我國地方政府性債務風險現狀與對策分析——基于對全國審計結果的思考

中南大學 鄒婷

1 我國地方政府性債務風險現狀

地方性政府債務，就是政府為了支持地方經濟社會的發展而直接舉借、拖欠或者由擔保而形成的債務。地方性政府債務在支持建設、改善民生、應對金融風暴和自然災害等方面發揮重要作用，債務的發生與否以及債務水平都由政府自身決定。具體來說，地方性政府債務可以分為三類：地方政府因直接舉借或者拖欠形成負有償還責任的顯性債務、因擔保形成的或有債務，因承擔相關救助責任或其他社會義務而承擔的其他相關隱性債務。自分稅制改革以后，財權分離，地方政府需要自給自足，這就帶來了地方融資壓力，此外，國內外頻發的自然災害以及金融危機，都需要地方政府提供一臂之力。所以，地方政府性債務成為了地方重要財政支撐。國家審計署于分別于2011年和2013年對全國范圍內的地方性政府債務進行全面審計，目的是為了考察債務的問題現狀并加強管理，審計結果發現我國地方政府性債務主要存在以下四種風險。

1.1 地方政府性債務的結構風險

結構風險主要是指各類地方政府性債務結構不合理、比例不科學所帶來的隱患。地方政府債務風險包括國債轉貸資金、外債等導致的直接顯性債務風險、擔保無法償付等或有債務風險和社會保障資金不足等帶來在隱性債務風險。一般而言，顯性風險具有可預測性和可控性，不會給政府帶來突發性償還困難，但是或有風險和隱性風險使得不可控因素加大，增加結構風險，加大了地方政府陷入償還困境的概率。從2011年的審計摸底情況可以看出，我國地方性債務結構不合理情況突出，擔保性債務和隱性債務分別占21.8%和15.58%(圖1)，這兩種債務比例過高會增加不確定性風險。

1.2 地方政府性債務的規模風險

規模風險是指地方政府性債務到期因為債務規模太大而沒有足夠資金償還的風險，由圖2可以看出，我國2004年債務總額只有4千萬元，而到2010年就猛增到11萬億元，隨后兩年間又急劇增長4億元，過大的債務規模甚至超過了當地政府的財政承受能力，這給到期債務支付帶來巨大壓力。

圖1 2010年底全國地方政府性債務結構

圖2 近年全國地方政府性債務規模

1.3 地方政府性債務的效率風險

效率風險是指由于地方政府在債務融資后沒有充分利用，造成資金浪費或者管理不善造成使用效率低下的風險。如果這些債務資金沒有發揮應有的作用，那么募資的最初意圖難以實現，并且資金流動不暢將導致新增資本減少，融資成本增加。兩次審計均表明我國地方政府性債務資金使用效率低下，存在較多閑置資金，2010年底就有11044.47億元貨幣形式的債務資金沒有支出，占所有債務資金的10.31%。由于缺乏科學的管理方法和使用監督計劃，國內地方政府性債務面臨較高的效率風險。

1.4 地方政府性債務的外在風險

外在風險是指地方政府不能按期完成償債義務所帶來的相關風險。比如，地方政府在面臨償債壓力時可能會進一步舉債、提高稅收標準或者增加稅收種類、向上級政府轉嫁償債義務、挪用其他資金甚至違規募集資金等。從表1可以看出在2010年底地方政府性債務未來償還方面，2011年、2012年到期償還債務額占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還額分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后需要到期償還的占30.21%，每年都有較高數額的償債量，這會給地方政府帶來極大壓力，導致較高外在風險。

2 我國地方政府性債務風險的成因

關于我國地方政府性債務風險的成因，主要體現為以下幾個方面。

2.1 分稅制改革后地方財權和事權不平衡

1994年我國建立起分稅制財政體制，中央和地方政府財權與事權的分布不均，成為地方政府負債的直接誘因。在改革過程中，財權上移，事權下放，這就意味著地方政府收入來源縮減，所需支出項目增加，這一增一減帶來的就是收支的不平衡和債務的產生。從改革后的稅種機構來看，小稅種的大部分和大稅種的小部分歸地方政府，地方所分得的稅種規模小、稅源零散、征收難度大。這就導致了地方財政占國家財政總收入的比重不斷下降。與財權減少對應的是事權的擴大、支出增加，地方政府不但要承擔基礎設施建設和經濟發展責任，還要負責科教文衛、農業等方面的支出責任。事權和財權的嚴重不平衡導致債務困境。

2.2 政府績效評價體系不合理

一方面，現有的政府約束和激勵機制容易產生財政機會主義，導致主動舉債增加。目前，中國在以GDP為考核升遷標準的情況下，地方政府有采取財政機會主義的主觀動機。地方官員的仕途與當地生產總值增長速度、基礎設施建設、招商引資情況等密切相關，在管理缺位監管不利和地方政府權力限制較少的情況下，地方官員又具有客觀條件來獲得足夠資源來制造政績工程。另一方面，約束機制不完善，我國《預算法》和《擔保法》對地方政府舉債及提供擔保都做了明確約束，但是尚未建立專門的法律法規來約束地方政府舉債的規模和方法及對其的管理。這樣，財政機會主義驅使地方政府官員通過各種手段規避《預算法》和《擔保法》的約束，以化解事權和財權的不均衡，從而提高政績。

2.3 地方債務管理體制改革滯后

我國對地方性債務管理不夠，突出的問題有：債務收支沒有納入預算管理，獲得的債務資金沒有及時使用，融資平臺多而雜亂，缺乏統一的管理規范等。2011年審計結果顯示的地方政府負有擔保責任的債務多是指通過政府融資平臺來舉借的，而現階段我國對融資平臺公司融資管理體系還不規范，部分公司法人治理結構不完善，內部管理級次多、鏈條長，資本金到位率低等使得部分融資平臺公司管理不規范、盈利能力較弱，償債風險較大。

2.4 審計對地方政府債務監督力度不夠

首先，我國還沒有建立專門的審計相關法律法規來規范和約束地方政府債務，更沒有制定專門的審計程序和方法，因此對地方性政府債務審計的依據還不完善。其次，我國針對地方政府債務的審計工作和次數還不多，缺少審計經驗。

表1 2010年底全國地方政府性債務未來償債情況 (單位：億元)

審計署從2011年3月開始對全國地方政府性債務情況進行全面審計，而此前很少有過對地方政府債務的全面系統審計，對地方政府債務的規模和結構及存在的風險沒有一個整體的把握。再次，鑒于目前我國的審計體制仍然是隸屬政府的“行政模式”體制，審計機關對政府負責，其活動受政府影響，審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作，這樣，在審計機關審查政府資金時，政府實際是在審計活動中充當著領導者的角色，無法有效地保障審計機關和審計人員的獨立性及審計結果的的客觀性。

3 降低地方政府性債務風險的對策

基于我國地方政府性債務的風險突出，采取有效措施降低風險勢在必行。

3.1 建立科學的地方政府績效評價體系

政府過度舉債，重借輕還的根源在于以GDP增長為主的考評方式。政府官員們過分關注“政績工程”和“形象工程”，把還貸負擔轉給了后幾屆政府。因此，現階段，我國要建立對地方政府官員的科學評價和激勵機制，除了以往的經濟指標外，要加入環境保護、就業保障、社會福利等多種評價標準。同時，在業績考評方面，要考察資金的使用效率，考察已建立在固定資產在使用率避免只注重GDP，忽視資源利用率的問題。

3.2 健全地方政府債務管理機制

首先，要規范地方政府債務預算管理。將地方政府債務納入預算管理，合理規劃地方舉債的規模和結構，加強對地方舉債手段的監督，特別是要規范地方政府通過融資平臺公司舉債的程序、限制其舉債規模比，科學安排和使用各項債務，提高地方政府性債務的使用效率。然后，要加強對地方政府融資平臺舉債的管理。現階段我國對融資平臺公司融資管理體系還不規范，內部管理級次多、鏈條長。因此在實踐中要建立科學的管理方法，嚴格審核其設立標準，對其項目合理性、項目資金需求和融資計劃的合理性、融資成本的構成、資金管理等要進行全面的檢查和監督，綜合考慮其風險性，防范虛假出資、抽逃資本等不合法現象，規范其運作流程，防范和降低運營風險，提高資金的使用效率。其次，要加快地方政府投融資體制改革。一是規范政府投資范圍；二是統一政府融資管理；三是建立針對公益性項目和營利性項目兩種不同的償債機制；四是制定法律法規規范融資和投資行為。

3.3 構建地方政府性債務風險預警體系

首先是風險識別層面，地方政府性債務風險包括結構風險、規模風險、效率風險、外在風險。從審計結果可以看出，我國地方政府性債務中政府負擔保責任的債務比重較大，這些債務的發生和償還則取決于一些不確定事項的發生與否，因此對其進行量化也比較困難，實際中對各項債務的風險識別主要從債務的規模、結構、成本和使用效益四類指標進行。其次是風險評估層面：風險評估主要結合客觀實際數據資料，選擇一定的指標體系來預測風險度的大小，主要指標體系有：地方政府債務規模指標、結構指標、成本指標、債務使用效益指標等。最后是要構建地方政府性債務風險預警模型，選取指標與確定指標是預警指標體系的設計的最重要的兩個方面，在實際中，可以根據已經獲得的數據資料，構建一個包含以上四個方面指標的全因素分析模型，考慮整體中的各項可能風險，從而更好的預測風險，達到風險預警的作用。

3.4 加大對地方政府性債務的審計力度

當今，各國都越來越關注政府債務在經濟發展的重要作用，管理和使用得當則會極大地促進經濟發展，否則會對經濟增長帶來不利影響，甚至引起局部乃至更廣范圍的經濟危機，而加大對地方政府性債務的審計監督則可以很好地掌握其現存現狀，對預防和防范債務風險具有重要意義。首先完善相關審計法律法規，要根據《審計法》及其實施條例的具體規定，結合地方政府負債的具體情況，制定專門的審計相關法律法規，保證地方政府債務審計中審計機關和審計人員的獨立性，對相關的審計程序和方法做出指導性的規定，從而使得債務審計工作中有法可依，有據可查，充分發揮審計的防范和監督作用。其次要在規定在年度區間進行一次全國范圍內在審計調查，全面了解地方性債務的管理現狀和變化情況，最后要改進審計方法，提高審計工作創新水平，實現審計工作的科學性和有效性，如將債務審計與投資項目審計、金融審計、預算執行審計、績效審計、經濟責任審計等有機結合。

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