澳大利亞職業教育管理體制和運行機制的特點及啟示

李玉靜　孫琳

摘 要 經過多年的改革發展，澳大利亞職業教育形成了以政府協作和行業主導為特征的管理體制，以及以顧客導向和需求驅動為特征的市場化運行機制，確保了澳大利亞的職業教育體系一直能夠高效運行。其對我國的啟示是：要使行業充分參與職業教育的決策，對職業教育的管理要努力在國家調控與市場競爭間達到平衡。

關鍵詞 澳大利亞；職業教育；管理體制；運行機制

中圖分類號 G719.1 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）35-0089-05

澳大利亞的職業教育與培訓系統因其鮮明的特色和較高的效率令世界矚目，成為世界上公認的職教發達國家之一。職業教育與培訓系統通過提供大量的技能型勞動力，在澳大利亞的經濟社會發展中發揮了巨大作用。這在很大程度上得益于其有效的職業教育管理體制和市場化的職業教育運行機制。

一、政府協作與行業主導的管理體制

澳大利亞是一個典型的聯邦制國家，澳大利亞憲法規定，州和地區政府對教育和培訓負有主要責任。但自20世界90年代以來，聯邦政府逐漸把職業教育放到了提高勞動力素質、促進國民經濟增長的高度來認識，通過制定職業教育的法規、政策，成立職業教育專門管理機構，逐步形成了澳大利亞當前以政府協作和行業主導為特征的管理體制。

（一）1992年改革：政府協作與行業參與的開始

自1974年以來，澳大利亞創立了以TAFE（技術和繼續教育）學院為主體的職業教育體系。長期以來，TAFE學院以絕對優勢成為澳大利亞職業教育與培訓的主要提供者。作為一個典型的聯邦制國家，根據澳大利亞憲法，州和地區政府對教育和培訓負有主要責任。因此1992年之前，澳大利亞各州和地區的職業教育與培訓系統處于互不相干的分離狀態，各州和地區決定自己職業教育與培訓的內容、方式及職業資格標準，這對于勞動力及職業教育學生在全國的流動造成了很大障礙。

為改變這種狀態，使整個國家的TAFE學院實現更加有序運作，1992年，澳大利亞成立了國家培訓局（ANTA），建立了澳大利亞培訓質量框架 （Australian Quality Training Framework，AQTF），確立了行業在國家培訓系統中的主導作用，實現了通過各級政府與行業、企業合作的形式實施職業教育與培訓的途徑，這促進了澳大利亞職業教育與培訓系統的大發展[1]。同時，各政黨就職業教育和培訓系統全國性改革達成共識并簽署協議，確立了聯邦教育部、國家培訓署、各州和領地政府的職責、權限及相互關系，也奠定了政府和行業在職教培訓上的合作基礎。

在整個管理體系中，聯邦政府主要負責有關職業教育政策的制定、監督職業教育經費的使用、預測勞動力需求等宏觀管理職能，而州和地區政府主要負責本地區的職業教育發展政策、戰略規劃的制定，教學工作的安排以及證書頒發等管理職能。聯邦與州政府各有側重，形成了澳大利亞完整的職業教育管理體系。

（二）2005年改革：國家統一培訓體系的建立

進入20世紀以來，隨著經濟結構的變化，澳大利亞TAFE系統所提供的傳統行業培訓已經逐漸不適應經濟社會發展的需要，很多行業都出現了嚴重的技能人才短缺問題。為此，自2003年以來，經過廣泛的咨詢和調查過程，澳大利亞政府出臺了一系列新政策，這包括澳大利亞各級政府、國家培訓局與行業、企業組織于2003年聯合發布的《塑造我們的未來：澳大利亞職業教育與培訓2004-2010年國家戰略》，2005年聯邦政府發布的《使澳大利亞技能化：職業教育和培訓的新方向》和《聯邦-州政府實現澳大利亞勞動力技能化2005-2008協議》。

新的改革政策普遍認為，近些年來澳大利亞培訓系統取得成功的兩個關鍵因素就是政府協作和行業參與。但是，原來以國家培訓局為主導的管理框架在應對新挑戰方面已顯乏力，需要建立更合理的管理、責任和運行機制，從而形成以聯邦、州和地區政府共同合作為基礎的、有效的國家培訓系統。因此，《使澳大利亞技能化：職業教育和培訓的新方向》以這兩個因素為基礎，提出了新的職業教育與培訓系統框架，框架由三部分組成：企業和行業在所有層次培訓中的領導和參與；國家管理和責任框架；國家技能框架。其中，國家管理和責任框架確立了決策過程和培訓的責任主體，以及對培訓的規劃和績效監督制度；國家技能框架指出了在職業資格標準和培訓實施方面對質量和國家統一性的要求，由國家簽署的澳大利亞質量培訓框架（AQTF）、行業開發的培訓包組成；行業領導和參與將滲透到新培訓系統的所有方面，強調在一個國家統一、高質量的職業教育與培訓系統內努力發揮行業最好的咨詢功能，這主要通過對新的職業教育部長級會議進行咨詢，使行業企業能夠直接影響國家的培訓政策及其實施實現[2]。

在這個新的框架下，決策主體的核心是聯邦和州職業教育部長級會議，由聯邦職業技術教育部長主持，各州及地區政府主管職業教育的部長參加，國家行業技能委員會、國家質量委員會、國家高級官員委員會提供支持。在部長會議的指導下，特別行業小組和國家職業教育研究中心可提供進一步的支持[3]。這一框架從2005年7月1日起開始實施，同時廢止國家培訓局，把其功能轉交給澳大利亞教育、科學與培訓部（DEST）。

（三）2007年改革：行業主導的深化

2007年年底，澳大利亞政府結束了長達數年的自由黨執政時代，以陸克文為首的工黨政府開始執政。作為溫和派的領袖代表，他更關心普通民眾生活水平和收入的提高。因此，在其競選期間，就制定了《為了未來——實現澳大利亞技能化》。該政策提出，“澳大利亞的未來與勞動力的技能和生產能力緊緊連在一起，為促進澳大利亞經濟的持續增長，并在全球競爭中獲得成功，必須對人力資本進行投資，建立高技能的勞動力隊伍”。為此，從管理體制上，聯邦政府提出要實施以下改革藍圖。

一是建立新的政府機構——澳大利亞技能署（Skills Australia），作為一個獨立的政府機構，澳大利亞技能署的職責是幫助政府確定國家所面臨的日益嚴重的技能危機，評估相關研究及利益群體，以幫助政府確定勞動力開發需求，對政府近來和未來的技能需求提供建議，從而在這些建議的基礎上，政府再制定培訓規劃，以確保澳大利亞形成全部就業的經濟及為未來發展高技能和創新型勞動力。二是進一步加強行業技能理事會（Industry Skills Councils）的作用。2008～2010年間，政府為行業技能理事會提供5100萬澳元撥款，使其運行經費增加一倍，同時對其工作績效提出更高要求，使其承擔以下職責：診斷雇主的培訓需求并分配培訓位置；確定合適的培訓機構，開發行業培訓包，與就業服務機構合作為失業人員提供培訓。行業技能理事會將與雇主和工人代表共同確定企業培訓需求——并使這些需求與特定的培訓相適應，每個行業技能理事會都將分配他們的一部分培訓位置給就業服務機構，從而使失業人員獲得適應雇主需求的培訓，以防止結構性失業和技能浪費狀況的發生。三是發揮雇主的作用，一方面，雇主要與其所在的行業技能理事會合作，對其計劃及期望的培訓結果進行咨詢；另一方面，雇主將作為個體和培訓機構間的交流通道，確保工人有機會提高其技能水平并發展成功的職業生涯[4]。

二、顧客導向和需求驅動的市場化運行機制

（一）行業需求驅動的職業教育發展機制

首先，職業教育與培訓系統要滿足企業、行業對技能型人才的需求。1992年，澳大利亞的失業率為10%，而到2005年，失業率僅為5.1%。由于經濟、就業及人口結構的變化，伴隨失業率下降而產生的一個新問題就是技能人才的短缺。2001年，澳大利亞白領的工作數量已經趕上了藍領，這個趨勢還在持續；法律、會計、金融、市場和企業服務方面的工作有望超過國家工作平均增長率；與社區服務和休閑相關的工作數量也有了大幅增長；制造業面臨強烈的國際競爭，所需要的工人數量正在減少；建筑、農業和采礦等行業工作數量也下降了很多。這些因素導致了對技能人才需求的巨大變化。

澳大利亞企業預測，澳大利亞經濟持續增長面臨的最大挑戰就是對高技能人才的需求。因此，職業教育與培訓系統改革的動力之一就是解決所面臨的技能短缺問題，建立靈活、反應性強的職業教育與培訓系統，以適應工作世界的迅速變化，形成以行業和企業人才需求驅動的培訓市場。《使澳大利亞技能化：職業教育和培訓的新方向》中提出的首要指導原則就是強化行業在預測技能需求、發展職業教育產品和服務中的作用，使行業和企業需求成為培訓政策、培訓重要領域和培訓實施的主要驅動力。《澳大利亞職業教育與培訓2004-2010年國家戰略》也提出，支持創新性和戰略性的以行業為主導的計劃，以保證職業教育與培訓系統提供高技能的勞動力來支持澳大利亞工業在全球經濟中的發展。自2004年開始，聯邦政府醞釀建立的25所技術學院和近來對學徒制的改革都旨在發展以行業為基礎的新的更靈活的培訓模式。通過這些改革，使行業能夠充分利用職業教育與培訓來解決最近和未來的技能短缺問題。

（二）顧客和服務導向職業教育運行原則

從服務的對象出發，澳大利亞把行業、企業、個人和社會都作為職業教育與培訓系統的顧客[5]。《使澳大利亞技能化：職業教育和培訓的新方向》提出，要更加以顧客為中心，形成完全依靠顧客驅動的職業教育和培訓市場。《塑造我們的未來：澳大利亞職業教育與培訓2004—2010年國家戰略》也提出要保證雇主和個人一直處于職業教育和培訓體系的中心。基于此，職業教育與培訓系統要注重以顧客為中心，在創新和迅速變化的背景下形成更加用戶化的產品和服務，更好地滿足多種多樣的企業、個人和社區需要。

例如，悉尼西南TAFE學院把辦學目標定位于，被所有的顧客都認可為優秀的職業教育與培訓機構，提供高質量的教育與培訓，提供靈活的實施途徑，支持顧客的學習目標。學院專門設有市場營銷與研究協會，對培訓市場進行詳盡研究分析，以對其應占有的市場份額、顧客需求和發展機會作出合理判斷，然后制定發展策略。此外，學院還在2007年發展了“顧客服務憲章”，描述了顧客服務標準及持續提高服務水平的措施，以不斷提高顧客服務的滿意度，吸引更多的生源。

（三）顧客需求導向的職業教育課程及專業設置

澳大利亞在構建職業教育課程體系、面向市場設置專業的過程中，非常注重以市場需求為導向。需求導向是澳大利亞TAFE課程體系建設的重要標準，其課程和專業設置具有很強的市場針對性，以適應不同個體學習需要和行業企業的特殊需求。這具體表現在三個方面：首先，實現職業教育與培訓課程的靈活性、多樣性，每所院校的培訓課程都多達數百種，勞動力市場需要什么，企業需要什么，學校就相應地設置什么課程。其次，在學習者個體層面，職業教育和培訓系統要尊重和支持學習者的多元化需求，設計適合所有學習者的產品和服務，通過更加靈活的培訓途徑使所有的學習者都能獲得滿足他們特定需要的高質量職業教育產品和服務。第三，為學習者提供更多透明、公開的職業教育與培訓信息，使學習者知道他們將從職業教育與培訓中獲得什么，職業教育與培訓能為他們提供什么以及怎樣運用這些服務等。

此外，為適應多樣化學生對課程的不同需求，澳大利亞的職業教育課程內容和形式多樣，并采用模塊化課程結構。課程結構模塊化是將所有職業教育課程分別組合成不同的模塊，一個模塊就有一個學分，獲得一份證書，對應不同的工作崗位，不同的專業就有不同的結構模塊。由此形成了一個模塊化的職業教育課程體系[5]。由于課程為模塊式的，學生可進行全日制學習，也可以邊工作邊學習，從而使就業前教育和就業后教育有機結合起來。為了使課程內容能切實滿足就業的現實需要，澳大利亞要求每年對課程全部修訂一次，平時還有常規、短期和臨時的修改，以便跟上技術發展和社會需求的步伐。

三、借鑒與啟示

（一）行業組織充分參與職業教育的決策過程

在澳大利亞近20年來對職業教育管理體制的改革歷程中，最大的一個特點是不斷強化行業在職業教育決策中的作用，這主要是通過不斷建立和完善相關的行業組織機構，通過立法及政策規定，實現行業組織參與職業教育決策的程序化和法定化。具體來說，1992年改革的最大舉措是建立國家培訓局，作為一個中間機構把政府與行業聯系起來。2005年改革的特點是建立和完善國家行業技能委員會，使其直接為職業教育的最高決策機構——聯邦和州職業教育部長級會議提供決策咨詢，并把“企業和行業在所有層次培訓中的領導和參與”作為新的管理框架的核心原則之一。2008年改革是以建立“澳大利亞技能署”和“加強行業技能理事會的作用”為主要標志，并更加明確了其參與職業教育決策、管理職業教育機構的職責。

行業企業參與職業教育不足一直是我國職業教育管理體制的弊端，這影響了整個職業教育體系運行效率、質量的提高。為此，借鑒澳大利亞的經驗，我國應建立相關機構或法律政策，在體制上使行業企業參與到職業教育體系的各級管理和決策中，使行業意見和建議成為我國職業教育發展和改革決策的重要依據，從而提高我國職業教育體系對勞動力市場的適應性。

（二）對職業教育的管理力求在國家調控與市場競爭間達到均衡

可以看出，自20世紀90年代以來，建立一個完善、高效、有序競爭、適應性、反應性強的職業教育市場是澳大利亞職業教育運行機制改革的主要政策導向[6]。但在這個過程中，政府并沒有完全放手不管，而是積極采用經費資助、建立相關管理機構、開發培訓包、建立國家資格框架等措施加強對職業教育體系的宏觀管理。由此可見，作為與經濟社會發展聯系最密切的教育形式，讓職業教育機構走向市場，在市場競爭中實現高效運行是提高職業教育效率的基本途徑，而政府制定的競爭規則和宏觀調控作用是職業教育市場有序運行的基本保障。因此可以認為，對職業教育管理的最理想狀態是讓其在自由市場競爭和政府宏觀調控間達到一種平衡。

當前，我國正處于建立和完善社會主義市場經濟體制的關鍵階段，建立一個開放、有效的職業教育市場也應成為我國職業教育體制改革的重要目標。在這個過程中，我國政府應借鑒澳大利亞的經驗，在給職業教育機構更大辦學自主權的同時，為職業教育市場制定完善、有序的競爭規則，同時充分發揮宏觀調控的作用。

（三）政府應充分利用經費撥款對職業教育的杠桿作用

可以看出，雖然市場化是澳大利亞職業教育改革的主要政策導向。但在這個過程中，澳大利亞聯邦和各州政府并沒有減少對職業教育的經費投入，只是改變了投資與撥款方式，使撥款成為引導職業教育機構有序競爭、更加適應勞動力市場的重要手段。這源自其重要的改革理念：“錢只能解決問題的一半，必須尋求更好的管理資金的方式，使資金發揮最佳的激勵功能。”[7]這一點對我國具有重要的借鑒意義，近幾年來，我國政府非常重視職業教育的發展，對職業教育經費投入的力度也不斷加大。根據澳大利亞的經驗，必須建立一種效率導向的撥款機制，充分發揮經費投入的導向和激勵功能，使其成為我國職業教育機制改革的突破口。

（本文為吉林工程技術師范學院2014年度教育教學研究課題《應用技術大學人才培養體系研究》成果，編號：吉工師字[2014]128號，主持人：李玉靜）

參考文獻：

[1]夏容·考特.澳大利亞國家培訓局在澳大利亞職業教育與培訓體系中的協調作用[J].職業技術教育，2003（36）：28-30.

[2][3]Australian Government Department of Education， Science and Training. 2005～2008 Commonwealth-State Agreement for Skilling Australia[Z].2005.

[4]Australian Labor Election 2007 Fact Sheet[EB/OL].[2008-03-21].http：//www.kevin07.com.au，

[5]吉林省職業教育考察團.成熟、開放與多元的魅力：澳大利亞、新西蘭職業教育考察報告[J].職業技術教育，2008（21）：68-74.

[6]黃日強，鄧志軍.澳大利亞職業教育的市場化[J].職業技術教育，2005（31）：83-87.

[7]祝懷新，李玉靜.澳大利亞高等教育資助制度改革新策略——《2003年高等教育支持法案》解析[J].高等教育研究，2005（3）：98-102.

Abstract After many years of reform， vocational education in Australia has formed the management system characterized by governmental harmonization and industry-oriented， and the marketization running-system characterized by customer-oriented and demand-driven， which assured the effective running of vocational education system. Its enlightenments to China are： let the industry fully participated in the decision-making of vocational education， and try to realize balance between national regulation and market competition in the management of vocational education.

Keywords Australia； vocational education； management mechanism； running mechanism