浙江省高校依法自主辦學負面清單管理改革研究

尹曉敏

(浙江樹人大學，浙江 杭州 310015)

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浙江省高校依法自主辦學負面清單管理改革研究

尹曉敏

(浙江樹人大學，浙江 杭州 310015)

[摘要]高校辦學正面清單管理模式作為傳統的政府管理高校辦學模式存在諸多問題與弊端。負面清單管理模式是我國政府對高校行政管理模式變革的必然走向。以浙江的省域實踐為例對高校辦學負面清單管理模式建構的價值旨歸、原則要義、行為序列、清單內容等進行框架性構想是有必要的。教育行政部門放權與監管的同步、高校自治與自律的共行，是浙江省高校辦學負面清單管理模式的內在要求。

[關鍵詞]高校自主辦學負面清單管理模式浙江省高校

以政府與高校的關系觀之，所謂清單管理，意指政府以清單的形式明確教育部門的行政職權和高校辦學自主權的運行空間，使政府和高校對彼此未來行為產生穩定的預期，對各自行使教育管理權和辦學權的行為形成相應的激勵與約束機制，以期達到政府與高校之間穩定有序關系之目的。清單管理可分為正面清單和負面清單兩種管理模式類型。高校辦學正面清單管理模式是指教育行政部門將高校辦學中可自主行為的領域或情形以清單的形式明確列出，清單之外的所有領域是被禁止或限制進入的，亦即要求高校恪守“法無授權不可為”的行為準則。當前我國中央和地方教育行政部門依據《高等教育法》授予了高校招生、學科專業設置、教育教學、科學研究與社會服務、國際交流合作、機構設置與人事管理、財產管理與使用等七項辦學自主權，這種對高校辦學所實施的明確設定活動范圍邊界的管理模式就是正面清單管理模式。而高校辦學負面清單管理模式則是指根據我國高校辦學的基本現狀及發展趨向，以高校依法自主辦學的負面清單，即認為確實需要保留的針對高校辦學活動的禁止或限制性條目清單——“例外公示單”為指引，清單之外的領域面向高校充分開放，允許高校進行自主決策，由此而形成的一整套教育行政部門管理高校的理念、方法、制度、工具、程序等的總稱。

一、高校辦學正面清單管理模式的問題審視及改革走向

高校辦學正面清單管理模式作為長期以來政府管理高校的傳統模式，其既存的現實問題與弊端需要我們進行深入系統的分析審視。

(一)高校辦學空間受到禁錮

高校辦學正面清單管理模式強調的是高校在辦學活動中“法無規定不可行”的行動邏輯，凸顯的是管理者(教育行政部門)的審批監管和被管理者(高校)行動的合規守矩。在此模式下，高校辦學活動的范圍空間是通過正面清單的方式列明的，亦即通過“肯定性列表”明示高校有權進入的辦學領域和可以實施的辦學行為，而超出此行為邊界的辦學活動則均屬違法。如此就相當于把高校關進了基于現行教育政策法規編織的“制度之籠”，高校的辦學活動只能止于籠之內界，而絕緣于籠子之外的廣闊空間，這就在很大程度上禁錮了高校辦學的自主空間。另外，由于高校辦學活動所涉范圍廣泛、內容紛繁復雜，現行立法所能明確規范的事項是相當有限的，加之囿于理性限制的立法者難以清晰預見高校辦學中的各類新情況和新問題，特別是隨著未來高等教育功能的不斷強化和拓展，新的辦學領域和辦學方式必將陸續出現，高校能否進入這些新領域并進行新的辦學方式嘗試，法律絕無可能做出系統而明確的規范，必然留下大量的“空白地帶”。然而，按照高校辦學正面清單管理模式的要求，高校在缺失以政策法規為基礎的正面清單依據的情況下，是無權進入這些新領域進行辦學活動的，這又使高校辦學喪失了契合于現實動態發展的未來拓展空間。

(二)高校辦學活力難以煥發

從法律層面看，正面清單管理模式體現了政府對高校辦學采取的是法定主義調整方法，而非法律行為調整方法。法定主義調整方法是通過法律法規的強制性規范明確指出行為主體的行為邊界，并直接規定此邊界范圍內特定行為的法律效力，一旦主體之所作所為不符合法定有效性的標準，該行為將被宣告無效。而法律行為的調整方法則是允許行為主體自由進入法定許可的相關領域，并通過自主實施具有法律效果創制功能的法律行為以達到法律關系的設立、變更和終止。由于教育行政部門對高校辦學的法定主義調整方法倚重以公法的強制性手段干預高校的辦學行為，因此極易導致作為辦學主體的高校的法律人格的缺失，使高校無法真正實現以高等教育的發展規律為指向而進行的有創新、具特色的辦學活動，更遑論在辦學過程中不斷增強并煥發出生機與活力。在此以《高等教育法》賦予高校的七大辦學自主權之招生自主權為例予以說明。盡管該法第32條明確規定“高等學校根據社會需求、辦學條件和國家核定的辦學規模，制定招生方案，自主調節系科招生比例”，也就是說高校在自主招生的方案制訂與實施上有法定的自決權。然而反觀現實，作為教育部打破“一考定終生”考錄方式的重要舉措，自主招生政策試行十余年來卻一直無法擺脫變相“二次高考”、“小高考”等質疑，難以真正走出多元化人才選拔的“破冰之路”。究其原因，高校自主招生的“不自主”是問題之根本所在，即便在招生自主權這一法定的權利范疇下，高校招生行為的實施方式及其法律效果依然取決于政府的意志。這種以法定主義調整方法為根本手段的正面清單管理模式對高校辦學自主權的限制是不言而喻的，對高校辦學活力的遏制也是顯而易見的。

(三)教育行政部門易產生權力尋租現象

對于高校而言的“法無規定不可行”和對于教育行政部門而言的“法無禁止皆可為”， 是高校辦學正面清單管理模式的“一體兩面”。此種模式運行在制約高校辦學的自主性和創新力、降低高校辦學活力度的同時，卻又過分擴張了教育行政部門的權力空間，強調了“有形之手”的作用和“無限政府”的理念，強化了政府的行政意志及其對高校辦學的干預度，加劇了其管理決策的隨意性和權變性，極易引發教育行政部門的權力尋租和濫用。而且，在高校辦學正面清單管理模式下，高校能否進入以及在多大程度上進入現行立法尚未明確規范的辦學“空白地帶”，則更是取決于教育行政部門的自由裁量，如此一來，在這些解釋空間巨大的“空白地帶”發生教育行政部門設置額外的辦學準入規則、變相規避教育行政許可法定原則及其在此過程中屢屢出現腐敗現象，便是意料之中的事情了。

(四)管理成本高昂、效率低下

在正面清單管理模式下，作為高校辦學管理者的教育行政部門通常采用審批、許可等行政手段，通過設置各種前置性條件以達到控制高校辦學風險、維護高教管理秩序的目的。此種管理模式的重心在于事前管理，教育行政部門往往需要耗費大量的人力、物力和財力用于前期各項審核，既增加了行政管理成本，浪費了高教管理資源，也容易因繁雜的審批流程而給高校辦學帶來諸多限制。另外，由于正面清單管理模式注重事前審批而忽略事中、事后監管，實行的是“嚴進寬管”的審批制，而非“寬進嚴管”的備案制，由此便決定了教育行政部門不可能將工作重心后移，將更多的精力投入到對高校的監管服務中以提升管理能力與服務效率。

依法落實與擴大高校辦學自主權，是構建中國特色現代大學制度的根本保證，也是我國高等教育改革與發展的重大課題。令人欣慰的是，理順政府和高校之間的關系已經成為黨的十八大以來我國高教管理體制改革的核心內容。國家教育體制改革領導小組辦公室《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權 完善高校內部治理結構的意見》(教改辦[2014]2號)明確指出：“探索實施高校依法自主辦學負面清單管理，清單之外的事項由高校自主行使并依法接受政府、社會及校內監督。”教育部《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》(教政法[2015]5號)也提出：“在有條件的地方和學校開展負面清單管理試點，清單之外的事項學校可自主施行，要盡量縮減負面清單事項的范圍，更多采取事中、事后監管方式。”變傳統的高校辦學正面清單管理為負面清單管理模式、擴大高校辦學自主權，還被列為2014年中央全面深化改革領導小組辦公室工作要點中關于教育領域的九項重點工作之一。應當看到，高校辦學負面清單管理模式顛覆了現行的高教行政管理模式，是服務型政府治理理念下教育行政部門和高校關系的全新定位與詮釋，具有全局性高等教育治道變革的價值意義，也是重構政府對高校新型治理模式的必然選擇。

二、以浙江省為例的高校辦學負面清單管理模式框架建構

本世紀以來，浙江省高等教育發展迅速，目前全省普通高校已有107所(含獨立學院及籌建院校)，高等教育毛入學率已達54%。此百余所浙江省高校如何有效推進人才培育模式的變革，借助正在探索之中的高校依法自主辦學負面清單管理的改革大潮創出辦學特色、提升辦學水平，是一個極富現實意義的問題。為提升高校辦學的自主性，2015年4月，浙江省委教育工委、省教育廳曾明確提出要認真完善和落實“權力清單”、“責任清單”，幫助高校辦學構筑“防火墻”，減少社會各方對高校進行直接、無序的任務下達[1]。由于高校辦學負面清單是一項尚處在理論證成和實踐探索之中的制度設計，因此，以浙江省高校為例對負面清單管理模式建構的價值旨歸、模式確立的原則要義、模式生成的行為序列等方面進行框架性構想，是相當有必要的。

(一)模式建構的價值旨歸

浙江省高校辦學負面清單管理模式的建構，以有效激發浙江省高校辦學活力、有力規制教育行政公權力、全面提升高等教育管理的實效性為價值旨歸，以深入推進教育行政部門簡政放權、放管結合和擴大高校辦學自主權為核心環節，基于治理理論重構政府與高校的關系，斬斷政府直接干預高校辦學的臍帶，實現高校作為獨立辦學主體的身份回歸，加速推進高教治理體系和治理能力的現代化。

(二)模式恪守的原則要義

根據負面清單管理模式的精神實質，由教育行政部門作為主導方，組織高校、專家、公眾代表等建構浙江省高校辦學負面清單管理模式時應恪守如下原則要義。

1.明晰權責邊界。浙江省高校辦學負面清單應當以《高等教育法》等我國現行教育政策法規為準繩，依法明晰政府與高校雙方的權責邊界：教育行政部門的權責是“管大事、議長遠、謀全局”，核心工作是基于浙江高等教育的發展現狀和趨勢謀劃戰略布局、制定公共政策、出臺質量標準和實施運行監控；高校的權責是“辦特色、上水平、入主流”，核心工作是基于自身的辦學現狀，理清思路、找準定位、彰顯特色、辦出活力。

2.注重統籌兼顧。浙江省高校辦學負面清單管理模式的建構應充分發揮政府和高校兩個方面的積極性，堅持負面清單的頂層制度設計與基層實踐探索相結合，整體有序推進和部分先行先試相銜接，解決當前問題和著眼長遠規劃相呼應，使二者之間就辦學負面清單的執行協調和舉措同頻。

3.強調放管結合。既要解決當前教育行政部門在高校辦學中越權越位的問題，把該放的權力堅決下放，堅持“最低層次決策原則”[2]，使之絕不插手高校能夠自決的辦學事項，又要完善教育行政部門的監督制約機制，切實做好高校辦學負面清單管理模式下政府之于高校的事中、事后監管職責，把該管的管住、管好，將“放權”和“監管”兩個輪子都做圓。

4.務求有序推進。立足浙江高等教育發展的省情，綜合考慮不同辦學層次、教育性質、學科范圍高校的的實際，因地制宜，有所區分(浙江省高校主要集中在杭州、寧波、溫州三地所建的五大高教園區內)，因校制宜穩妥推進，努力提升高校辦學負面清單管理改革的針對性和實效性。

(三)模式生成的行為序列

由于教育行政部門的“權力清單”與高校辦學的“負面清單”是一體兩面的關系，政府權力清單雖然面向的是作為高教管理者的教育行政部門，但同時也框定了高校自主辦學的范圍邊界：凡是被列入權力清單的條目事項，都是對教育行政部門的授權，而對于權力清單之外的領域，則應歸屬于高校的自主辦學空間。鑒于此，把開展浙江教育行政部門的職權清理、編制權力清單與生成高校辦學負面清單兩項工作統籌起來協調推進，把梳理教育行政部門的權力清單作為“先手棋”，在此基礎上擬訂高校辦學負面清單的行為序列，是符合邏輯理性的。

1.編制浙江教育行政部門的高等教育權力清單。教育行政部門對高校的教育管理權源自國家法律的明確授予，《高等教育法》第13條為省級人民政府教育部門管理本行政區域內的高校提供了明確的法律依據。在此法律框架下，浙江教育行政部門應當以“法定職責必須為、法無授權不可為”的行政法治精神為宗旨，梳理工作職責，分析履職情況，開展職權清理，按照“能減則減，該放盡放，應管善管”的政府簡政放權原則，對高教行政管理權展開全面系統的梳理、歸并和清理，并以此為基礎編制浙江省教育廳管理高校的權力清單。主要包括如下工作環節：一是梳理工作職責。根據國家教育法律法規和《浙江省人民政府關于全面開展政府職權清理推行權力清單制度的通知》(浙政發[2014]8號)等政府規范性文件，結合浙江教育行政審批制度改革的進展動態，對省教育廳的高等教育管理職責和內設相關機構職責進行認真梳理，逐條逐項進行分類登記。二是分析履職情況。重點分析省教育廳的高等教育管理職能是否得到全面正確的履行，是否存在“越位”、“缺位”和權責脫節；履職方式是否契合浙江高等教育發展需要。三是開展職權清理。省教育廳在權力梳理、履職分析的基礎上，按照職權法定、簡政放權的要求，對現有高等教育管理權力提出取消、轉移、下放、整合、嚴管、加強等調整意見。四是編制權力清單。經筆者的分類統計逐項確認，在浙江省教育廳依法獲得的行政職權中，共有教育行政許可權11項，涉及高教行政許可的有7項；共有教育行政處罰權19項，涉及高教行政處罰的有18項；共有教育行政確認權5項，涉及高教行政確認的有1項；共有教育行政獎勵權6項，涉及高教行政獎勵的有5項；其他教育行政權8項，涉及高等教育的有4項。省教育廳高等教育權力清單的編制應當以有明確法律依據且經相關職能部門審核確認的高教行政權為基本內容，同時還須規范列明各項職權的名稱、職權類別、行使層級、設定依據和承辦機構等。

2.擬訂浙江省高校依法自主辦學負面清單。在以政府權力清單為基礎擬訂浙江省高校辦學負面清單的過程中，教育行政部門還需進行多方面的實證調研以使該項工作得到積極穩妥的推進。一是高校調研。即按照《教育部辦公廳關于報送高等學校依法自主辦學負面清單管理改革相關材料的通知》(教政法廳函[2014]24號)、《浙江省教育廳關于下放、取消或轉移部分行政權力事項的通知》(浙教人[2015]86號)等文件的指示精神，由浙江省教育廳負責牽頭，要求省內所有高校細致梳理需要教育部門及其他政府部門審批、備案、年審、年檢、進行數量指標控制、作出限制性規定的事項，并注明其法律或文件依據。由于高校是負面清單管理改革的核心利益相關者，因此在制訂彰顯私法品格、宣告辦學自主權之不可侵犯性且又明示辦學行為邊界的高校辦學負面清單的過程中，高校是理所當然的首要調研對象，也是負面清單制訂的重要參與者。二是專家咨詢。即依靠高教管理專家、教育行政法學專家、行政體制改革專家等的知識和經驗，由省教育廳委托專家團隊通過調研分析對制訂浙江省高校辦學負面清單的相關事宜作出判斷、評估和預測，提出建設性的意見和建議，以謹防教育行政部門深陷“不可避免的無知”。三是公眾調查。即通過權威性的第三方機構，如浙江省統計局民生民意調查中心、浙江“12340”社情民意調查熱線等，面向社會公眾進行關于浙江省高校辦學負面清單內容的民意征集，對公眾填寫的《高等學校負面清單管理摸底核查表》進行統計分析。

在國家現行法律法規的制度框架下，在浙江教育行政部門職權梳理和相關實證調研積極推進的基礎上，筆者對浙江省高校辦學負面清單內容做出框架性構想(表1)。

三、高等教育行政處罰8.獨立學院和民辦高校的資產不按期過戶,發布未經備案的招生簡章或廣告,年檢不合格,違反招生計劃擅自招收學生的,由浙江省教育廳給予行政處罰。9.禁止高校和其他高等教育機構擅自分立、合并、改變名稱,發布虛假招生簡章或者廣告,騙取錢財、非法頒發或偽造證書,惡意終止辦學、抽逃資金或者挪用辦學經費,違者由審批機關或其他有關部門給予行政處罰,直至追究刑事責任。10.禁止民辦高校出資人不按規定取得回報或回報比例過高,違者由審批機關給予行政處罰,直至追究刑事責任。11.禁止高校違法頒發學位證書、學歷證書或者其他學業證書,違者由浙江省教育廳給予行政處罰。12.禁止高校擅自設立中外合作辦學機構,或在機構籌備設立期間招收學生,或存在虛假出資、抽逃出資等行為,違者由浙江省教育廳及相關部門給予行政處罰,直至追究刑事責任。四、高等教育行政確認13.高校學生轉學,須報浙江省教育廳確認。五、高等教育行政獎勵14.浙江省特級教師獎、浙江省功勛教師獎、省級優秀教師評選表彰、浙江省教育教學成果獎,由浙江省人民政府審批授予。15.浙江省普通高校優秀畢業生表彰,由省教育廳審批授予。六、其他高等教育行政權16.省外高校在浙江設立成人教育函授站(點),須到浙江省教育廳履行函授站備案手續。17.高校人才培養工作評估由浙江省教育廳組織實施。18.浙江省高等教育自學考試全日制助學院校綜合評估,由省教育考試院組織實施,19.等級平安高校認定由浙江省綜治委校園及周邊治安綜合治理專項組負責實施。

三、負面清單管理模式下浙江教育行政部門與高校的應然作為解析

“放權”并非“放任”，“簡政”亦非“減政”，高校辦學負面清單所對應的是“正面”義務之踐履。換言之，高校辦學負面清單管理改革的本質要義不在于“負面”模式之宣示，而在于教育行政部門切實保障高校依法自主辦學這一“正面”義務之承擔，其核心主旨也不在于以“清單”或列表的方式明示高校辦學的空間范圍，而在于引領高校凝聚辦學共識，激發辦學活力，健全內部治理結構，提升治理能力。

(一)浙江教育行政部門：放權與監管同步

浙江省高校辦學負面清單管理改革要求教育行政部門不僅要做好事前審批許可的“減法”，更要做好對高校辦學進行事中、事后有效監管的“加法”，將放權和監管兩個輪子都做圓。在負面清單管理模式下，教育行政部門之于高校監管的職責重心應放在管方向、管政策、管引導、管評價等方面。具體來說，對于浙江教育行政部門而言，踐履與放權同步的監管職責應著重研究解決對高校辦學的監管、評估與監測工作。省教育廳應當積極推進“浙江高等院校辦學監測體系”建設，深入開展高等教育的“管辦評”分離，努力構建“政府管、學校辦、社會評”的三方協同格局。浙江省高校辦學監測體系建設的核心工作應涵括如下方面。

1.優化浙江省高校辦學監測體系的頂層設計。省教育廳應當以服務政府統籌、服務院校辦學、服務社會監督為優化頂層設計的根本導向，力圖通過辦學監測體系規范建設和有效使用，向政府、高校和社會提供準確權威的高等院校辦學信息，主動回應社會關切，充分發揮社會各方對高校辦學的支持和監督作用。

2.完善浙江省高校辦學監測體系的制度架構。一是建設浙江省高校辦學監測云數據中心及其管理系統。按照高校人才培養、科學研究、社會服務的三維分類系統，分別設定監測指標體系，動態監測浙江省高校的基本辦學條件、社會服務及影響力等，并進行年度縱向比較、全省高校橫向比較監測和預警。二是建設浙江省高校辦學監測專家團隊。在全省乃至全國范圍內遴選學科專業帶頭人、教學教務管理骨干、辦學績效分析及評價骨干、行業企業專家等，組建一支適應浙江高等教育評估需要的專家團隊，負責對各項高校辦學監測數據進行分析與評估。三是建設浙江省高校辦學監測信息發布平臺。平臺由信息服務門戶系統和信息發布服務系統組成，通過平面媒體、互聯網、發布會、論壇等多種渠道，向社會公開發布高校辦學監測評估結果，并可通過在線調查系統獲取社會公眾的反饋意見。

3.推進浙江省高校辦學監測體系的實踐應用。即充分利用監測平臺中高校辦學的基本狀態數據，通過進行院校評估、開展專項評估、推動自我評估、發布評估報告(如浙江省高校內涵建設指標監測評估報告、浙江省高校教學質量年度報告等)，推動浙江省高校辦學走內涵式發展之路。

(二)浙江省高等學校：自治與自律共行

“在當前我國高等教育治理中，高校缺乏自主權與自身用權不當的問題是同時存在的。高校在呼吁放權的同時，也要學會用權，要提高學校自我約束、自主發展的能力，切實行使好辦學自主權。”[3]確實，在高校辦學負面清單管理模式下，浙江省高校如何完善內部治理結構以形成自治自律、自我規范的辦學體制與機制，如何以學校章程為指引實質性地推進去行政化改革，如何在行政“指揮棒”消失后找準時代節拍提升辦學質量、凸顯辦學特色等，這些問題的提出和解決都是高校對辦學負面清單管理改革的應有思考與回應。“政府搭臺，高校走向舞臺中央‘表演’。要唱好‘這臺戲’，高校自身需要從內到外進行全系統的改變，創建起一套為自己量身打造的、適合國家需要與本校特色的治理結構”[4]。具體地說，為契合負面清單管理改革的推進，浙江省高校應當堅持和完善黨委領導下的校長負責制，明晰高校治理結構的根本指向；應當全力推進高校去行政化改革以實現真正意義上的“教育家辦教育”，并藉此彰顯高校治理的體制特色、煥發高校治理的機制活力；應當深入探索教授治學、堅守學術自由，建立和完善以學術委員會為核心的學術權力體系；應當堅持依法治校，制訂、完善與全面實施作為高校辦學之“自治憲法”的章程，構建現代高校法人治理的制度保障體系。

高校依法自主辦學負面清單管理模式改革是我國政府對高校行政管理模式進行變革的必然走向。不論是浙江教育行政部門還是全省高校，都應該清晰地洞察到此種變革所具有的不可逆轉性，并為此作好充分準備。既要明確教育行政部門的放權標準，合法、謹慎、理性地向高校放權，確保辦學權下放后的高教管理效益增量，又要引導浙江省高校不斷完善治理結構，提升內部治理能力，確保接得住下放的權力、頂得住辦學的壓力，彰顯出從高等教育“大省”向“強省”邁進中的浙江省高校應有的辦學競爭力。

參考文獻：

[1]朱振岳.浙江完善教育部門“權力清單”和“責任清單”[N].中國教育報，2015-04-09，(1).

[2]周光禮.培育國家制度能力推動大學治理體系現代化[J].中國高校科技，2014，(7):7.

[3][4]瞿振元.建設中國特色高等教育治理體系 推進治理能力現代化[J].中國高教研究，2014，(1):3.

(責任編輯：劉新才)

On the Negative List Management Reform of

University's Self Running School According to Law in Zhejiang

Yin Xiaomin

(ZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang310015,China)

Abstract：As the traditional government management mode of running universities, the positive list management mode of university-running has many problems and disadvantages. The negative list management mode is the inevitable trend of the reform of higher education administrative management mode. It is quite necessary to take Zhejiang provincial practice as an example to make a frame conception of value aims to return, principle of essence, behavior sequence and list content etc. which are about the negative list management mode of university-running. Educational administration department's synchronization of decentralization and supervision, universities' common line of autonomy and self-discipline are the inherent requirement of the negative list management mode of university-running in Zhejiang.

Key words:self-running school; negative list management mode; universities in Zhejiang

[中圖分類號]G649

[文獻標識碼]A

[文章編號]1005-5843(2015)05-0123-06

[作者簡介]尹曉敏(1974-),女,浙江桐廬人,浙江樹人大學基礎部教授、碩士生導師；研究方向：教育法學、高等教育管理。

[基金項目]浙江省社科聯課題“浙江省高校依法自主辦學負面清單管理改革研究”(項目編號：2015Z027)。

[收稿日期]2015-08-24