加快農村寄宿制學校建設推進義務教育均衡發展
——關于農村寄宿制學校發展情況的調研報告

大慶市政協科教文衛體委員會

（大慶市政協科教文衛體委員會，黑龍江 大慶 163313）

·教育與教學·

加快農村寄宿制學校建設推進義務教育均衡發展
——關于農村寄宿制學校發展情況的調研報告

大慶市政協科教文衛體委員會

（大慶市政協科教文衛體委員會，黑龍江 大慶 163313）

寄宿制學校是當前農村中小學的主要辦學形式，具有明顯的辦學優勢，加強寄宿制學校建設對于促進農村教育事業健康和諧發展意義重大。在基礎教育中，大慶市農村義務教育發展相對滯后，在規劃、建設、管理方面存在不容忽視的問題。要把農村寄宿制學校建設作為推進義務教育均衡發展的工作重心，就要科學制定發展規劃，不斷加大基礎設施投入，推行教育管理改革，加強學科建設和師資培訓，完善經費保障機制，全面實施素質教育。

農村寄宿制學校；學校建設；義務教育

農村寄宿制學校建設是統籌義務教育均衡發展的基礎工程，是優質教育資源惠及廣大農村兒童少年的具體措施。提高寄宿制學校的辦學水平，有利于義務教育穩步推進，有利于提高基礎教育階段的教育質量，有利于促進社會和諧發展。加快義務教育學校標準化建設，改善薄弱學校和寄宿制學校基本辦學條件，也是中央政府促進教育公平的重要路徑。2015年4月至5月，大慶市政協教科文衛體委員會組織委員、專家，深入大慶市6個縣區14所學校（9所中學、3所中心小學、2所村小學）開展調研，并赴山西朔州、貴州黔東南學習考察，寫出了《關于農村寄宿制學校發展情況的調研報告》。

一、建設管理情況

上世紀80年代后期，為貫徹落實國家剛剛頒布的《義務教育法》，大慶市開始全面部署啟動普及初等義務教育工程。其間正值全市小學、初中學生入學高峰期，校點最多時達到600多所，基本符合普及初等教育的要求。到了90年代后期，隨著社會進步和教育改革深入以及計劃生育政策的實施，學齡兒童人數逐步減少。大慶市農村地區辦學規模小、教學點分散的問題顯得較為突出，由此導致教育資源浪費、辦學條件難以改善。進入新世紀，隨著城市化進程加快，農村人口持續減少，留守兒童增多，出于對子女教育的考慮，一些農村家庭移居鄉鎮和縣城所在地，增加了這些地方學校的入學壓力。為此，大慶市在國家和黑龍江省統一部署下，對農村義務教育學校進行布局調整，在原有校舍設備的基礎上，新建改建了一批具有寄宿功能的中小學校。肇州縣集初中小學幼兒園于一體的雙發學校、肇源縣九年一貫制的超等民族學校、杜爾伯特縣三中、林甸縣四季青鎮中學、大同區大同鎮中學、讓胡路區喇化小學等，在發展農村寄宿制教育上取得較好辦學效益，走在了全市前列。

大慶市現有農村義務教育寄宿制學校72所，占農村義務教育學校總數的1/5，其中小學14所、初中48所、九年一貫制學校6所、特殊教育學校4所。在校生3.43萬人，其中住宿生1.82萬人。教職工5850人，其中專任教師4897人。近年來，大慶市寄宿制學校辦學條件有較大改善。

一是基礎設施不斷加強。2011年以來，爭取中央、省級財政投資1.42億元，投入匹配專項資金2.17億元，實施農村寄宿制學校改造項目95個，農村寄宿制學校標準化率達66.7％。更新教學設施，配置冰箱、洗碗機、消毒柜等設備，義務教育學校全部實現集中供暖。

二是教育經費得以保障。3年來累計投入義務教育財政性經費82.6億元，占教育經費總投入的68％。落實家庭經濟困難寄宿生國家補助政策，營養餐計劃在試點縣達到全覆蓋。建設農村優質教育資源共享教室225個，農村學校寬帶接入率達19％，43％的學校實現“班班通”。

三是學校管理日趨規范。補充生活教師等教輔人員，加強寄宿生行為養成教育。堅持學校自辦食堂，食宿條件明顯改善。部分縣區采取“政府主導、市場運作、部門監管、財政補貼”的方式，規范校車運營管理。普遍安裝了監控設備，校園安全管理能力進一步提高。

四是著力教師素質提升和學生全面發展。教師各種業務培訓重點向農村、向薄弱學校傾斜。2014年培訓農村教師2萬人次，近3年有630多名市區教師到農村學校支教。強化教育規范化管理，教育督導和教研視導活動漸成常態。校園文化建設初具規模，普遍開設了第二課堂，大課間體育活動形成特色。

二、存在的主要問題

在我國，農村教育依然是國民教育體系中最薄弱環節。雖然大慶市落實國家有關政策，實施了一系列推進農村義務教育發展措施，取得了較為明顯的成效，但是農村義務教育辦學能力和水平與經濟社會發展階段還不相適應，與農村居民追求優質教育的需求還不相適應。隨著城鎮化的深入發展、城鄉人口流動和學齡人口變化，大慶市農村寄宿制學校在規劃、建設、管理等方面存在的問題還很突出。

（一）對發展農村寄宿制教育重視不夠

相比優先發展的高中教育，農村義務教育發展滯后。在進一步優化布局整合資源，擴大寄宿制教育規模工作推進上積極性、主動性不夠強，對少數農村百姓重看護、輕教育、片面要求就近入學的落后觀念缺少宣傳和引導。農村寄宿制學校總量不足，全大慶市還有60人以下的村小學132所，其中10人以下的村小學28所，距《大慶市中長期教育改革和發展規劃綱要》提出的“到2015年所有鄉鎮初中和60％的中心小學建成寄宿制學校”目標，有較大差距。縣區之間、校際之間發展不平衡，一些村小學教學點存在師生比偏高而學科課程卻開不全的現象，辦學條件和辦學效益低下。

（二）基礎設施不完善

1.寄宿能力不能滿足需求。對于納入建設、改造規劃的寄宿制學校，主要依靠國家和省專項投入，除縣區配套資金以外，還有較大缺口。如布局調整工作做得比較好的肇源縣，也僅有1所中心小學具備寄宿條件，尚有12所小學1600多名小學生在校外食宿。

2.宿舍、食堂等生活設施不健全。部分學校宿舍床位不足，人均面積不達標，個別學校存在學生床鋪護欄過低等安全隱患，絕大多數學校沒有學生浴室，食堂功能分區還不能完全達到國家規范要求。

3.教學設施配置不均衡。部分學校運動場地不規范，有的學校操場沒有硬化，缺少教學儀器設備特別是音體美器材和圖書。

（三）教師隊伍結構性短缺

1.教師老齡化問題突出。還存在著一定數量的民辦轉為公辦教師和非師范類畢業生，這部分教師雖然通過繼續教育完成了學歷達標，但與新課改和素質教育的要求有很大差距。受編制限制，一些偏遠學校多年未補充年輕新教師，以大同區為例，自2002年以來僅通過市里統一招錄了20名師范生。

2.學科結構不合理。很多學校缺少音樂、體育、美術、英語及信息技術學科專任教師，非專業學科教師兼課現象比較普遍，科班出身或具備專業資質的心理健康教師和校醫幾乎沒有。

3.教師流失嚴重。農村教師工作環境艱苦，一些素質好、能力強的骨干教師通過招聘、考錄、調轉、借用等形式脫離農村教師崗位。讓胡路區喇嘛甸鎮中學自1998年以來有90多名教師外流，大同區老山頭中學10年間調出24名教師。

（四）管理服務滯后

1.后勤管理人員配備不足。寄宿生吃、住、學、玩相對集中，年齡跨度又大，學生看護管理任務繁重，缺乏經驗豐富的舍管人員和生活指導教師，很多生活管理方面工作由校領導和任課教師兼任。

2.對留守寄宿生關愛不夠。留守學生家庭溫暖缺失，負面情緒相對明顯，自我管理、自我保護能力較弱，對這部分學生缺少多種形式的關愛。

3.乘車安全存在一定隱患。標準化校車數量不足，如大同區僅有3個鄉鎮實現了標準化校車覆蓋。在一些縣區學生周末回家乘坐車輛五花八門，有農用車、三輪車、摩托車，雖經治理但效果甚微。

（五）政策保障取位不高

1.辦學經費不足。寄宿制學校在人員聘用、設備購置、水電采暖等方面開支較大，而生均公用經費寄宿生和非寄宿生標準一樣，且年生均小學600元、初中800元，與西部的青海省相比也明顯偏低。

2.教師待遇偏低。寄宿制學校教師承擔著學生學習、生活照料、安全、心理疏導等多項工作，但班主任津貼與普通學校一樣是每月14元，與其勞動付出極不相稱。

3.貧困生補助范圍小。寄宿生就餐、交通、購買生活用品增加了學習成本，但只有很少一部分學生能夠享受國家困難補助（小學1000元/年、初中1250元/年），在實際操作中，一個人的補助金常常被分成二人使用。

三、與先進地區的差距

辦好寄宿制學校是很多地方解決農村教育水平低下的現實選擇。

山西省朔州市是以煤炭采掘業為主的資源型城市，人口175萬人（大慶市276萬人），2014年地方財政收入169.1億元（大慶市254.8億元），人均財政收入與大慶市相當。從2005年開始，朔州市對中小學校布局進行徹底調整，合理配置教育資源，建立義務教育經費保障機制，高起點規劃、高標準建設農村寄宿制學校，農村義務教育實現跨越發展、均衡發展。全市寄宿制學校255所，每個鄉鎮都擁有一所高標準寄宿制初中，每個中心村都擁有一所高標準寄宿制小學。

平魯區將原有的230多所農村學校調整為23所，每一所學校都配齊了實驗儀器、圖書、音體美器材和信息化設備，有的設施超過了城里學校，如洗澡堂、理發室、洗衣房等。全面推行新建寄宿制學校校長公開招聘制、教職工全員聘任制為重點的教育人事制度改革，引入以崗定薪、擇優競聘的激勵機制。建立城鄉校長、教師交流機制，兩年時間交流正副校長29人、教師133人。平魯區在將高中教育納入免費教育的基礎上，又將3年幼兒教育也納入進來，實現了15年基礎教育全免費。不僅免除一切學雜費，還給每個寄宿生每天發放8元生活補助，免費專車接送，免費營養早餐，實現農村學生家庭零負擔。像平魯區在2012年就推行15年免費教育的還有大同市左云縣、長治市長治縣等多個縣區。

貴州省黔東南州是經濟欠發達地區，把建設寄宿制學校作為管長遠的民生大事，提出“十有”標準完善農村寄宿制學校各項功能。建成裝配齊全的寄宿制學校556所，占農村義務教育學校的52.6％，寄宿生17.9萬人，寄宿率36.6％。制定具有吸引力的人才政策，為農村學校教師每月按基本工資的20％增加基層工作津貼，專任教師每人配備一臺筆記本電腦，提供舒適的住宿條件。培養選拔了一批有活力、有思想的年輕校長，引來本科生、研究生，農村教師90％達到大專以上學歷。

作為國家級貧困縣的麻江縣，財政收入只有3億多，但在發展寄宿制教育上舍得投入，2007以來在中小學寄宿制建設上的資金投入占到教育總投入的66％。在標準統一的寄宿制學校里，農村寄宿生每天只掏2元錢伙食費，其他各種學習生活費用均由政府承擔。學校食堂實行統一配餐，在操作間安裝攝像頭，對炊事人員操作流程和食品安全實時監控。校園環境優美、設施齊全，雖然是偏僻的山區農村學校，卻有健全完善的制度、規范精細的管理。學生文體活動豐富多彩，素質教育理念得到充分展現。

黑龍江省佳木斯市農村學校有60％辦成寄宿制，寄宿生占全部學生的40％以上。嘉蔭縣實施高標準免費教育政策，為寄宿學生免費提供10元/日的營養餐，為走讀學生提供免費校車。教輔資料、校服、書包、特長班均不收費，每年為學生免費體檢、辦理基本醫療保險。農村教師享受不低于100元/月的特殊補貼，住宿教師還享受不低于20元/日的伙食補助。

大慶市、黔東南州、佳木斯市相關指標對比情況見表1。

表1 大慶市、黔東南州、佳木斯市相關指標比較

四、意見和建議

從當前及今后一段時間來看，寄宿制學校仍然是農村地區中小學的主要辦學形式。加強寄宿制學校建設和管理工作，任務重大而艱巨。

（一）把農村寄宿制學校建設作為推進義務教育均衡發展的工作重心

1.進一步提高認識。因地制宜發展寄宿制學校，不僅能較好地解決路遠學生上學難和交通安全問題，而且彌補了農村家庭和社會教育的缺陷，為外出務工人員解除后顧之憂，更是優化農村教育資源配置，發揮集中辦學優勢的有效途徑。學生在這樣的環境里既能保證充分的學習時間，又能培養集體觀念和獨立生活能力。加快農村寄宿制學校建設，補齊農村義務教育短板，也是保障高中教育后勁，推動大慶市基礎教育整體提升協調發展的必然要求。

2.科學制定發展規劃。把農村寄宿制學校建設納入大慶市“十三五”規劃，在項目建設上給予優先安排和重點支持。進一步調整義務教育學校布局，整合教育資源，把鄉鎮中心小學和鄉鎮初中全部建成寄宿制，同時統籌考慮農村幼兒園的建設。新建或改擴建學校，要把校舍建設與教學設施配備、教師隊伍建設結合起來，力求滿足當前需要，兼顧長遠發展。

3.加強組織領導。《義務教育法》明確義務教育責任在各級人民政府。要建立教育、發改、財政、人事、編制、規劃、建設等相關部門工作協調機制，把農村寄宿制學校建設納入年度目標考核內容。大慶市教育行政部門要加大指導和統籌力度，對照教育部、衛生部關于《農村寄宿制學校生活衛生設施建設與管理規范》的要求，加強建設管理工作的督導和監測，主動幫助學校解決實際困難和問題。

（二）加大基礎設施投入

1.安排專項建設資金。要建立市、縣財政分擔機制，增加對寄宿制學校建設的投入，將農村寄宿制學校生活設施建設、設備配備及更新維護納入財政預算，有計劃地新建和改造寄宿制學校食堂、宿舍、供暖等生活基礎設施，推廣安裝太陽能熱水器浴室，按標準配齊微機、圖書和其他教學儀器設備。

2.加大項目爭取力度。抓住國家和省實施“農村薄弱學校改造計劃”“義務教育學校標準化建設工程”等機遇，研究好政策，積極向上爭取項目和資金，并不折不扣地落實本級政府配套資金，推進農村寄宿制學校新建和改擴建。簡化學校建設審批程序，減免各項工程建設收費。

3.強化監管審查工作。嚴格執行專項建設資金管理使用和工程預決算審查制度，加大工程事前、事中、事后全過程的跟蹤監督檢查力度，確保每一筆資金都用在刀刃上，把農村寄宿制學校建成民心工程、陽光工程。

（三）穩定師資隊伍

1.全面推行“縣管校聘”管理改革。制定區域內教師崗位結構比例標準、公開招聘和聘用管理辦法，變人才的單位所有制為區域共享機制，從根本上解決教師的“人才身份”歸誰管的問題，實現教師由“單位人”向“系統人”的轉變。科學制定校長教師交流輪崗實施辦法和年度交流計劃，落實到校、到人。

2.加強學科建設和師資培訓。建立農村教師補充的長效機制，嚴禁有編不補教師或新增代課教師。加大師范生招聘力度，優先為寄宿制學校解決音體美、英語、信息技術、科學等緊缺學科教師，配齊心理健康教師。市、縣兩級教育研培機構要把提高農村寄宿制學校教師業務能力作為工作重點，優先安排農村寄宿制學校校長和骨干教師參加各級各類學習培訓。建立城鄉學校幫扶合作機制，組織名優學校對農村薄弱學校開展師資培訓、管理指導、文化共建。

3.保障和改善教師待遇。借鑒廣東、云南、山西等地做法，實行寄宿制學校教師崗位津貼制度，制定與在農村學校服務年限和工作崗位掛鉤的崗位津貼標準（人均不低于每月500元）。在評職選優上向農村寄宿制學校教師傾斜，逐步提高中、高級教師崗位比例。關心農村教師身心健康，定期進行免費體檢，提供周轉宿舍改善工作環境。

（四）完善經費保障機制

1.提高寄宿制學校生均公用經費標準。綜合考慮物價上漲、信息化教育和學生體檢等需要，適時提高農村義務教育學校生均公用經費標準，保障學校教育教學工作正常運行。

2.擴大享受生活補助寄宿生范圍。借鑒山西朔州、貴州黔東南等地做法，將“兩免一補”生活補助覆蓋全體農村寄宿學生，資金缺口由市、縣分擔。寄宿生補貼不發放現金，直接充卡用于學生生活費。以政府購買服務的方式，為寄宿生提供每周一次往返的免費校車接送。

3.引導社會力量捐資助學。動員鼓勵企業、社會團體為寄宿制學校捐建捐贈設施設備，與貧困生結對子幫扶，減輕政府財政負擔。

（五）全面實施素質教育

1.深化課堂教學改革。農村教育應當既是田園的又是現代的，它不應是城市教育的簡單復制。要加強學習方法指導，培養學生良好閱讀習慣和主動學習習慣。利用德育課、班團隊會、黑板報等形式，開展時事教育和中華優秀傳統文化教育。發掘農村傳統民俗、非遺項目、優勢產業等人文和自然資源，開發具有地域特色的校本課程。建立勤工儉學基地，在農村初中開展勞動技能教育，培養學生創新精神和實踐能力。

2.豐富校園文化生活。針對寄宿生在校時間長的特點，把課外活動納入寄宿制學校教育教學常規工作。指導學生組建學生社團、興趣小組，課外時間向學生開放藝體設施、圖書室、微機室，為學生成長提供個性化、可選擇的學習機會，促進學生多元發展。

3.拓寬關愛服務載體。把文化惠民工程中的農村電影放映向學校延伸，保證寄宿生每月觀看一場優秀影片。建立留守兒童等特殊群體學生家庭信息和個人成長臺賬，以電話、電郵、微博等方式暢通與留守兒童家長及時聯系渠道。設立關愛室（心理咨詢室），開設親情視頻電話平臺。推進鄉村學校少年宮建設，建立專業人員和志愿者相結合的服務隊伍，通過共青團組織大學生對寄宿學生進行關愛幫助、心理撫慰和學習輔導。

4.加強安全管理制度建設。相關職能部門要適時對學校安全、飲食衛生進行監督檢查，指導學校制定突發安全事故應急預案。開展針對管理人員和生活教師的專業培訓，配齊具有從業資格的專、兼職校醫，建立與鄉鎮醫院及時溝通、救助機制。以國內外重大安全事故為例，適時開展珍愛生命、自我保護安全教育。制定農村寄宿制學校管理辦法，促進學校管理制度化、規范化。

五、結束語

寄宿制學校連著大民生。要以滿足農民教育需求為宗旨大力推進農村寄宿制學校建設，以增加經費投入為重點全面落實建設農村寄宿制學校的義務和責任。爭取在3年至5年內使大慶市農村學校的辦學條件、師資力量和管理水平有一個整體躍升，辦學質量達到或基本達到城鎮學校的中等發展水平，讓更多農村義務教育階段學生享受到公平、優質教育，使之成為農村孩子學習、生活的快樂家園。同在藍天下，共享好教育！

〔責任編輯：席書濤〕

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1002-2341（2015）05-0149-05

2015-08-26

大慶市政協重點調研課題“農村寄宿制學校發展問題”

趙春生（1966-），男，黑龍江大慶人，主任，副研究員，主要從事科教文衛領域發展問題研究。