區域協同發展中地方財政合作訴求的邏輯機理探究

王 麗，劉京煥

區域問題是當代中國現代化建設中極其重要的命題， 也是我國人文社會經濟科學學者們長期關注的領域。 20 世紀90 年代以來，隨著我國市場化程度的日益加深、城鎮化水平的逐步提高、經濟活動的高度密集、信息技術的日新月異，我國區域內社會經濟聯系愈發緊密， 并在空間之上建立了新的關聯，形成了城市群、經濟帶、經濟圈等新的社會經濟空間形態， 已逐步發展成為國家或地區的經濟核心和經濟增長極， 如我國東部沿海地帶的珠江三角洲、 長江三角洲以及京津冀三大經濟圈。 為了進一步提升區域整體競爭力，以“相互依存、相互開放、共同發展”為基調的協同發展理念，成為區域發展的必然選擇路徑。

一、區域協同發展目標

最早提出協同概念的是美國著名戰略專家Ansoff，其在1965 年出版的《公司戰略》一書中就借用投資收益率闡述了協同戰略的規模經濟有效性[1]（P18-19）。 協同作為合作程度最高、最和諧的一種合作模式，是一個多元素訴求的復雜體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態等諸多的協同內容，通過打破人、財、物、信息、流程等資源之間的各種壁壘和邊界[2]，以形成有序系統結構機理和規律[3]，凝結出新的功能，引發整體效應或集體效應[4]（P10-12），實現資源配置優化、綜合價值增值的目標。 而區域協同則是運用協同的理論內核來研究區域問題，是基于區域協調發展的更高級區域發展模式。 通過區域內轄區間的優勢互補， 解決區域內轄區間的“諸侯經濟”問題[5]，達到區域內各轄區的均衡發展，包括空間系統協調、人口發展動態協調、產業結構協調、資源環境協調、社會發展協調等諸因素的協調發展[6]。 由此，基于區域協同發展進程中各轄區之間通常所具有的統一政治體制環境、 相似人文生態環境以及相近地理區位條件這些特征，區域協同發展的目標主要集中于區域經濟協同和區域社會協同。

（一）區域經濟協同目標

任何一個區域都存在經濟相對發達的中心轄區和經濟相對落后的外圍轄區， 發達與落后間的經濟差距則是均衡機制失靈的表現， 一般主要因市場分割[7]和妨礙要素流動的制度性瓶頸[8]引起。因資源的有限性以及轄區利益與區域利益、 國家利益的非一致性， 在以GDP 為導向的政府績效評價體系下， 我國各級轄區地方政府之間為了吸引更多的稀缺或優質經濟資源、 獲取更加豐富的經濟發展要素、搶占發展先機優勢，不惜大搞地方保護，展開惡性地方競爭，設置眾多政策性障礙。 雖然競爭在一定程度上促進了轄區經濟的快速增長，卻嚴重阻滯了商品、資源、資金、勞務等生產要素的自由流動和資源的整體優化配置， 不僅造成了區域市場的分割， 阻礙了我國區域統一市場乃至全國統一大市場的形成， 還進而拉大了轄區之間的經濟差距。 由此，為解決區域內轄區間過大的經濟差距， 區域協同的核心目標就是實現區域內的經濟協同，即運用市場機制和政府調控手段，協調轄區間的經濟利益分配，緩解資源、交通、信息、科技、 生態環境以及體制創新等影響轄區經濟發展的因素差異，實現區域經濟的互補和聯合，從而走向 “經濟政策區域化”、“經濟機制區域化”、“經濟改革區域化”， 模糊經濟中心與經濟外圍的界限，縮小區域內轄區間的經濟差距，實現區域空間經濟“一體化”[9]。

（二）區域社會協同目標

“和諧社會”目標任務的提出，促使我國將長期秉承“推動經濟社會持續健康發展”的新執政理念，既要重視經濟建設又要重視社會建設。 而隨著區域內轄區地方政府間橫向經濟聯系越來越緊密，相互之間的依存度也越來越高，而跨區流域治理、跨區基礎設施的規劃和建設、跨區突發性公共事件的應急、 跨區資源開發與環境保護等跨行政區區域公共物品和公共服務的供給缺位、 供給不足等問題日益突出。 由此，伴隨各轄區之間經濟發展差距的呈現， 作為社會建設四大重要領域的社會民生建設、社會管理創新、社會體制改革以及社會能力建設[10]，在各轄區間也逐漸形成一定差距。因而， 區域協同發展目標不僅包含縮小以致消除轄區間經濟差距的區域經濟協同目標， 還包括整合區域內各種社會管理資源， 加速推進區域內轄區間基本公共服務均等化的區域社會協同目標，配合區域經濟協同的長效發展， 構建經濟社會穩定區域協同機制，形成“充滿活力”、“和諧有序”的區域協同常態，最終實現區域全方位的“一體化”。

二、區域協同發展中地方財政合作的利益關系協調訴求

地方利益在任何國家和地區的政治、 生活中都是先天客觀存在的， 尤其在地方經濟社會發展的歷程之中， 地方政府已經演化成為地方經濟社會發展的利益主體。依據Tiebout“用腳投票”理論，在財政分權的情況下， 地方政府具有長期健康高效發展地方經濟和更有效提供轄區內公共服務雙重動力， 從而激發地方政府爭奪有利于本轄區社會經濟發展的稀缺資源和改善轄區投資環境的積極性，展開地方政府間的競爭。 雖然地方政府間競爭短期內帶來了地方經濟的快速發展， 但隨著政府間競爭的日漸激烈，產業結構趨于雷同、基礎設施建設重復、招商引資惡性競爭、環境污染嚴重、地方政府行為扭曲等現象頻發[11]。

而后美國經濟學家理查德·庫珀1968 年在其《相互依賴的經濟學》中，就曾指出地區與地區之間的經濟社會發展不是獨立的，而是彼此依存、相互聯系的，均有義務共同努力建設一個基于契約、協商而不是地位、強制的社會。 作為一個相對獨立轄區的經濟管理者、干預者，轄區地方政府基于地方經濟利益提高與地方官員政治晉升的考量，既會進行地方政府間的競爭也會展開合作， 以減少經濟發展中的效率損失，加快形成優勢互補、合作共贏的區域協同發展新格局。 由此，上下級政府和同級政府之間的有效合作和協調成為區域發展的共識， 轄區地方政府間的合作范圍和合作程度隨之日益擴大和提高，現已涉及到交通、能源、貿易、農業、金融、投資、旅游、就業服務、信息化、科教文化、環境保護、公共衛生、基礎設施建設等各個領域， 逐漸成為地方發展和治理跨行政區公共問題的新戰略。 但由于當前的地方政府合作缺乏制度上的設計和安排， 未從根本上解決地方政府間的利益分配問題，政府間的合作形式、合作范圍、合作主體呈現出較為明顯的碎片化、隨機化狀態，難以保障合作的穩定性和常態化， 無法深入滿足區域協同發展的需要。

因此，不論地方政府間的競爭還是合作，其本質就是地方政府間利益關系的整合與協調。 而政府間財政合作可通過協商、 制定和實施區域內的稅收以及財政支出等財政協同活動， 協調和配置地方政府間的財政利益關系， 從根本上解決地方政府間的利益追逐和分配問題， 實現地方利益與區域利益乃至國家利益的“相似”或“一致”，消除惡性競爭的驅動力， 既對地方政府競爭進行有序引導，又維持地方政府的經濟發展積極性，從而助推區域共同經濟社會發展目標的實現。

三、區域協同發展中地方財政合作的經濟與行政區域融合訴求

我國長期存在嚴格的行政區劃， 促使以省區為主的地方經濟呈現出“封閉式”的各自發展的狀態，又由于我國地域遼闊，地區間的資源稟賦條件等先天自然條件和經濟發展水平、 市場發育成熟度以及歷史發展進程等后期經濟技術發展水平存在較大的地域差異， 致使我國地區間的經濟和社會發展差距顯著。 而區域發展最初多基于經濟互補的目標展開競爭與合作， 但隨著區域內各轄區經濟的快速發展以及轄區間相互依賴程度的提升，區域內的市場、資本、人才競爭加劇，為減少內耗，增強區域凝聚力，區域協同發展成為我國區域發展的長期路徑選擇。 但實現縮小轄區間經濟與社會差距的區域協同發展目標， 需要打破固有的行政區劃權力的絕對化分割， 化解區域內轄區間的行政壁壘， 促使行政權力所控制的資源在區域內能得以更有效的重新配置， 以平衡轄區間經濟與社會發展的基礎環境差距。

（一）行政權力自愿性調整的需要

為了實現區域資源的優化配置與經濟社會發展的深入融合， 避免行政區劃與經濟區域范圍不一致所帶來的資源浪費， 在強化區域內各轄區間經濟與社會聯系的基礎之上， 通過構建科學的稅收共享、利益補償、橫向轉移支付等地方財政合作機制， 助推各轄區地方政府行政權力的自愿性調整，將行政合作、經濟合作與社會合作納入到地方財政合作范圍，進行整體統籌和綜合安排。

（二）區域整體規劃和發展的需要

我國中央層面對于區域經濟社會發展的扶持，往往依托于各種建設項目而展開，以此帶動區域內的產業布局和基礎設施的建設，屬于典型的“項目拉動”型區域發展戰略[12]，不僅易導致區域間的競爭，還易引發區域內轄區間的項目競賽。 憑借轄區間地方財政的協調、補償和合作平臺構建，結合區域特色和區域比較優勢，科學確定跨行政區的區域發展長期規劃和總體框架， 指導區域內的轄區發展，統籌規劃區域內的建設用地指標、大項目審批以及區域內基礎設施建設， 明晰各轄區的主體分工，消除各自為政的功利性，避免重復建設和同質競爭，改“項目拉動”型區域發展為區域經濟社會的全面發展， 從而有效改善區域層面的發展環境、增強區域軟實力，實現區域深度協同發展。

（三）區域統一市場的需要

在區域協同發展的進程之中， 市場對資源配置仍舊起著決定性的作用， 政府也依舊扮演著引導性和方向性的角色， 為市場提供順暢運營的環境條件。 由此，基于區域協同目標而作的良好區域規劃設計，不僅離不開成熟、完善的市場建設和運作以保證其協同發展的效率， 還需要將因行政區劃所造成的市場割裂①在分權化制度安排下，地方政府為了獲取地方利益最大化，扶持本地經濟，增加財政收入，產生限制本地資源流出和外地產品流入的沖動，從而造成市場的非一體化（Bai，2004）。合并為區域統一市場以體現其協同的公平。 而我國市場的分裂現狀已長期存在，區域市場的統一難以自發形成，需要借助外力促其發展， 既具有宏觀導向作用又具有資金支配能力的地方財政，為了實現區域協同發展，可通過合作博弈②合作博弈又稱之為正和博弈，指博弈雙方通過合作，產生合作剩余，從而博弈雙方利益都增加，或至少一方利益增加，而另一方利益不受損。有效形成資本、土地、勞動力等要素的區域統一市場，共建共享區域發展。

四、區域協同發展中地方財政合作的區域職能履行訴求

肩負經濟職能、社會公共服務職能、公共管理等職能的地方政府， 面對區域協同發展的趨勢選擇，須調整當前地方政府職能范圍，整合和充分利用區域內外各種資源， 平抑區域內轄區間的過大差距，推進區域的整體城市化進程，實現區域的整體社會和經濟的均衡、持續、良性發展。 完善的財稅體制是地方政府職能得以良好實現的制度保障，而整合區域政府職能、構建地方政府間的財政合作機制，是縮小區域內轄區間的差距，共同解決跨行政區公共物品和公共服務提供問題， 增強區域整體競爭力，實現區域“市場統一、財政統一、規劃統一”境界的必然訴求。

（一）區域性經濟職能

縮小區域內轄區之間的經濟差距是區域協同發展的核心目標， 提升區域整體經濟發展水平是區域協同發展的政府職能。 為了有效避免區域內轄區間的經濟差距呈現“馬太效應”①馬太效應是指強者越強、弱者越弱的現象。，進而造成經濟發達轄區不愿與經濟落后轄區進行橫向聯系，經濟落后轄區難以參與經濟區的分工與合作的局面，需要轄區政府間互通有無，共謀區域發展，實現轄區地方與區域共同發展的“多贏”結果。 而在合理規劃整體區域的經濟發展結構、 進行資源整合中，需要各級地方財政積極配合、負責落實相關的財政轉移支付和政府投資政策， 如限制開發區和禁止開發區減少工業開發行為等， 以緩解由此引發的轄區地方財政收入波動而出現的改革或調整抵觸情緒， 這不僅與轄區地方財政自身管理能力有關，還與轄區之間地方財政的溝通、協作能力密切相關。

（二）區域性社會職能

雖然區域經濟一體化是區域協同發展的一部分， 但經濟一體化的制度框架并不一定會帶來區域整體的協同發展[13]。基于我國當前福利與戶籍相對匹配的制度設計， 地方政府在轄區博弈中雖對轄區內社會福利水平問題有所考慮， 但仍更多地以地方經濟增長為政府決策導向。 面對跨區域交通、水資源利用、環境保護等公共工程，以及跨區的醫療、跨區養老、跨區教育等公共服務，如果區域內的轄區地方政府從共同提供的公共工程、公共服務中所獲得的預期收益大于預期成本， 其轄區之間展開的合作具有自發性； 但如果公共工程與公共服務的預期收益較為有限， 或者合作的協商成本較高，其展開合作會缺乏動力，造成跨區公共工程與公共服務提供的不足。 因此，通過建立區域內地方政府之間的財政合作機制，對于跨轄區、外溢性較強的公共工程、公共服務，引導政府對其施加影響并進行社會公共管理， 降低跨轄區公共事務治理失靈和難度，縮小轄區之間的社會差距，實現區域社會協同。

（三）區域性穩定職能

消除地方政府間的過度競爭， 引致為有序競爭是區域協同發展中需要地方財政合作的又一重要驅動力。 “中國式分權”引發的地方財政競爭被認為成為地方政府間競爭的主要內容之一， 其對轄區地方政府經濟發展、 轄區居民的福利水平雖具有激勵性作用， 卻也加大了地方政府的財政壓力，致使地方保護、轄區市場封鎖、重復建設、原料大戰等惡性競爭行為層出不窮， 不利于區域內的和諧穩定性。 因此，為了實現區域的長效協同，通過轄區地方政府間的稅收合作、財政支出合作、橫向轉移支付制度、 補償機制等財政合作政策和手段，對公共權力進行合理配置和運用，限制和引導轄區間財政競爭行為，轉變原“為增長而競爭”的理念為“為區域可持續而競爭”的健康理念。

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