通功能、交通方式、交通組織、布置形式、承擔客流性質以及樞紐使用時間范圍等多種分類方法。但由于各種分類方法缺乏統一標準，各個分類子項相互嵌套，在實際應用中不夠簡單明晰，因此對規劃、建設等實施層面的指導性不強。《規范》編寫中重點突出城市客運樞紐分類的功能導向，同時通過分類來強化對城市用地的控制。城市對外客運樞紐為城市交通集散航空、鐵路、公路、水運等對外客流而設置，兼有城市交通銜接換乘功能。城市內部客運樞紐主要承擔城市內部各種交通方式的客流集散、換乘功能，根據集散和換乘組織區位與客流特征分為城市集中建設區外的市郊型交通樞紐、集中建設區內城市中心區交通樞紐和邊緣區的交通樞紐。各城市可根據自身的規模、發展目標及功能定位，確定相匹配的多類、多級城市客運樞紐體系。該分類強化了城市綜合交通體系規劃對樞紐空間區位用地和布局的指導性，更加適應新型城鎮化對城市不同空間發展的要求。

第二，城市客運樞紐的用地控制。就城市對外客運樞紐而言，現有的技術規范和標準都是以場站用地標準為計算依據，缺乏對換乘集散用地的考慮；而對于城市內部客運樞紐的用地規模而言，可參考的控地標準更是少之又少，使得樞紐用地的落實遇到很大阻礙。城市客運樞紐的用地規模控制需要突出分類、分區引導，同時要鼓勵立體開發和混合開發。因此，《規范》強化了對外客運樞紐除場站設施外不同銜接方式的換乘集散用地的控制，同時針對不同區位，規定不同類型的城市內部客運樞紐(市郊型交通樞紐、城市中心區交通樞紐、城市邊緣區交通樞紐)用地的閾值。

第三，城市客運樞紐的交通銜接。《規范》體現了樞紐規劃與周邊城市空間的結合，主要包含城市客運樞紐交通銜接方面的資源配置要求和樞紐周邊地區的土地利用開發。對外客運樞紐方面強調與城市內部公共交通系統的接駁配置要求；城市內部客運樞紐根據其區位體現資源配置差異性，城市中心區強調公共交通和非機動交通導向，城市邊緣區和外圍新城重點強調公共交通導向的土地開發(TOD)，并設置私人汽車和出租汽車停車換乘設施，引導小汽車交通向公共交通轉移。

13 結語

在城市交通快速發展與變革的關鍵時期，《規范》編制除了需要總結經驗，也需要不斷探索。這一年，《規范》編制組通過本專欄與全國的同行們交流了《規范》編制過程中的一些思考，主要集中在城市交通規劃體系、理念、目標、概念、內容、方法、指標等方面的認識。這些內容有些已經成熟，并納入《規范》之中，有些則還需要理論和實踐上的進一步探究。真誠歡迎同行們指教，使《規范》能真正體現在變革中尋求規范和在規范中體現變革的初衷，達到保障城市綜合交通體系的可持續發展，促進城市綜合交通體系與區域發展、城市空間、土地使用、城市社會經濟發展相協調，指導城市交通系統中各子系統協調與健康發展，規范城市綜合交通體系規劃編制的目的。

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