我國(guó)教育行政體制改革三十年歷程述評(píng)

于勝剛,王璐

(北華大學(xué)教科院，吉林 吉林 132013)

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我國(guó)教育行政體制改革三十年歷程述評(píng)

于勝剛,王璐

(北華大學(xué)教科院，吉林 吉林 132013)

[摘要]教育行政體制是我國(guó)國(guó)家行政體制的重要組成部分。近30年來(lái)，我國(guó)教育行政體制改革大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：全面恢復(fù)計(jì)劃管理體制階段、開(kāi)啟計(jì)劃管理體制改革階段、深化改革階段和縱深發(fā)展階段。教育行政體制改革當(dāng)前取得了一定的成就，但隨著社會(huì)的發(fā)展和人們需求的變化，也暴露了若干問(wèn)題。對(duì)成就和問(wèn)題的研究，能夠?yàn)榻逃姓w制改革的縱深發(fā)展提供參考。

[關(guān)鍵詞]教育行政體制改革成效

一、我國(guó)教育行政體制改革的基本歷程

教育行政體制是指一個(gè)國(guó)家的教育行政組織系統(tǒng)，是國(guó)家對(duì)教育領(lǐng)導(dǎo)管理的組織機(jī)構(gòu)形式和工作制度的總稱(chēng)，是確定政府與學(xué)校以及其他機(jī)構(gòu)之間如何劃分教育管理權(quán)力的基本管理制度。從組織管理體制來(lái)看，我國(guó)依據(jù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的基本原則，實(shí)行中央、省、市、縣四級(jí)管理體制。基礎(chǔ)教育實(shí)行“由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的體制；高等教育實(shí)行“中央和省級(jí)政府兩級(jí)管理、以省級(jí)政府管理為主”的管理體制。1978年至今，我國(guó)教育行政體制改革經(jīng)歷了如下幾個(gè)階段。

(一)全面恢復(fù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”計(jì)劃管理體制階段(1978年～1984年)

1978年召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)，開(kāi)啟了我國(guó)改革開(kāi)放的歷史進(jìn)程。1978年到1984年的7年期間，主要是我國(guó)教育事業(yè)的恢復(fù)與重建階段。在教育行政體制方面，基本上恢復(fù)了20世紀(jì)60年代初實(shí)行的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的基本格局。1978年，教育部先后制定了《全日制小學(xué)暫行工作條例(試行草案)》、《全日制中學(xué)暫行工作條例(試行草案)》、《重點(diǎn)高等學(xué)校暫行工作條例(試行草案)》。1979年，中共中央批轉(zhuǎn)教育部建議，重新頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理的決定》的報(bào)告，同意對(duì)高等學(xué)校實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)施對(duì)口管理。1980年發(fā)布的《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問(wèn)題的決定》表明，黨和政府對(duì)原有的“人民教育國(guó)家辦”的辦學(xué)體制向“人民教育人民辦”轉(zhuǎn)變進(jìn)行了路徑思考，為后來(lái)基礎(chǔ)教育實(shí)行“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”的體制奠定了基礎(chǔ)[1]。

(二)開(kāi)啟改革計(jì)劃管理體制階段(1985年～1992年)

自20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，針對(duì)“左”的影響和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端，黨和政府開(kāi)啟了經(jīng)濟(jì)體制、科技體制和教育體制改革的序幕。1985年到1992年期間，是基礎(chǔ)教育進(jìn)一步發(fā)展和完善“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的階段。高等教育領(lǐng)域在辦學(xué)體制，投資體制，教育行政管理體制，招生、收費(fèi)和就業(yè)制度，高校內(nèi)部管理體制等五個(gè)方面進(jìn)行了改革，進(jìn)一步擴(kuò)大了高校的辦學(xué)自主權(quán)；擴(kuò)大了地方管理高校的權(quán)力和責(zé)任，增強(qiáng)了省級(jí)政府管理大學(xué)的積極性和責(zé)任感；加大了地方對(duì)高校的投入，加強(qiáng)了地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與高等教育之間的聯(lián)系。

1985年5月，黨中央討論通過(guò)了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，以教育體制改革為突破口，確立了我國(guó)教育事業(yè)改革發(fā)展的重大戰(zhàn)略方針，開(kāi)啟了教育體制改革新征程，確定改革的根本目的是逐步建立起以國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控為主導(dǎo)、地方政府辦學(xué)為主體，社會(huì)各界共同辦學(xué)，學(xué)校自主辦學(xué)、治校的新體制[2]。此決定是我國(guó)教育改革與發(fā)展的綱領(lǐng)性政策，拉開(kāi)了全面改革教育體制的序幕，對(duì)其后中國(guó)教育的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響[3]。

1986年，《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》頒布，明確規(guī)定義務(wù)教育要“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”。這是國(guó)家以法律形式規(guī)定義務(wù)教育階段實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的體制。至此，我國(guó)中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和管理體制的基本原則及改革方向正式確立[4]。同年，國(guó)務(wù)院頒布《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》和《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》，重新規(guī)定了國(guó)家相關(guān)部門(mén)和地方政府管理高等教育方面的職責(zé)和相互之間的關(guān)系。這一時(shí)期，通過(guò)高等教育行政體制改革，基本保證了我國(guó)高等教育的宏觀(guān)管理秩序，調(diào)動(dòng)了中央、地方、學(xué)校及社會(huì)的辦學(xué)積極性。

(三)深化教育行政體制改革階段(1993年～2002年)

20世紀(jì)90年代，我國(guó)進(jìn)入實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)和建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵時(shí)期。1993年，中共中央和國(guó)務(wù)院下發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“《綱要》”)。決定把教育行政管理體制改革推向深化，力求建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育體制，市場(chǎng)因素進(jìn)一步介入到體制改革中來(lái)。本階段，基礎(chǔ)教育管理體制改革的重要任務(wù)就是解決政府的缺位問(wèn)題，在“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”體制的基礎(chǔ)上提出建設(shè)“以縣為主”的管理體制，同時(shí)要求繼續(xù)深化高等教育體制改革。

1.基礎(chǔ)教育行政體制改革——從“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”到“以縣為主”。《綱要》要求辦學(xué)主體實(shí)現(xiàn)多元化，指出：“改革政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制。在現(xiàn)階段，基礎(chǔ)教育應(yīng)以地方政府辦學(xué)為主。”1994年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院討論通過(guò)了《關(guān)于〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“《實(shí)施意見(jiàn)》”)，明確了基礎(chǔ)教育階段各級(jí)政府的責(zé)任，并突出了縣級(jí)政府的責(zé)任。

1995年3月，《中華人民共和國(guó)教育法》頒布，這是新中國(guó)關(guān)于教育事業(yè)的第一部大法。對(duì)中央政府和地方政府在教育發(fā)展管理上的職責(zé)權(quán)限作出了明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)分級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)的原則，領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作。中等及中等以下教育在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方人民政府管理。”該法律是我國(guó)教育行政機(jī)構(gòu)建設(shè)走上法治軌道的重要基石。“分級(jí)管理”是指各級(jí)人民政府對(duì)各級(jí)各類(lèi)教育都負(fù)有不同的管理職能；“分工負(fù)責(zé)”是指在同一級(jí)政府內(nèi)，各部門(mén)如教育、計(jì)劃、財(cái)政、人事等部門(mén)根據(jù)不同的職能分工，對(duì)教育事業(yè)發(fā)展負(fù)有不同的管理責(zé)任[5]。

2001年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，明確農(nóng)村義務(wù)教育“實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制”，要求中央和各級(jí)政府要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，明確各級(jí)政府發(fā)展義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任。這對(duì)于解決中國(guó)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性和差異性問(wèn)題，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

2.高等教育行政體制改革——建立“兩級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)，國(guó)家宏觀(guān)指導(dǎo)、省級(jí)政府統(tǒng)籌”的運(yùn)行機(jī)制。《綱要》要求繼續(xù)深化高等教育體制改革，解決政府與高等學(xué)校、中央與地方、國(guó)家教委與中央各業(yè)務(wù)部門(mén)之間的關(guān)系，逐步建立起政府宏觀(guān)管理、學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的體制。《實(shí)施意見(jiàn)》指出：“高等教育逐步實(shí)行中央和省、自治區(qū)、直轄市兩級(jí)管理，以省級(jí)政府為主的體制。認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于《高等教育管理職能暫行規(guī)定》中有關(guān)中央和地方對(duì)高等教育的管理權(quán)限。逐步擴(kuò)大省級(jí)政府的教育決策權(quán)和統(tǒng)籌權(quán)。”

1998年8月，《中華人民共和國(guó)高等教育法》頒布，以法律的形式進(jìn)一步規(guī)定中央與地方、政府與高校之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，擴(kuò)大了高校的辦學(xué)自主權(quán)和地方政府的高等教育管理權(quán)限。該法在規(guī)范高等教育宏觀(guān)管理秩序的同時(shí)，也對(duì)高等教育內(nèi)部秩序做出了基本規(guī)范。在管理體制方面，明確規(guī)定了高等教育管理體制改革的任務(wù)、目標(biāo)和原則等，第十三條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)高等教育事業(yè)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國(guó)務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)校。”這有助于加大地方政府的統(tǒng)籌力度，從而使高等學(xué)校能夠更好地為地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)[6]。

(四)教育行政體制改革縱深發(fā)展階段(2003年～ )

2003年至今，是我國(guó)教育行政體制改革的深化時(shí)期，促進(jìn)教育公平和提高教育質(zhì)量是這一時(shí)期教育改革與發(fā)展的兩個(gè)核心目標(biāo)。基礎(chǔ)教育方面，逐步建立了公共問(wèn)責(zé)機(jī)制，接受市場(chǎng)機(jī)制的有限介入，開(kāi)始建立并完善省、市、縣各級(jí)政府和各級(jí)學(xué)校的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，以及農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制。高等教育方面，在體制改革繼續(xù)全面深化的基礎(chǔ)上，突出“管理體制改革”這個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)，集中力量，明確目標(biāo)，限期突破。改革主要表現(xiàn)為“全面深化”和著力于重點(diǎn)和難點(diǎn)。

2004年，教育部下發(fā)了《2003～2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》。規(guī)范教育行政部門(mén)在政策制定、宏觀(guān)調(diào)控和監(jiān)督指導(dǎo)方面的職能，依法保障地方教育行政部門(mén)的教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)；健全重大決策的規(guī)則和程序，建立科學(xué)民主決策機(jī)制；要求探索建立現(xiàn)代學(xué)校制度。

2006年6月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》。規(guī)定：“實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)。國(guó)家建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證義務(wù)教育制度的實(shí)施。”在強(qiáng)調(diào)“以縣為主”管理體制的基礎(chǔ)上，突出了教育投入要由中央、省、地(市)、縣四級(jí)政府共同承擔(dān)責(zé)任。它標(biāo)志著實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育已經(jīng)上升為國(guó)家意志，是“中國(guó)教育發(fā)展史上的重要里程碑”；標(biāo)志著中國(guó)義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)了由“人民教育人民辦”到“義務(wù)教育政府辦”的重大歷史性轉(zhuǎn)變。

2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》頒布，在管理體制改革方面，要求“健全統(tǒng)籌有力、權(quán)責(zé)明確的教育管理體制。以轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務(wù)水平。明確各級(jí)政府責(zé)任，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為，促進(jìn)管辦評(píng)分離，形成政事分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制”。對(duì)中央、地方各級(jí)政府的責(zé)任分工進(jìn)行了具體的規(guī)定。

二、教育行政體制改革取得的成效與問(wèn)題

自1978年至今，我國(guó)教育行政體制改革的步伐從未停止，從高度中央集權(quán)的權(quán)力體制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的分權(quán)體制，建成了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的教育行政體制基本框架。初步形成了覆蓋整個(gè)社會(huì)的教育體系，構(gòu)建了初等教育、中等教育與高等教育，普通教育與職業(yè)教育，學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育，課堂教學(xué)與遠(yuǎn)程教育相結(jié)合的多層次、多類(lèi)型和多形式的教育格局，并向終身教育的方向發(fā)展[7]。但是，改革遺留下的老問(wèn)題以及不斷產(chǎn)生的新問(wèn)題還在影響和制約著教育事業(yè)的發(fā)展，亟待研究者與實(shí)踐者進(jìn)一步探討和解決，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)不斷變化、不確定性日益增強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)以及社會(huì)多樣化的需求。

(一)取得的成效

1.形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的教育行政體制。20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，在“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”等原則的指導(dǎo)下，基礎(chǔ)教育方面，城市的行政體制一般實(shí)行市、區(qū)兩級(jí)辦學(xué)、兩級(jí)管理。個(gè)別城市在區(qū)以下設(shè)學(xué)區(qū)管理本學(xué)區(qū)的基礎(chǔ)教育。農(nóng)村地區(qū)實(shí)行大致分為2～4級(jí)的辦學(xué)管理形式。高等教育方面，形成了中央和省級(jí)政府兩級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)的管理體制，進(jìn)行了擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)以及聯(lián)合辦學(xué)等方面的改革。新的高等教育行政體制為我國(guó)高等教育在21世紀(jì)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，具有重要的戰(zhàn)略意義。

2.優(yōu)化教育管理結(jié)構(gòu)，逐步理順事權(quán)關(guān)系。優(yōu)化基礎(chǔ)教育管理結(jié)構(gòu)，規(guī)定了中央、省、市、地方教育管理機(jī)構(gòu)的管轄范圍和權(quán)限，從傳統(tǒng)的命令與服從逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)與合作的相對(duì)獨(dú)立的隸屬關(guān)系。這些轉(zhuǎn)變?cè)鰪?qiáng)了地方管理部門(mén)的權(quán)力，提高了地方的辦學(xué)積極性，增強(qiáng)了地方政府的責(zé)任感。

3.基本建立起教育法規(guī)體系，教育事業(yè)開(kāi)始步入依法治教軌道。30年來(lái)，國(guó)家以推進(jìn)教育發(fā)展與改革為核心，大力推進(jìn)教育立法工作，全國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)出臺(tái)了一系列關(guān)于基礎(chǔ)教育和高等教育的行政法規(guī)、地方性教育法規(guī)和規(guī)章制度，初步形成了有中國(guó)特色的社會(huì)主義教育法規(guī)體系[8]。使教育基本的、重要的方面都做到了有法可依，為教育事業(yè)的改革和發(fā)展、規(guī)范各級(jí)各類(lèi)辦學(xué)行為、保護(hù)學(xué)校和師生合法權(quán)益、提高教育質(zhì)量及工資標(biāo)準(zhǔn)、教育投入體制等方面提供了堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

4.實(shí)行教育行政體制改革，促進(jìn)教育公平的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。堅(jiān)持教育的公益性和普惠性，是中國(guó)特色社會(huì)主義教育的顯著特征。近幾年來(lái)，在促進(jìn)教育公平、努力提供均等化的基礎(chǔ)公共教育服務(wù)等方面，全社會(huì)的受教育機(jī)會(huì)、公共教育資源配置、教育制度規(guī)則的公平狀況等方面，都有明顯提高。例如，堅(jiān)持教育資源向農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和薄弱學(xué)校傾斜，將新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村，目的即在于逐漸縮小教育發(fā)展的城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和校際差距，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家的教育公平。

(二)存在的問(wèn)題

1.教育發(fā)展的區(qū)域不平衡性。隨著國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的分權(quán)體制改革步伐的加快，辦學(xué)權(quán)限與投資責(zé)任主體不斷下移，區(qū)域教育的發(fā)展主要取決于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及地方政府財(cái)政的收支情況。例如，在實(shí)施“以縣為主”的基礎(chǔ)教育行政體制的過(guò)程中，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，基礎(chǔ)教育區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)不均衡性，并加重了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)[9]。這種不均衡性不僅表現(xiàn)在內(nèi)陸與沿海地域之間，西部、東部和中部之間，也體現(xiàn)在位于同一區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)之間。

2.改革進(jìn)入“深水區(qū)”，部分政策落實(shí)不力。教育行政體制的改革是通過(guò)教育政策的規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)的，教育政策的制定是制定主體依據(jù)自身利益需求，結(jié)合各種利益群體的要求，對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過(guò)程。而政策執(zhí)行者往往是各級(jí)各部門(mén)的教育相關(guān)領(lǐng)域工作者，尤其是一線(xiàn)的實(shí)踐者。但由于雙方所處位置不同，考慮問(wèn)題的方式不同，對(duì)利益的訴求也不同，使以往諸多教育政策沒(méi)有按照具體精神得到切實(shí)執(zhí)行，實(shí)施時(shí)間和實(shí)際效果超出了政策制定主體的預(yù)期，教育政策在執(zhí)行過(guò)程中陷入困境。例如，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的問(wèn)題，國(guó)家層面的意圖在于“因地制宜”，根據(jù)本地情況合理進(jìn)行布局調(diào)整，但在執(zhí)行過(guò)程中，地方政府往往采用“一刀切”的方式，沒(méi)有考慮到實(shí)際狀況，引發(fā)了諸多問(wèn)題。

3.權(quán)力轉(zhuǎn)移方式改革僅限于體制內(nèi)部，缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，權(quán)力轉(zhuǎn)移主要集中于上一級(jí)政府權(quán)力下放給地方政府機(jī)構(gòu)和公立學(xué)校的縱向變遷上，權(quán)力再分配的進(jìn)程相對(duì)緩慢，政府和學(xué)校之間的權(quán)力配置目標(biāo)不夠清晰，相互之間的行政關(guān)系沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變，教育行政管理活動(dòng)缺少關(guān)于職權(quán)和實(shí)施程序的法律監(jiān)督機(jī)制。各級(jí)行政部門(mén)對(duì)政策實(shí)施情況的評(píng)價(jià)，多重視自上而下的評(píng)價(jià)，忽視自下而上以及橫向的比較評(píng)價(jià)；社會(huì)群體也沒(méi)有足夠的信息來(lái)有效地監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)及其成員的活動(dòng)[10]，沒(méi)有形成政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)等各類(lèi)主體行使公共教育權(quán)力的制衡與監(jiān)管機(jī)制；存在公共教育權(quán)力行使的失范現(xiàn)象，不利于體制的創(chuàng)新變革[11]。

4.政府需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變教育管理職能。當(dāng)前，在政府教育管理職能的實(shí)施過(guò)程中，尚未形成有限政府——規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式都受到法律明確規(guī)定和有效制約的政府。政府管理的行政措施、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)和各種工程的實(shí)施，反而強(qiáng)化了行政職能[12]，并隨之衍生出“集權(quán)化、行政化及管理職能越位、缺位、錯(cuò)位”等諸多問(wèn)題[13]。同時(shí)，相對(duì)于中央政府人才濟(jì)濟(jì)的狀況而言，地方教育管理機(jī)構(gòu)中，人員的理論水平和管理能力仍有很大欠缺[14]。

5.地方教育行政部門(mén)的主動(dòng)創(chuàng)新性式微。伴隨著教育行政體制的變遷，教育管理權(quán)力不斷下移，地方教育行政部門(mén)的事務(wù)日趨繁雜，涉及到的地域、部門(mén)越來(lái)越寬泛，所碰觸的主題也逐漸深入，創(chuàng)新促成改革、創(chuàng)新提升發(fā)展的局面漸漸顯現(xiàn)。當(dāng)前問(wèn)題主要表現(xiàn)為：地方教育行政體制主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力不強(qiáng)，創(chuàng)新主體的單一性依舊持續(xù)，創(chuàng)新內(nèi)容還需要深入挖掘，制度對(duì)持續(xù)性的創(chuàng)新活動(dòng)保障不足，等等。對(duì)這些問(wèn)題的認(rèn)知和解決，對(duì)于推動(dòng)地方教育行政體制創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)教育體制改革攻堅(jiān)目標(biāo)，是一個(gè)必要的基礎(chǔ)[15]。

6.科層制管理對(duì)創(chuàng)造性的束縛。我國(guó)的教育行政體制以科層制管理模式為藍(lán)本，科層制本身容易引起體制內(nèi)部集權(quán)與分權(quán)的矛盾、機(jī)構(gòu)自我膨脹、職能不斷擴(kuò)張、官僚主義盛行等問(wèn)題。縱觀(guān)近十年來(lái)頒布的各種教育教學(xué)制度，更多的是過(guò)度強(qiáng)調(diào)紀(jì)律性，遵循制度“照章辦事”，這種非人格化的管理模式，鉗制了人的思維方式和行為模式，延伸到學(xué)校管理領(lǐng)域，就演化為官僚式的冷漠。隨著時(shí)代的發(fā)展，社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，人們的需求受價(jià)值觀(guān)的支配也相應(yīng)地呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)，亟需科層制在新的價(jià)值觀(guān)和生活方式的背景下做出相應(yīng)的改變，改變其束縛主體創(chuàng)造性的負(fù)面效應(yīng)。

7.缺少社會(huì)組織的參與管理，亟需增強(qiáng)教育行政組織的活力。社會(huì)組織作為一種獨(dú)立的社會(huì)力量，是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，發(fā)揮著不可替代的重要作用。在社會(huì)公共管理領(lǐng)域內(nèi)，政府與其他社會(huì)組織共同構(gòu)成了相互依存的治理體系。這種相互依存的治理體系一方面排除了主要依靠單一等級(jí)制自上而下進(jìn)行協(xié)調(diào)的可能性，另一方面擺脫了依靠“看不見(jiàn)的手”的操縱，其運(yùn)作邏輯主張以“參與”、“談判”為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)各行為主體之間的“對(duì)話(huà)”與“協(xié)商”[16]。若缺少社會(huì)組織力量的介入和參與，創(chuàng)新往往會(huì)流于形式。因此，教育行政體制改革必須調(diào)動(dòng)一切積極因素，充分發(fā)揮包括各種社會(huì)組織在內(nèi)的多元主體的作用，發(fā)揮各種團(tuán)隊(duì)、組織和個(gè)人的辦學(xué)積極性，加大公民對(duì)政府教育行政的制約力量，擴(kuò)大公民參與教育管理的權(quán)利，使之擁有更多自主活動(dòng)的空間，進(jìn)一步增強(qiáng)教育行政組織的活力。

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(責(zé)任編輯：劉新才)

A Review of Thirty Years of Reform in Education Administration System in China

Yu Shenggang, Wang Lu

(BeihuaUniversity,Jilin,Jilin132013,China)

Abstract：Educational administration system is an important part of the national administrative system of our country. In the last 30 years, the reform of educational administration system in our country has experienced four stages: the comprehensive restoration plan management system, the reform of the management system, the deepening of the reform and the development in depth. Educational administrative system reform has made some achievements, but with the development of the society and people's needs, also exposed a number of problems. The research on achievements and problems can provide reference for the reform of education administration system.

Key words:education administrative system; reform; effect

[中圖分類(lèi)號(hào)]G46

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1005-5843(2015)05-0139-05

作者簡(jiǎn)介][第一于勝剛(1973-)，男，吉林舒蘭人，北華大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授、博士、碩士生導(dǎo)師；研究方向：教育基本理論、高等教育管理。

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社科基金項(xiàng)目“我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)及運(yùn)行機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào)：12BGL057)；吉林省社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“高校強(qiáng)省視域下的地方高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)模式及運(yùn)行機(jī)制研究”。

[收稿日期]2015-01-05