教育督導和現代教育治理

■劉長興

教育督導的調研報告評比活動，已經連續兩年了。說實話，頭一年還真沒有覺得怎樣，以為就是例行公事。第二年的感覺則全然不同了。入選的這些報告，無論來自督導部門，還是督學個人，無論僅局限于調查，還是加入了研究，確實給人留下一種新的印象，因為他們是從新的視角審視教育行政管理的成敗得失。所以，提出的那些意見和建議盡管不那么成熟、更難說深刻，卻很接地氣。這個“新”的視角就是“監督”，說得確切一點兒，是行政內部監督。于是，想起了近來人們經常“議”到一個話題——現代教育治理。

“治理”這個概念，是黨的十八大提出來的。當時，便引起社會廣泛關注。黨的十八屆三中全會又專門就“國家治理體系和治理能力”作了詳盡的闡述。顯然，由非常習慣的“管理”轉向比較陌生的“治理”，應該不是簡單的詞語變化。幾年的教育改革實踐，特別是教育督導的及時跟進，讓人們越發感到“國家治理體系和治理能力現代化”，其實就是全新政治理念推動下的一次重大國家創新。所以，“治理”應該是由思想觀念的轉變帶來的工作方式的改革，最終建立一個有機、協調、動態和整體的制度運行系統。逐步構建現代教育治理體系，不斷提高現代教育治理能力，已經成為教育行政工作改革的方向。如果站在這樣的角度，對教育督導進行認真的回顧和理性的思考，起碼能夠從三個方面看到走向現代教育治理的基本路徑。

一是創新體制。

說起教育行政，它和其他任何政府行政工作一樣，都是由決策、執行、監督構成的工作整體。在這個統一的整體中，三者既相互協調，又相互制約。當然，無論決策、執行還是監督，都要由具體工作部門落實。這樣，本來行政內部的工作關系，有時一不留神就容易“遭遇”異化，變成行政內部的權力關系。在這里，“決策”似乎還好說些，由于基本都是上邊定的，誰也不好意思去搶，誰也難有“資本”去搶。“執行”和“監督”就不然了，出現“交叉”和“重疊”，好像已經習以為常、司空見慣了。本來“決策”定下來的目標、規劃，配套好的政策、措施，編制的具體標準，都要通過有關部門和基層學校的“執行”變成現實：該投錢的得投錢，該建設的得建設，該規范的要規范，該指導的要指導……在一定意義上，這就是讓政府決策，一步一個腳印地落到實處。這里所說的“實處”，理應覆蓋轄區的每所學校、每個學生。有人說其實就是要讓水流到頭。這樣形容“執行”的過程，實在太生動不過了。大概正是為了政府的源頭水真能夠全部流到頭，政府才要針對“執行”情況進行評價。于是，早在3 0年前國家就提出了教育督導，而且逐步定位了它在教育行政中的特殊職能——“監督”。但是，由于人們長期沒有接受“監督”的意識，而且習慣了自己評價自己，你就是設置了教育督導機構，設計了教育督導方案，畢竟習慣還是習慣，“執行”部門自己搞評估、評比甚至評介，始終也沒停步。你想，“運動員”一旦上場還當“裁判員”，誰輕易舍得自己下來，眼睜好壞輸贏能自己說了算。當然，如此評價的信度、效度可想而知，只是沒人撩開這層“簾兒”而已。可是，誰也擋不住社會的質疑，甚至非議。

2 0 0 8年，本市實施了第一輪義務教育學校現代化建設標準以來的教育發展項目，人們從中逐漸看到了整個局面的變化。這種變化給人的感覺，更像是一個改革的“拐點”：市級政府負責“決策”，部門、區縣、學校負責“執行”，教育督導負責“監督”的教育行政體制基本形成。教育督導在評估驗收的過程中，不僅保證了“決策”目標和措施的落實，而且通過具體指導和調查研究，一方面推動了學校的發展，另一方面又為同期的“執行”和未來的“決策”提供了大量、準確的信息服務，充分體現了“決策”“執行”“監督”之間既相互協調，又相互制約的密切聯系，特別是市政府教育督導委員會的成立，從組織上進一步強化了這種現代教育治理的創新體制，凝聚了三者共同推進改革和發展的合力。大概這就是比較規范的“管辦評分離”吧。

二是重構機制。

在推進現代教育治理的進程中，除了解決體制問題以外，還必須建立一種現代教育治理的長效機制，確保教育行政始終保持有序、有力、有效的運行狀態。只有這樣，政府教育公共服務的質量才能保證不打折扣；也只有這樣，人民群眾的滿意度和幸福感才會真的越來越高。可是，過去咱們有些情況并不理想。比如，實施一個教育發展項目，“信號衰減”的現象總是不同程度時有發生，好像還非常正常。反正到了最后，完成的就是完成了，沒完成的也算完成了。有人還能說出很多理由。盡管屬于少數、個別，但是造成的影響極壞、極大。然而，這幾年在教育督導工作中，人們看到了令人振奮的轉機，對于現代教育治理的長效機制也開始有了切身體驗，而且還在逐步認同。

說起這種長效機制的基本構成，其實并不復雜。它不僅包括人們比較關注的評價標準，還包括按照標準進行督導評估的實施程序和工作準則。只要這三個基本要素形成綜合效應，行政“監督”的嚴格和嚴肅、公平和公正，就能全面顯現出來。這些年，一切用“標準”說話似乎已被大家接受，這說明現代教育治理正在深入人心。比如，咱們陸續出臺、實施的兩輪義務教育學校現代化建設標準，特殊教育和普通高中、中職學校的現代化建設標準以及國家和本市關于縣域義務教育均衡發展的標準等，之所以能夠廣為人知，大概就是這個原因。可是，實施程序和工作準則很容易被輕視，有時還會被忽視。2 0 0 8年以來，咱們的教育督導恰恰在這個關鍵之處進行了不懈的探索，初步形成了一個比較規范的運行機制：督導過程按照程序進行，督導人員按照準則操作，督導結果按照要求公告，督導問題按照規定投訴。應該說，正是這樣一種長效機制，使上面那些項目收獲了前所未有的實際效果。雖然頭一輪義務教育學校現代化標準建設已經過去三年了，但是人們只要一提起這件事兒就贊不絕口。尤其是農村地區的老百姓，更是對政府感激不盡。有人說，這里的教育進步了2 0年，真不是忽悠，眼睜村里的孩子享受了城里的教育。這不就是政府公共教育服務給人民群眾帶來的公平和正義嗎？

與此同時，督學隊伍建設也進行了機制重構。這支隊伍的構架、組成、素質、能力，對于行政“監督”來說同樣至關重要。于是，立足于形成長效機制，首席督學制度、資格認定制度、聘任上崗制度、督學職級制度、責任督學制度和專業培訓制度，先后付諸實施。這支龐大的隊伍正是在這一制度框架下，確立著職業理想，樹立著職業道德，提高著專業能力，強化著專業紀律。盡管他們來自不同的單位，具備不同的專長，存在較大的年齡跨度，也有懸殊的經歷差異，但是他們在教育督導工作中表現出來的“準”職業化和“類”專業化，贏得了廣泛的好評。

其實，“決策”和“執行”同樣各有自己的運行機制。“決策”如何聯通時代和社會，如何保證民主和科學；“執行”如何合理配置資源，如何正確詮釋政策，如何抓好典型引路，如何確保全面跟進，這些無不需要一種現代教育治理的長效機制。

三是法制保證。

現代教育治理，說到底就是依法治教。所以，無論是體制還是機制，都應該得到法制保證。2 0年前，《教育法》正式施行，已經明確把教育督導列為教育基本制度之一。雖然當時還沒有提出教育行政必須實現“管辦評分離”，但是已經以法律形式明確了教育督導的行政監督地位。應該說，它為現代教育治理的法制保證奠定了重要基礎。前年，就在現代教育治理開始進入教育行政改革的時候，國務院及時頒布了《教育督導條例》，對于專門行使行政監督職能的教育督導提出了比較系統的法律要求。有人說，這是現代教育治理體系的基本思想和操作規則。此話應該毫無夸張之意，盡管這部條例還僅限于教育督導。去年，《天津市教育督導條例》正式出臺。這個本領域里全國最早的地方立法，雖然運行時間只有短短一年，卻讓人們比較深刻地感悟到了在現代教育治理進程中法制保證的重要意義。就拿人們還比較生疏的質量監測來說，這部條例已經納入教育督導范圍，從此結束了因為“政”出多門導致“測”出多門的現象。既能夠凸顯其“監”的權威性，又可以保證其“測”的科學性，特別是對于落實減負、指導教學、深化課程改革、推進素質教育，一定會產生積極的作用。要說法制保證是現代教育治理的前提應該非常靠譜。

由于咱們“動手”比較早些，所以上面這些經驗不僅獲得了各地同行和專家的肯定，還被譽為“天津模式”，后來又得到了國家領導的好評，作為經驗向全國推廣。說真的，目前咱們自己看到的，大概還只是現代教育治理的初級階段，或是基本形態。要是由傳統的教育行政全面走向現代的教育治理，肯定還有很長的路。但是，無論如何現代教育治理，肯定是教育行政工作在教育現代化進程中的必然選擇。