新疆兵團城鎮化：形勢、功能與布局
——訪石河子大學博士生導師李萬明教授

李萬明　劉　磊（石河子大學兵團屯墾戍邊研究中心，新疆石河子83000；石河子大學經濟與管理學院，新疆石河子83000）

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名家訪談

新疆兵團城鎮化：形勢、功能與布局
——訪石河子大學博士生導師李萬明教授

1李萬明2劉磊
（1石河子大學兵團屯墾戍邊研究中心，新疆石河子832000；2石河子大學經濟與管理學院，新疆石河子832000）

［編者按］加速兵團城鎮化是落實國家宏觀政策和實現兵團自身轉型發展的客觀需要，兵團城鎮已成為發展產業、集聚和穩定人口的重要載體，為兵團特殊體制與市場經濟制度的融合發展提供了更多可能。本期，本刊邀請石河子大學經濟與管理學院劉磊博士作為訪談主持人，就兵團城鎮化問題訪談了石河子大學博士生導師李萬明教授，李教授向我們分析了新疆兵團城鎮化面臨的問題和取得的成就，并指出兵團城鎮的經濟發展、維穩和戍邊功能。在分析兵團城鎮化制約因素的基礎上，提出了完善和優化城鎮化布局的路徑。

劉磊：新疆兵團的主要職能正由“屯墾戍邊”向“建城戍邊”轉變。您長期致力于兵團經濟社會發展的研究，我們借此機會，聚焦于兵團城鎮化，圍繞兵團城鎮化面臨的形勢、功能和布局進行討論。任何改革都是從現實問題出發的，那么，您認為當前兵團城鎮化面臨的主要問題是什么？

李萬明：兵團經過60年的屯墾，形成了現有的產業格局，其經濟發展對原有的技術和制度產生嚴重的路徑依賴，重農、輕工、輕商貿的格局依然存在。這就導致城鎮化管理上存在一系列的問題，主要體現在以下幾個方面：第一，城鎮管理體制機制不順。兵地區域布局交叉，兵團實行計劃單列，和地方政府是不同的利益主體，很難在資源、技術、人才和市場上實現共享。即使在兵團內部，各師（市）區域分散、自成體系，跨師（市）技術經濟合作存在區位和區劃障礙，使得兵團城鎮化有別于一般區域城鎮發展規律與趨勢，難以進行宏觀布局和調控。城鎮管理體制機制也不健全，兵團城市實行“師市合一”管理體制，但從目前實際情況來看，僅是實現了黨委領導班子的合一，師市相互的管理權限、職責定位、行政區劃范圍還不統一，沒有發揮城市應有的功能。第二，兵團城鎮產業支撐和集聚效應不明顯，對人口的吸引集聚能力不強，導致城鎮經濟缺乏活力，城鎮可持續發展能力不足。但是兵團各師筑城快于建城，使得空城化現象特別突出。第三，城鎮配套基礎設施和公共服務體系建設不完善。目前已建城鎮在供水、供熱、供電、排水、環衛等基礎設施方面尚顯不足，教育醫療、文化體育和養老保險等公共服務方面的發展力度不夠。現有的服務體系難以滿足城鎮居民日常生活和城鎮產業發展的需求，影響了兵團城鎮化的質量和進程。

劉磊：近幾年“建城戍邊”政策極大地提高了兵團城鎮屯墾戍邊的能力。您認為兵團城鎮化發展取得了哪些成就？

李萬明：新疆兵團“屯墾戍邊”60年轉變成為“建城戍邊”，這是與當下國內外發展大環境有著密切聯系的。兵團城鎮化水平2015年預計提升到67%左右，最鮮明的成就是兵團城鎮體系日趨完善。兵團現已擁有小城市8座（石河子市、阿拉爾市、圖木舒克市、五家渠市、鐵門關市、北屯市、雙河市和可克達拉市）、計劃新建城市4座（昆玉市、胡楊河市、小白楊市和紅星市）以及37個重點城鎮和137個一般集鎮，已經形成以兵團城市—墾區中心鎮—一般團場城鎮—中心連隊居住區（社區）為主體的城鎮體系。其次是各團場職工的生活條件得到極大的改善。“十二五”期間，在國家和相關部委的大力支持下，兵團黨委高度重視，把保障性安居工程建設作為最大民生工程和城鎮化重要抓手全力推進，建設規模和速度前所未有。民生方面，科、教、文、衛和城鎮醫療保險體現發展迅速，兵團城鎮基本公共服務能力迅速提升。兵團城鎮居民的人均可支配收入由2010年的14559元增加到2014年的27558元，年均增長率達到13.6%。無論是在人居環境還是收入水平上都得益于兵團城鎮化的發展，提高了職工群眾的歸屬感和幸福感，增強了兵團的凝聚力和向心力。

劉磊：必須承認，兵團城鎮化在面臨這么多難題的情況下依然取得了非常大的成就。您認為在這份成績中，兵團城鎮化主要受益于哪些優惠政策？

李萬明：兵團城鎮化取得的一系列成績和黨中央、國務院的優惠政策是不可分割的。黨中央、國務院高度關注新疆的發展與穩定，在第二次中央新疆工作座談會上明確了新疆工作的指導思想、基本要求、主攻方向，對當前和今后一個時期新疆工作作了全面部署。在城鎮化建設上要求改善民生提高就業，堅持教育優先，注重培養人才，更好的發展壯大兵團。

早在2001年實施的西部大開發戰略，加上我國最近實施的西向開放戰略，使得新疆的區位劣勢有了明顯的改變。在與中亞地區的經貿交往中，新疆轉身成為“橋頭堡”。2010年，全國19省市開展對口支援新疆工作，在人才、技術、管理、資金等全方位對口支持新疆，兵團的十二個師分別得到北京、廣東、江蘇等發達省市的援建。援疆工作的重點內容包括產業發展、干部與人才培訓等工作，這都將有利于從產業、人才等多方面加強對兵團城鎮化的推動。

國家產業轉移與資源開發戰略布局，為兵團資源（棉花、番茄等特色農產品產業）和能源（煤等）型產業的發展提供了新的契機，產業鏈一體化的布局政策使得兵團在進行生產經營中極大地提高了經營效率，實現規模經濟，為兵團城鎮化的發展提供一定的助力。

總之，新疆兵團地處我國西北邊陲，部分農牧團場生態環境差、氣候條件惡劣，幾乎不具備農業生產的條件，邊境團場交通不便、人煙稀少，根本無法發展二、三產業，導致三次產業結構發展不協調。如果沒有各級政府的大力支持，兵團城鎮化和職工群眾的生活水平根本無法取得現有的成績。

劉磊：根據您的研究，要想更高質量地促進兵團城鎮化建設，面臨著哪些制約因素？請您對此做出進一步的闡釋。

李萬明：我認為制約兵團整體城鎮化的因素是多方面的，主要在以下幾個方面：

第一，城鎮行政管理體制轉變滯后。“師市合一”、“團鎮合一”體制有待探索完善，團場城鎮（非建制鎮）社會管理主體和公共服務主體缺失，團場城鎮現行管理體制與城鎮化快速發展的要求不相適應；城鎮經營管理機制不健全，社會化、專業化的服務組織缺失，管理人才缺乏，管理方式落后。農牧連隊人口向團場城鎮社區集中、農業連隊實施轉型發展政策措施缺乏針對性，進展緩慢，實際成效不明顯。

第二，推進區域城鎮化發展機制不健全。團場城鎮規劃建設模式單一，存在“小而全”、“小而散”的問題，并且團場各自為戰，存在重單個城鎮建設輕區域統籌發展的問題，“集群”、“互補”、“融合”發展的意識不強，區域發展優勢沒有有效發揮；產業項目、公共服務設施低水平重復建設嚴重，缺乏區域統籌機制，難以構建統一市場和公共服務體系，依然沒有發揮市場配置資源的決定性作用。

第三，城鎮二、三產業發展明顯滯后于城鎮化進程。兵團城鎮化發展中住房和基礎設施建設呈強力快進之勢，按居住地統計的人口城鎮化率已達64%，城鎮二、三產業發展明顯滯后于城鎮化進程，產業規模較小，產業集聚還未形成，吸納勞動力能力較弱，不能滿足團場剩余勞動力轉移和城鎮化產業支撐的需求。非農產業占經濟總量的比重過低，產業結構不合理，產城融合度低，產業發展對城鎮的支撐作用不強。由于缺乏必要的產業支撐，城鎮對人口的吸引集聚能力不強，導致城鎮經濟缺乏活力，城鎮可持續發展能力不足。

第四，團場城鎮職工群眾的市民化水平還很低。兵團現有城鎮基礎設施和公共服務設施建設速度滯后于住房建設和人口轉移的速度；城鎮居民的文明素質提升滯后于城鎮化水平的快速發展；市政服務種類不健全，各類公共服務難以滿足職工群眾物質文化的需求，難以達到全覆蓋、常態化、規范化的要求。困難職工家庭住房問題還沒有很好解決，還有相當一部分職工群眾住在棚戶區，在城市的部分外來務工人員還沒有納入保障范圍，生活條件亟待改善。

第五，兵團整體“北強南弱”。多數城市、團場城鎮的產業園區、人口、第二、三產業主要集中在條件較好的天山北坡一帶，天山以南只有四個師57個農牧團場，人口和經濟總量分別占南疆的6.8%和13.7%，與新形勢下維穩戍邊的要求不相適應。

劉磊：習總書記在考察新疆和兵團時強調：新形勢下，兵團工作只能加強，不能削弱。使兵團真正成為安邊固疆的穩定器、凝聚各族群眾的大熔爐、先進生產力和先進文化的示范區。那么，您認為兵團的城鎮發展是如何承擔其功能的呢？

李萬明：我認為兵團城鎮既具有城鎮的一般功能，亦具有維穩戍邊的特殊功能。第一次新疆工作座談會時，我就提出兵團應構建以城鎮化為平臺、新型工業化為支撐、農業現代化為基礎的“三化”發展格局，現在來看“三化”建設極大促進了兵團的社會經濟發展，完善了兵團屯墾戍邊功能。兵團城鎮按一般功能分類主要分為三種：一是中小城市，按照“一師一市”的布局，建成師市政治、經濟、文化中心。二是墾區中心城鎮（建制鎮），在大型墾區建設一批建制鎮，形成墾區的經濟文化中心，在兵團城鎮體系中起著承上啟下的作用。三是一般團場城鎮（非建制鎮），按照“一團一鎮”的布局，每個團場團部都形成一個非建制鎮，形成基層團場的政治經濟文化中心。

按特殊功能分類主要分為以下三種：一是經濟發展型城鎮，主要功能是集聚產業，改善民生，支撐區域經濟社會發展。二是維穩型城鎮，主要承擔集聚產業和人口，發揮“大熔爐、穩定器”的功能，是優化新疆人口結構、促進各民族融合發展、文化戍邊的重要載體。三是戍邊型城鎮，主要承載和穩定邊境團場人口，實現“存在即戍邊”的政治軍事功能。

劉磊：“十三五”期間，新疆和兵團的發展都面臨著新形勢和新機遇，您認為兵團應該如何完善和優化城鎮布局？

李萬明：目前，兵團管理的城市8個，建制鎮6個。“兵團管轄城市、墾區中心城鎮、一般城鎮、中心連隊社區”的發展格局已初步形成。在十三五期間，要形成由12座城市（其中新建4座城市）、20個墾區中心城鎮（其中新設立建制鎮10-15座）、134個一般團場城鎮、100個中心連隊居住區（社區）構成的兵團城鎮體系。完成800個連隊功能轉換。具體來說，可以從以下幾個方面完善和優化城鎮布局。

首先，優化和提升現有城市。石河子市要以“創新升級、打造品牌”為導向，以建設全國第三批智慧城市為契機，以爭創全國衛生城市為目標，推進產業、教育、醫療等水平全面升級，增強在全國和新疆的影響力，成為自治區及兵團推進跨越式發展和長治久安的領頭雁以及經濟繁榮、生態宜居、文明富裕的全疆重要城市。加快人口聚集，爭取“十三五”末達到人口50萬以上的中等城市。

阿拉爾、圖木舒克、五家渠以“提升品味、改善環境”為導向，積極發展現代服務業，提升公共服務設施水平，營造良好的人居環境，增強區域輻射帶動力。

北屯、鐵門關、雙河市、可克達拉市以“完善功能，做特做強”為導向，加強與地方政府的銜接，盡快健全城市消防、物價、工商等機構，完善城市功能；遵循“先地下、后地上、適度超前”的原則，推進市政基礎設施和公共服務設施建設，增強集聚人口、產業的吸引力。

其次，積極培育新建城市與中心城鎮。科學規劃第十四師昆玉、第七師胡楊河、第九師小白楊、第十三師紅星等擬設市的發展。優先加快第六師芳草湖農場正繁戶鎮、第八師134團下野地鎮、第九師168團烏什水鎮、第十三師黃田農場黃田鎮等規劃建設。基本實現“一師一市”建市目標。按照小城市標準，合理確定城市區域、發展方向、發展重點，加強墾區中心城鎮基礎設施建設，吸納墾區內部人口、產業、項目向墾區中心城鎮集聚，提高中心城鎮承載能力。

再次，大力支持戰略支點型城鎮。按照“兩周一線”發展戰略布局，壯大南疆兵團力量，打造天山北坡墾區發展高地，提升邊境墾區戍邊實力，推動兵地融合發展，構建發揮兵團維穩戍邊特殊作用的區域發展新格局。主要在以下三個方面下功夫：一是壯大南疆兵團力量，形成生態宜居的維穩型城鎮帶。根據兵團在南疆的整體戰略布局，重點建設“維穩型城鎮帶”，形成4個城市，6 至8個中心鎮，若干個一般城鎮的維穩型生態宜居城鎮格局。完善兵團在南疆戰略布局。兵地聯手在314、315國道沿線，密實維穩力量布局。在于田縣新建拉依蘇農場兵地聯合體，擴建莎車農場，提升224團、伽師總場、東風農場、紅旗農場、4團、37團的規模和水平；新建昆玉市，做特做強阿拉爾、鐵門關、圖木舒克市，推進處于交通樞紐、戰略支點重要的33團、36團、38團、45團、4團、5團、6團、伽師總場、莎車農場等設立建制鎮，初步形成重點維穩地區有兵團城鎮，314、315國道沿線有團場支點的戰略格局，逐步使其成為“各民族融合發展的大熔爐”。二是打造天山北坡兵團城鎮帶，形成兵團經濟發展高地。以國家加快天山北坡經濟帶和烏昌石城市群發展為契機，推動天山北坡墾區經濟結構調整和體制機制創新。位于天山北坡經濟帶的第六師、第七師、第八師、第十二師區位優勢明顯，綜合經濟實力較強，可以作為兵團城鎮帶優先發展的區域，形成“三市（五家渠、石河子、胡楊河）、多鎮（共青團、芳草湖、新湖、三坪、下野地、莫索灣等）”的兵團城鎮帶樣板區，逐步使其成為“先進生產力與先進文化”的示范區。三是推進邊境團場城鎮化進程，建立戍邊型城鎮帶。繼續利用國家對邊境團場扶持的政策，重點推進第四師、第五師、第六師、第九師、第十師、第十三師的邊境團場城鎮建設進程，堅持集聚外來人口與穩定現有人口相結合，發揮緊鄰口岸發展優勢，使其更有效地履行“屯墾戍邊”（存在即戍邊）的職能，加快建設建城戍邊的戰略支點城鎮。根據戍邊需要，對58個邊境團場進行規劃整合，選擇適當的一線邊境團場城鎮，采取扶持措施加強其基礎設施建設，改善居住和生活條件，穩定戍邊人口。由于受以團場為單位的屯墾行政建制和新疆荒漠綠洲社會形態的影響，兵團墾區的邊境團場，以生態宜居及屯墾戍邊為歷史使命，建設一批戍邊型軍墾小鎮，建成“一團一鎮”的格局。邊境團場實行團連兩級管理體制，場部小城鎮不僅是團場屯墾戍邊的指揮部，也是局部墾區的政治、經濟、文化中心。而連隊不僅不能撤銷，還要納入團連一體化建設中來，合理地布局在邊境一線，形成“一場一鎮，一鎮多區”的城鎮化管理格局。

最后，同步推進團場一般城鎮及中心連隊（居住區）的發展。一般團場城鎮化建設，要堅持因地制宜、適度集中、特色鮮明原則。現有人口1萬人以下的場鎮，要按照建制鎮的標準，加快城鎮基礎設施建設與產業集聚、人口聚集，建成“場鎮合一”的兵團建管城鎮（非建制鎮）。現有人口3000人以上的場鎮，形成宜業宜居的兵團特色生態小鎮。推進連隊轉型發展，完成800個連隊功能轉換。

（責任編輯：管仲）

李萬明（1960-），男，新疆吉木薩爾人，石河子大學兵團屯墾戍邊研究中心教授，博士生導師，研究方向：綠洲生態經濟，農墾企業管理，區域創新；劉磊（1988-），男，山東蘭陵人，博士研究生，研究方向：農業經濟，農墾企業管理。