購車“限牌令”真的能夠治堵嗎

胡洪彬

購車“限牌令”真的能夠治堵嗎

胡洪彬

中國目前的購車“限牌令”主要通過競拍模式、搖號模式以及“搖號＋競拍”的混合模式三種類型加以表現。“限牌令”的推行給政府和社會帶來了一定的經濟效益和社會效益，但也付出了政治、經濟和社會成本。“限牌令”的實際“治堵”效果不甚理想，未來要破解城市擁堵難題，需要通過制度建構的科學化，實現從行政化調控到半行政化管理，最后到完全市場化模式的“三步走”戰略轉變。

“限牌令” 制度經濟學 成本 收益 制度路徑

改革開放以來，隨著我國社會經濟的飛速發展，我國民眾的汽車消費能力也實現了飛速提升。統計顯示，2013年，我國汽車保有量已達1.37億輛，比10年前提高了29.9%。2014年則突破了1.4億輛，其中北京、天津、成都、深圳、上海、廣州、蘇州、杭州等8個城市汽車數量超過200萬輛（楊棟，2014）。汽車消費的不斷普及化提升了民眾的生活品質，但也給一些城市的交通運行帶來了巨大挑戰。面對日益嚴峻的城市擁堵狀況，近年來我國部分城市出臺了“限牌令”，以期通過行政手段嚴控汽車數量來達到破解城市擁堵的難題。那么“限牌令”實施一段時間以來，該制度的實際效用幾何，城市治堵效果顯著嗎？

一、解讀“限牌令”

所謂“限牌令”，指的是政府對車輛保有量進行行政控制，限制汽車上牌量以達到控制機動車數量和治堵的目的。這一制度的始作俑者為上海，早在1994年上海市政府就開始對新增客車額度實行拍賣制度。考慮到上海的區位特殊性，加之起步較早，該制度在實踐操作中給其他省市帶來的關注度并不是很大。直到2010年12月23日，北京市發布了《北京市小客車數量調控暫行規定》，這一政策可謂真正推動了國內“限牌令”時代的到來，也帶動了其他一些城市的“模仿”潮。截至目前，全國共有北京、上海、廣州、天津、杭州、貴陽6個城市實施了針對機動車的“限牌令”。

目前國內已實施的這幾個“限牌令”城市，其政策要點主要有以下幾種模式：

1.競拍模式。上海是其典型，上海對私車牌照實行有底價、不公開拍賣政策，購車者憑借拍賣中標后獲得的額度給車輛上牌，并獲得上海中心區的車輛使用權利。截至2014年10月，上海車牌最低成交價為74000元，平均成交價為74075元，比9月份上升200元，中標率為7.01%（陳惟，2014）。

2.搖號模式。北京是這一模式的首創者。自實施搖號措施以來，北京平均每月給出20000個指標，其中個人占88%（張瑩，2010）。據《北京市小客車數量調控暫行規定》，有資格搖號的個人須滿足以下5個要件之一：（1）擁有北京市戶籍；（2）駐京的現役武警和軍人；（3）持有有效身份證件并在京居住1年以上的港澳臺、華僑及外籍人士；（4）持有有效《北京市工作搖號購車居住證》的非京籍人士；（5）持有有效暫住證且在京繳納個人所得稅和社會保險連續5年及以上的非京籍人士。

3.“搖號＋競拍”的混合模式。這一模式是后來選擇“限牌令”的幾個城市在借鑒上海、北京模式之后作出的折中選擇，如廣州、天津和杭州。雖然這幾個城市在具體操作上存在一定差異，但基本要點都是采取雙線運作，即愿意搖號的選擇參與搖號，不愿參與搖號且經濟實力雄厚的選擇競拍方式獲得車牌。至2014年5月，杭州參與搖號的人數為215116人，同期配置的搖號個人指標數為4693個，中簽率為2.2%。在競拍方面，截至2014年10月，個人成交的平均價為47785元。

二、“限牌令”的成本與收益分析

作為一種行政規制體系，對“限牌令”的分析可從社會學、政治學、法學等視角嵌入，但若從經濟學的視角進行闡釋，則制度經濟學不失為最佳視角。在制度經濟學看來，一切制度都是有成本的，不同管理模式下的效益差異，其根源就在于“交易成本”的制約。

1.“限牌令”的成本分析

（1）“限牌令”的經濟成本。主要表現在兩個方面，一是政府在政策制定前期的調研、分析和文本制定成本，以及實踐操作中的管理和運營成本。杭州“限牌令”出臺前曾歷經多次調研，其中前期方案設計由交警部門負責，而中后期的運作則由交通局介入，其中每個環節均需相應的經濟投入為支撐。二是限牌后社會參與主體為“契合”這一制度而付出的“代價”成本。這主要包括兩方面：一方面是直接參與者的成本。無論在實行何種限牌模式的城市，參與者要想“獲牌”均要進行“買單”，包括“搖號”和拍賣的手續費用、交投標保證金以及最終的競拍實價等，最終都要消費者支付。另一方面是間接參與者付出的代價成本，以機動車生產和銷售主體為主。如北京限牌后的2011年1～2月，北京二手車銷量分別為6148輛和7194輛，同比跌幅達83.6%和75.49%（肖敏，2012）。而對于機動車生產者而言，“限牌令”的推進導致民眾消費需求被壓抑，也必然致使汽車銷售量的下滑，這一成本將難以估量。

（2）“限牌令”的社會成本。縱觀幾個實行“限牌令”的城市，其中大都在出臺前未公開征求公眾意見，也未經過同級人大審議，更未依法在實施前30天向社會進行公告。如天津于2013年12月15日晚上7點召開新聞發布會，宣布翌日零時起開始調控，此后杭州加以效仿，實施過程同樣無任何“先兆。”聽證和公告程序的缺失實質上是將公眾參與權阻擋門外，其結果必然導致社會參與積極性的缺失。而車牌競拍制度的推行，則從根本上抹殺了低收入者購車可能性和消費權利，這對社會公正的推進必是一個考驗。

（3）“限牌令”的政治成本。“限牌令”的突然來襲，其本意是通過治堵為公眾謀福利，但政府本身同樣面臨決策“失靈”的危機，因此強調決策的多元參與極其必要。“限牌令”出臺規范化程序的缺失，以及相關政務信息公開的匱乏，導致政府治堵的初衷被質疑，進而給政府公信力建設帶來阻滯。

2.“限牌令”的收益分析

（1）“限牌令”的經濟收益。與成本相對，“限牌令”的推行也必然帶來其一定的收益：這主要可分為兩部分，一部分是來自于政府的經濟收益。作為制度的供給者和實施者，政府主導了“限牌令”制定和實施全過程，由“搖號”或“競拍”而產生的費用均為政府掌控。公開數據顯示從1994年至2008年，上海車牌拍賣累計收入為155.5億元人民幣，截至2012年則已超300億元，機動車車牌也被稱之為史上“最貴鐵皮”（宋鴿，2014）。另一部分主要來自于二手車車牌轉讓者的潛在收益。隨著車牌拍賣價格的不斷攀升，二手牌照價格也水漲船高，一些客戶賣車的時候往往將車牌直接過戶給下家，而作為中間商的 “黃牛”也會從中賺取費用。如2012年3月的上海車牌拍賣平均成交價為58227元，同期“黃牛”給出的二手車牌價格為6.3萬元（鄧莉，2012）。但這部分收益不具備普遍性和公益性，也難以在經濟發展中產生積極效應。

（2）“限牌令”的社會收益。一是緩解了城市道路的承運壓力。以北京為例，2010年北京機動車增加75萬輛，限發24萬張車牌后就相當于2011年城市道路上少了50萬輛車（劉冕，2010），一定程度上緩解了道路交通的承受度。二是為城市公共交通發展提供了契機，有效推進了城市公共交通系統的完善化。限牌后各主要城市均大力改進公共交通系統，以促使機動車主主動轉換到采用公共交通出行的模式上。如限牌后北京等地堅持公交優先發展戰略，大力發展公交個性化服務，提升公共交通品質，截至目前公共交通出行比例已從44%增至46%（劉冕，2014）。

三、“限牌令”的“治堵效果”與“前提假設”

“限牌令”實施以來成本與效益并存，但作為制度設計的初衷，其“治堵效果”到底幾何，這是目前亟需加以分析的。截至2014年二季度，全國重點城市擁堵排名中，這些“限牌令”城市依然名列“前茅”，其中上海、杭州、北京位列前三甲。數據顯示：上海的擁堵延時指數達到2.16，出行平均延遲時間為15.73分鐘；杭州的擁堵延時指數為2.10，出行平均延遲時間為14.47分鐘；北京的擁堵延時指數為2.09，出行平均延遲時間則達到16.44分鐘；此外，包括廣州等在內的限牌城市也依然位列國內擁堵城市榜 （林曦，2014）。這一數據雖不能說明“限牌令”的絕對失敗性，但某種程度上卻表明了制度本身的低效用。“限牌令”并非最好的治堵策略。

“限牌令”的推行主要基于學界兩種基本假設：（1）控制機動車數量的過快增長是化解城市擁堵的根本出路。（2）公共交通的欠缺發達進一步加劇了城市中心區的擁堵化。對于第一個假設，源于對交通供需矛盾的分析，以及由此推導出的城市道路擁堵程度的加劇化。特別是大城市中心區小汽車的過度增量，造成了道路交通的擁堵化。如近15年來，北京汽車保有量年均遞增率超過15%，而道路面積年均增加率僅為3.7%（彭軍，2011）。而對于城市公共交通發展的治堵效用，相當一部分專家也給出了積極回應。如2013年廣州公交出行率為60%，預計到2015年可達70%，有學者認為，如果一個城市公交出行率能達到70%甚至75%以上便可停止限牌（孫朝方，2013）。針對杭州的“限牌令”，地方政府也在考慮以此為發展公共交通贏得時間，達到進一步緩解擁堵的目標。在筆者看來，無論是“第一假設”還是“第二假設”，其均缺乏足夠的理論與實踐依據。

首先，以行政手段強行打壓或禁止消費，不符合制度經濟學原理的初衷。“限牌令”作為一種純粹的行政決策顯然不是制度經濟學所追求的一種價值安排，其很大程度上滿足了政府作為“經濟人”的角色訴求，而忽略了社會整體的普遍需求。

其次，控制機動車數量不是治堵的最優方案。以國外發達城市為例，如紐約市區人口 （包括郊區）為1800萬，機動車保有量為800萬輛；倫敦市區人口為700多萬，機動車保有量為400多萬輛；巴黎市區人口1100萬，機動車保有量為500多萬輛（屠啟宇，2014），這些城市并未實施“限牌”措施。據美國《外交政策》2010年的統計，世界交通最擁堵城市中也并未有上述名單。而截至2014年，全國有31個城市的汽車數量超過100萬輛，其中北京、天津、成都、深圳、上海、廣州、蘇州、杭州等8個城市汽車數量超過200萬輛（張煒利，2014）。顯然與國外發達城市相比還存在差距。可見限牌并非治堵的唯一方案。

公共交通的發達必定有助于出行便利，但未必帶來汽車消費量的降低。對于中國消費者而言，汽車很大程度上是消費者生活方式的體現，也是一種彰顯自身社會地位和身份榮譽的象征，這導致中國消費者的汽車消費過程是較為感性的；與此相對應，英美等發達國家消費者的汽車消費在很大程度是作為代步工具而存在的，因此其消費過程相對較為理性。正因為此，試圖通過限牌而讓民眾出行“公交化”未必能發揮作用。

四、制度經濟學視野下城市治堵“三步走”路徑

制度經濟學將社會經濟研究從人與物的關系轉移到對人與人之間關系，將人的因素視為影響經濟效益的根本因素，這對于認識經濟現象的本質至關重要。對于城市“治堵”而言，同樣需要通過制度建構的科學化，為城市道路的暢通提供出路。筆者認為要做好城市“治堵”工作，必須實現從行政化調控到半行政化管理，最后到完全市場化模式的“三步走”戰略轉變。

其一，完全行政化階段：公開資金收支情況，推動其為發展城市道路交通提供物質根基。“限牌令”推行以來治堵效果不甚理想，但卻為政府機構帶來了經濟收益，這一行政模式未來必將還會持續一段時間，為此有必要發揮制度的積極效應，促使地方政府做到資金收支過程的透明化。上海近年來車牌價格的高漲，已引起外界對牌照拍賣資金去向的關注。當前地方政府有必要通過新聞媒體及新興的網絡信息平臺對外界進行收支的明細公布，以確保資金運用的合理化。另一方面，建構具體的資金分配方案，確保資金專款專用。作為直接來自于社會的資金，應“取之于交通，用之于交通。”面對當下國內城市擁堵的現狀，無論在公交車輛更新、軌道交通開辟、道路檢修翻新等方面均需要較大的資金投入，從而為緩解城市擁堵奠定堅實的物質基礎。

其二，半行政化階段。逐步改變限牌模式，實現由“限牌”向“限行”的轉變。完全行政化雖具有一定的實踐價值，但一定程度上也犧牲和侵犯了公民的合法權利，這就構成了一個“諾斯悖論”。化解這一困境，需要推動政府的“治堵”策略有條件地向市場作出讓步，從完全行政化控制走向半行政化管理。具體而言，就是將公共政策從對機動車消費的“入口”調控轉向機動車使用的“過程”管理，給予公民機動車消費和上路的權利，但限制其在特定時間段內的使用權利，其結果帶來的政策“誤傷”和“侵權”的可能性必然要小很多。國外城市如倫敦目前就采取了單雙號限行的智能控制模式。國內目前已開始配套實行“限行”的城市有杭州、貴陽等地，杭州的政策措施為周一為車牌尾號“1”和“9”通行；周二為車牌尾號“2”和“8”通行；周三為“3”和“7”；周四為“4”和“6”；周五為“5”和“0”，有效緩解了高峰時段車流量。在APEC會議期間，北京也開始進一步配套實施機動車單雙號限行措施，調查顯示，2014年11月3日實施限行以后，城市道路交通擁堵指數下降了70%（鄧琦，2014）。種種跡象表明“限行”要比“限牌”更為人性化和科學化，在推進城市“治堵”中，針對機動車主實施“限行”以迫使其走向公交化不失為一條可行之策。

其三，完全市場化階段。完善公共交通的同時，適當提高城市中心區的用車成本。從行政調控走向市場化經濟調控是現代市場經濟發展的必然訴求，也是化解城市擁堵的根本出路。這一策略的根本點在于公共交通系統的完善化與城市中心區機動車用車成本提升的相結合。公共交通作為人們日常出行的主要方式，其重要性不言而喻，但通過發達的公共交通系統來達到緩解城市擁堵的目標，就必須有相應的配套措施。香港目前的公交出行率達到80%，有效緩解了城市擁堵量，但香港高度發達的公共交通系統只是構成緩解城市交通擁堵狀況的必要不充分措施。在香港擁有一輛私家車，必須面對稅費貴和停車費貴“兩座大山”。香港私家車輛首次登記稅被分成4個等級，15萬元以內的車課稅35%，15萬元至30萬元以內課稅65%，30萬元至50萬元課稅85%，50萬元以上部分課稅100%。而汽缸排量為1.5升以內的私家車每年還要上交政府牌照費3929元，1.5升－2.5 升5794元，2.5升以上－3.5升7664元，3.5升以上－4.5升則為9534元，大于4.5升則要交11329元。另外，香港的停車位少且貴，住宅停車位月租金動輒2000元，在中環等地帶甚至高達5000元以上（馬李，2011）。可以說，買車容易養車難構成了許多香港人的心頭痛。也基于此，香港才通過高度發達的公交系統實現了緩解交通壓力的目標。

不僅香港，世界其他一些發達城市也大都有著類似的做法。如紐約、新加坡、首爾等地在治堵過程中均有相應的停車費、道路擁擠費等征收情況。筆者認為，這一措施有借鑒價值。

這一做法的實質在于改變以行政強制手段調控的模式，通過經濟杠桿進行間接調控車輛規模，這是符合現代市場經濟的基本原則的。根據我國目前的實際情況，對于道路擁堵城市，應結合當地的經濟發展實際，制定適當超過當地發展水平的城市中心區進城費、停車費和擁堵費措施，提高車輛入城的經濟準入門檻，限制車輛進入城市中心區，在此基礎上引導人們更多地選擇公共交通方式出行，由此達到減少中心區的交通擁堵的目標。

1.楊棟：《2014年中國主要城市汽車保有量排名》，《每日經濟新聞》2014年5月5日。

2.陳惟：《10月滬牌拍賣最低成交價 74000元中標率7.01%》，《文匯報》2014年10月19日。

3.張瑩：《北京治堵新政：每月搖號分配2萬車輛指標》，《廣州日報》2010年12月24日。

4.李志勇：《北京小客車搖號個人中簽比例下降到不足2%再創新低》，《新華網》2012年8月26日 http：／／news.xinhuanet.com／local／2012－08／26／c_112851162.htm.

5.李靜坤：《10月浙A牌照競拍平均成交價猛漲》，《錢江晚報》2014年10月28日。

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10.劉冕、高健：《去年公共交通出行比例達46%》，《北京日報》2014年1月16日。

11.盛洪：《現代制度經濟學（上）》，北京大學出版社2003年版。

12.林曦：《2014年第二季度中國十大堵城出爐》，《羊城晚報》2014年8月24日。

13.彭軍、王江鋒、王娜：《我國大城市交通擁堵成因及治理策略分析》，《中國科技信息》2011年第16期。

14.孫朝方：《公交出行率達70%廣州或可不限牌》，《羊城晚報》2013年6月5日。

15.屠啟宇著：《國際城市發展報告》，社會科學文獻出版社2014年版。

16.張煒利：《汽車保有量前十城市一半已經限購》，《錢江晚報》2014年5月14日。

17.馬李、靈珊：《香港為什么不堵車？》《南方人物周刊》2011年3月14日。

［責任編輯 沈衛平］

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1009－2382（2015）02－0039－04

胡洪彬，浙江旅游職業學院社科部副教授（杭州 311231）。