推進我國新型城鎮化的新途徑：小城鎮產業城鄉間融合

周　健（遼寧大學經濟學院，遼寧沈陽110036）

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推進我國新型城鎮化的新途徑：小城鎮產業城鄉間融合

周健
（遼寧大學經濟學院，遼寧沈陽110036）

“小城鎮”是中國最基本的經濟社會單元，可以很好地溝通農村與大中城市，而小城鎮產業是與城市格局、區域經濟和產業布局都緊密銜接的重要基點。小城鎮產業城鄉間融合的過程本身就是與不同層次的市、鎮融合的過程，其必然伴隨和推動著城鎮化的進程。而城鎮化也是實現小城鎮產業區域統籌與協調、合理化和高級化的持久動力，可以實現產業互融發展與產業空間融合發展的有效對接，進而進一步提升小城鎮產業水平和城鎮化水平。

小城鎮產業；城鄉融合；新型城鎮化

一、引言

中國傳統城鎮化進程中產生了一系列的矛盾，如城鎮化滯后于工業化；城鎮承載力不足與城鎮數量規模的集聚擴張；農民工大量進城但市民化程度低；農用土地城鎮化與保護耕地之間的矛盾；優質資源的城鎮聚集與農業現代化之間的矛盾；造城運動與歷史文化傳承之間的矛盾等等，由此必須也必然要走新型城鎮化道路。新型城鎮化就是以產業布局、區域發展和城鎮建設融合為支撐，以農村轉移人口融入城鎮為核心，以工業化、市場化、信息化為依托，以遵循城鎮化的客觀規律為原則，以公平共享、集約高效、可持續發展和歷史文化傳承為目標的新型城鎮化。那么，如何有效地推進新型城鎮化呢？

黨的十八大、2013年中央經濟工作會議和十八屆三中、四中全會都提出了要構建科學合理的城市發展格局，促進大中小城市以及小城鎮之間的協調發展，實現產城融合發展，區域經濟發展和產業布局緊密銜接等基本思路，為以小城鎮產業城鄉間融合推進中國新型城鎮化提供了理論和現實基礎。

二、小城鎮產業城鄉間融合對推進中國新型城鎮化的優勢及其發展階段

小城鎮產業是一個區域性產業網絡，它不僅包括小城鎮產業，也涉及了中心城市產業和村域產業等各個層次［1］。因此，小城鎮產業可以很好地溝通農村與大中城市：一方面小城鎮的形成源于農村的發展，其與農村有著天然的聯系；另一方面，小城鎮呈現城市化的發展趨勢，其在功能上與大中城市較為接近。因此，發展小城鎮產業可以很好地溝通農村與大中城市，為城鄉和諧發展架起橋梁。而且，一般來說，區域性產業發展總是呈現出一種非均衡狀態，這有利于小城鎮充分利用其有利條件，“抓住產業轉移有利時機，促進特色產業、優勢項目向縣城和重點鎮集聚”，通過區域分工演進，層級遞進發展而形成區域間優勢互補、互惠互利的分工協作關系，進而促使重點鎮或中心鎮產業借助中心城市的帶動作用在空間上集聚，并通過這些產業的輻射和擴散效應推進一般或欠發達鎮、村域產業的快速發展。而小城鎮產業城鄉間融合的過程本身就是與不同層次的市、鎮融合的過程，其必然伴隨和推動著城鎮化的進程，而城鎮化也是實現小城鎮產業區域統籌與協調、合理化和高級化的持久動力，可以實現產業互融發展與產業空間融合（產城互融發展）發展的有效對接，進而進一步提升小城鎮產業水平和城鎮化水平，優化小城鎮的產業結構，并形成強勁、持續競爭優勢。

一般而言，以小城鎮產業城鄉間融合推進中國新型城鎮化的實現要經歷三個階段：第一階段是以一定的上游中心城市（區域內或跨區域）為“增長極”，通過其產業梯度轉移和與小城鎮產業的分工協作，實現基礎設施和經濟基礎最好的重點鎮或中心鎮產業的發展。這一階段是基礎，為小城鎮產業發展提供了一個基奠。例如，北京通州區梨園鎮和永順鎮，處在通州新城城區范圍內，是中心城市未來空間擴展區域，未來將作為通州新城的一部分共同發展［2］。第二階段是中心鎮或重點鎮的產業得到充分發展后，形成幾個“增長極”，通過其乘數效應、極化效應和擴散效應，一方面使其迅速發展壯大，逐漸減弱其與中心城市的空間二元結構差異；另一方面完成與一般或欠發達小城鎮的產業梯度轉移或分工合作，有力地拉動這些小城鎮產業的發展。這一階段最為關鍵，其決定了能否在小城鎮建立一個穩固的發展核心。如北京通州區臺湖鎮，依托良好的產業發展基礎和園區建設，積極承接城市和區域產業轉移，實現城鎮功能的轉型和提升，成為區域的經濟增長中心［2］。第三階段是一般或欠發達小城鎮產業有了一定發展之后，通過其極化和梯度推進的作用，促進自身產業發展，縮小其與中心鎮或重點鎮的差異，同時拉動村域產業的發展。這一階段極為重要，其是小城鎮產業全面發展的標志，但也極為敏感，其關系到綠色的、“記得住的鄉愁”。因此，村域確實符合非農業產業發展的，可以直接融入到轉移而來的非農產業鏈條中，而更多的村域仍應該發展以農業為基礎的相關產業，一方面以農業產業化對接轉移而來的產業；另一方面應該是獲得小城鎮承接產業轉移而得以快速發展后所提供的資金、技術、人力等，最終實現村域社會經濟的發展。因此，“融合”的意義不僅局限于承接產業轉移，還可以是要素資源的反哺支持。

三、小城鎮產業城鄉間融合推進新型城鎮化需要解決的問題

中心城市、重點鎮或中心鎮、一般或欠發達小城鎮和村等不同層次的區域及其產業在小城鎮產業城鄉間融合的過程不是自然而然的，在功能、性質、空間、結構、規模等方面必然存在阻滯，因此必須特別關注它們之間存在的矛盾沖突，只有這樣才能更好地解決問題。

（一）中心城市與小城鎮之間的矛盾

中心城市與小城鎮之間并不會天然形成和諧的關系，它們之間存在著矛盾：一是管理權限方面的矛盾。各小城鎮為了加強對本小城鎮經濟社會管理調控的能力，都希望自己擁有更大的管理權限和政策制定權限，而中心城市強調要強化其管理職能，來擴大對小城鎮經濟社會發展的控制力，進而實現中心城市對各小城鎮的統一協調管理。因此，不打破以行政層級分配資源的慣性，很難取得實質性突破［3］。二是在產業分工合作方面的矛盾。中心城市的產業向周邊小城鎮轉移擴散不夠，兩者之間不能形成合理的產業分工，對企業聯合、資產優化重組也沒有發揮應有的積極作用，甚至有時還產生了經濟高地的屏蔽效應所帶來的負面影響，如人力資本積累難、產業結構優化難等［4］。三是在產業競爭方面的矛盾。中心城市與小城鎮往往各自為政，造成低水平的重復建設，產能過剩，以及低端惡性競爭和過度競爭，難以形成競爭合力，削弱了競爭優勢［5］。四是具有合作優勢的地級城市與小城鎮之間由于沒有行政隸屬關系，難以形成資源、要素的合理流動與優化配置，也無法有效地協調政策、權限的沖突。

（二）縣城與“后發小城鎮”之間的矛盾

中國的一部分小城鎮因區位較好、交通便利、基礎設施較健全等因素發展較快，成為經濟強鎮，甚至已取代傳統的縣城成為小城鎮內的經濟中心，其一方面通過極化作用壯大自身力量；另一方面通過擴散作用帶動周邊農村地區的經濟社會共同發展。盡管“后發小城鎮”的極核作用日益明顯，但其與縣城存在責、權、利的不平衡狀況，一是仍然延續一般小城鎮的管理體制和治理模式，其行政管理體制的彈性和靈活性不足，創新發展的動力下降，順應社會變遷的能力弱化，難以適應工業化和城鎮化快速發展的現實需要［6］。二是絕大部分的財稅收入要上繳縣級財政，能夠用于自身發展的可支配的經費嚴重短缺，從而制約其發展。然而縣城卻可以借助于“縣政府”的行政資源和行政力量，占用全縣很大份額的公共財政，通過得到這些特殊的發展資源得以快速發展，形成所謂“縣城刮小城鎮”現象［7］。

（三）欠發達小城鎮進一步邊緣化的矛盾

小城鎮發展是不平衡的，有些小城鎮經濟發展滯后，在產業融合中，其往往被忽視，甚至于成為“被遺忘的角落”。由此，這些小城鎮與經濟增長中心越來越遠，一方面無法與周邊地區產業形成關聯合作關系，錯失成為其配套產業基地的良機；另一方面也無法參與周邊的中心鎮或重點鎮建設，難以有效及時吸納和利用其輻射效應，因此難以進入可持續的高速增長通道，并由此進一步邊緣化［8］。

（四）橫向聯合發展的矛盾

前面三個階段的分析是從縱向發展來考慮的，在實際發展中，小城鎮之間、村與村之間并不是截然分開的，都可以通過優勢互補實現產業的聯合發展。但需要注意：一是中國小城鎮之間的經濟嚴重的分割，各縣的產業結構趨同，這使得小城鎮產業發展呈現出縣與縣之間分割，無法形成規模經濟，比較優勢不突出。二是中國許多小城鎮的企業和產業發展的規模和范圍較小，因此其產業集群大多集中在小城鎮內，跨小城鎮的產業集群較少。三是行政區劃影響區域產業發展。如溫州龍港鎮和鰲江鎮，分別隸屬于蒼南縣和平陽縣，如果它們能組合成一個市級建制，將推動區域產業的快速發展。但由于它們在行政區劃上無法做出調整，從長期發展來看，就會形成強者恒強、弱者常弱，各自為戰的局面，產業集群的聚集性和集群效應的放大效應也就難以充分發揮出來［9］。

四、以小城鎮產業城鄉間融合推進中國新型城鎮化的路徑與機制

（一）主要路徑

以小城鎮產業城鄉間融合推進中國新型城鎮化的基本路徑應該是一個多維融合，相互促進發展的道路。這一路徑應該是產業融合與產城融合的協同發展。所謂產業融合，一是縱向來看，小城鎮的產業與上游大中小城市形成產業鏈條的分工與和合作，進而輻射到村域產業；二是從橫向看，小城鎮與城市群或經濟圈內不同城市或小城鎮之間形成產業鏈條的分工與合作。所謂產城融合，是指小城鎮的產業化和城鎮化相互促進融合發展。產業融合與產城融合的協同發展的最終是實現產業集群與城市群的融合發展。第二，中心鎮或重點鎮的發展是小城鎮產業發展的關鍵，要建立以中心鎮或重點鎮為中心的產業聚集區。第三，促進上下游區域產業之間的分工和產業內分工的延伸，承接產業轉移與對接。第四，要實現小城鎮產業的持續增長，推動空間經濟逐漸向一元化方向發展。一般來說，區域間產業的發展總是呈現出一種非均衡狀態，這種非均衡發展在一定時期，一定限度內存在是合理的，但從長期看，區域差距過大也會帶來一系列社會經濟問題，因此，必須促進空間二元結構向一元結構轉換。

因此，以小城鎮產業城鄉間融合推進中國新型城鎮化的最終目標是促進城鄉產業形成獨立、有自組織能力的雙主體，在發揮各自稟賦優勢基礎上，通過城鄉產業的擴散與深入，開展廣泛的分工和協作，產生良性互動與協同發展，提高產業間的互動層次與效果，實現城鄉產業空間的有效對接、產業間的互融發展，進而共同推進現代化進程［10］。

（二）主要機制

在一個系統中，機制起著基礎性的、根本的作用。有了良好的機制，可以使一個系統能自動地迅速做出反應，調整原定的策略和措施，實現優化目標。因此，建立有效的新型城鎮化背景下小城鎮發展的機制就尤為重要。新型城鎮化背景下，小城鎮發展的機制主要應該包括：（1）決策機制——頂層設計與基層創新相結合；“市場主導”和“政府引導”相結合。（2）動力機制——新型城鎮化背景下小城鎮發展的核心依然是“人”，因此，其發展動力就是“人”在小城鎮聚集的意愿與能力，這就需要：一是增強農村勞動力向小城鎮轉移的意愿與能力，另一方面要提高城市勞動力和投資者向小城鎮轉移的意愿與能力，通過城鄉“人”的聚集帶動小城鎮產業的城鄉融合。（3）約束機制——遵循的客觀規律（經濟社會有其內在的發展規律，人文社會環境也有其演變規律），小城鎮產業發展不能一哄而上，不能超越其現存的發展階段，要以能吸納農村勞動力轉移就業為基本前提，而且在發展中一定不能破壞“鄉土鄉情”，要因地制宜，走特色化發展道路。（4）協調機制——小城鎮在跨區域分工與合作中必然存在矛盾與沖突，協調機制就是促使不同區域間進行磋商和協調，適當調整現行的政策，以緩解政策溢出效應對各區域社會經濟發展的不利影響，實現各區域的社會經濟均衡，促進各區域社會經濟穩定增長。（5）保障機制——為小城鎮發展提供物質和精神條件，一方面要加大資金投入，完善市政基礎設施、公共服務設施等，另一方面更要加強人文關懷，讓進城農民更好地融入城市。

五、以小城鎮產業城鄉間融合推進中國新型城鎮化的政策建議

小城鎮產業城鄉間融合要明確中心城市、小城鎮、村域等不同層次的區域及其產業的功能定位，要研究它們之間的橫向合作與縱向交流，加強其在交通、信息等基礎設施等方面的銜接互通，使得中心城市、小城鎮、村域等不同層次的區域及其產業融入到小城鎮產業城鄉間融合的分工體系中，實現融合發展，互助發展［11］。

（一）促進中心城市與小城鎮協調發展

1.中心城市的選定。中心城市的選擇未必一定是具有行政隸屬關系的城市。城鄉交錯區域尤其是8-20千米圈層范圍內的內緣區，一直是城市產業擴散與發展的重點地域，同時交錯地區為城市產業發展提供了提升的空間［12］。因此，可以選擇在經濟、地理、交通、資源和歷史條件與小城鎮接近的城市為中心城市，這也有利于提高兩者產業間的互補性程度，形成良性互動，推動產業的共同發展。

2.突出中心城市的集聚和輻射功能。一是加強中心城市規劃，以中心城市為紐帶推進城鄉一體化，在更大范圍、更高層次上推動本區域經濟的一體化發展。二是為周邊小城鎮的社會經濟發展提供更多的支持，發揮更大的促進作用，形成既合理分工、又互為一體的經濟網絡體系［5］。

3.培育小城鎮產業主體，促進小城鎮產業層次的提高。小城鎮產業與中心城市產業要協調發展，要提高互動水平，根本就是要使培育小城鎮產業自身的發展，提高小城鎮產業的內容與層次及其競爭力。這就要求提升其技術、知識水平，改變傳統落后的生產方式，培育主導產業和構建產業集群，發展具有鄉村特色的一、二、三產業［10］。

4.強鎮擴權，推進小城鎮內行政區劃調整。一是強縣擴權，推動行政區劃改革。部分強縣可直接升級為小城市，部分強縣可按中等城市培育，在功能、性質、空間等方面進行重新定位，加快培育與發展［11］。與此同時加快“擴權”改革，即對行政管理體制和財政體制進行的調整，擴大縣級政府的自主權。二是試行縣來管轄小城鎮級的“市”［7］。目前，中國已有一批建制鎮的鎮區人口和社會經濟規模已經突破小城市甚至中等城市的界限，但其規劃和管理仍沿用傳統的建制鎮的體制，已遠遠難以適應小城鎮發展的需要。為此，應推行“鎮改市”的縣轄市的改革。其享受設市城市的建制和縣級或準縣級規劃管理權限，但在行政區劃上仍由原所在縣管轄［13］。例如湖南省縣轄市體制改革，目前分三個階段：第一階段，2014年前在湘南及大湘西各選兩個縣，環長株潭城市群選三個縣進行試點。第二階段，2015年開始，在14個市州中至少各有一個縣進入試點縣，爭取達到全省小城鎮總量的40%以上。第三階段，2020年，實現縣轄市體制改革的全省全覆蓋［14］。三是擴大小城鎮公共事權和財權。一方面清晰界定縣級和鎮街的職責和權限，加大對鎮街的扶持力度，擴大鎮街社會經濟管理自主權［15］；另一方面合理提高財政分成比例。

（二）促進小城鎮之間協調發展

1.中心城市產業的承續者的選擇。中心城市產業的承續者的選定一般有其優勢的考慮，應由具有比較優勢小城鎮充當這一角色。此外，增長極未必只有一個，可以選擇2-3個，但需要注意：一是選擇重點發展的軸線和增長極點，把資源投入到經濟效益最好的幾個區域和發展軸線上。二是要建立清晰準確的戰略定位，按專業化分工、協作原則和集群化發展的原則，推動小城鎮“組團聯動”，形成特色板塊經濟。

2.實現鎮與鎮的均衡發展。在強鎮擴權、區劃調整的同時，也必然會導致“強鎮”與“普通小城鎮”之間發展的不平衡加劇，強鎮之間各自為政、協調性弱化、惡性競爭的矛盾日益突出。因此，在突出“強鎮”的特殊政策支持之外，還要考慮鎮與鎮之間的均衡發展，這就要求按照普惠制的原則，加強資源整合，分工協作［4］。

（三）促進跨小城鎮產業的橫向聯合發展

1.構建跨小城鎮的產業集群。小城鎮產業集群要實行開放聯合戰略，打破行政邊界的限制，構建一個跨小城鎮的產業集群。在這個產業集群內，各小城鎮根據自身的比較優勢參與分工協作，形成一個完整的產業鏈，由此產生共生效應，擴大產業集群的聚集性和集群效應，進而促進產業競爭力的大幅提升。如山東堅持“集中集約用?！?，打破行政區劃，統籌規劃海域使用［16］；福建省提出港口體制一體化整合，打破固有行政區域的界限，對港口資源依據其具有的整體性功能狀態進行統一規劃、建設和管理，形成海西三大港［17］。

2.構建小城鎮間產業發展的協調機制。一是相關小城鎮政府間應建立協調性機構。二是從小城鎮間的整體利益出發，清理各小城鎮現有的地方性政策和法規中不利于小城鎮之間協調發展的條款，制定有約束力的統一公約和法規，實現利益共享和互補。

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（責任編輯：管仲）

遼寧省教育廳科學研究一般項目（W2013005）。

周?。?976-），男，遼寧黑山人，博士，副教授，研究方向：勞動經濟學、發展經濟學。