湖南農村土地綜合整治中土地權屬管理存在的問題及對策

鄧楚雄，黃曦紅

（湖南師范大學資源與環境科學學院，湖南 長沙 410081）

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湖南農村土地綜合整治中土地權屬管理存在的問題及對策

鄧楚雄，黃曦紅

（湖南師范大學資源與環境科學學院，湖南 長沙 410081）

摘 要：土地權屬管理是農村土地綜合整治工作的核心，直接影響到農村土地綜合整治工作的效率。當前，湖南省農村綜合整治土地權屬管理存在所有權主體模糊，確權難度大、農民土地綜合整治意愿低、土地權屬調整方案過程簡單等問題，這直接關系到湖南省農村土地綜合整治的健康發展。因此，為加強湖南省土地權屬管理，提出完善法律法規政策體系、增強運作規范性等對策。

關鍵詞：農村；土地權屬管理；問題；對策；湖南省

當前，隨著農村土地綜合整治項目規模的逐步擴大，項目區內土地權屬主體、權屬關系和權屬類型越來越復雜，項目實施中隨著土地平整、農田水利、田間道路等工程措施與生態措施的建設，土地綜合整治前后耕地等農用地的質量、數量發生變化，土地權屬也隨之改變。關于土地權屬，各學者主要從農村土地權屬糾紛[1-3]、農村土地整治中的土地權屬調整原則、調整方案、運行機制和對策等方面[4-5]進行研究。

隨著農村土地綜合整治工作全面、深入和穩步地推進，各級、各類土地整治項目的逐步實施，投資主體趨于多元化，我國農村土地綜合整治中土地權屬糾紛等問題日益凸顯，亟需加強土地權屬管理。就此分析湖南省農村土地綜合整治中土地權屬管理存在的問題，并提出相應的對策建議，以期能進一步促進湖南省農村土地綜合整治事業的健康發展。

1　湖南農村土地綜合整治中土地權屬管理現狀

湖南是全國糧食主產區之一，其耕地總面積約379.33萬hm2，基本農田保護面積325.67萬hm2，糧食產量居全國第6位，其中水稻播種面積和總產量均居全國首位，耕地保護意義重大。土地整治工作是增加耕地數量、提高耕地質量的有效途徑。在人地關系趨緊的背景下，土地整治工作倍受國家和地方政府的重視，并取得了喜人的成績。自2001年以來，通過土地整理復墾開發全省新增耕地10.84萬hm2，連續12 a實現耕地占補平衡，建設高標準農田33.33余萬hm2。巨大成績取得的同時，由于歷史原因造成的土地權屬模糊和基層國土資源管理部門對土地權屬管理的重視程度不夠，也誘發了為數不少的土地權屬糾紛。根據新一輪農村土地綜合整治規劃目標，到2020年，全省累計完成10 000個村的土地綜合整治，整治土地面積達200萬hm2以上，新增耕地13.33萬hm2。農村集體土地確權登記發證工作的穩步推進與國家和湖南省對農村土地綜合整治中土地權屬管理工作重視程度的不斷增強，為湖南省各地農村土地綜合整治土地權屬管理水平的提高提供了新的機遇，但量多面廣、連片推進的農村土地綜合整治項目的實施將為遇到更多、更為復雜的土地權屬問題，湖南省農村土地綜合整治工作中的土地權屬管理面臨著不少的壓力。

2　湖南農村土地綜合整治中土地權屬管理存在的問題

2.1土地所有權主體模糊，確權難度大

由于現行相關法律對土地所有權規定的原則、文字表述不盡一致，以及歷史上我國集體土地所有權制度的變化，使得土地所有權主體模糊，農村集體土地所有權確定的難度大。根據抽樣調查2009～2013年全省已實施的35個省級以上投資農村土地綜合整治項目土地權屬確定情況發現，由于土地所有權主體模糊，有3個項目在實施過程中由于未利用開發出現過國家與集體土地所有權的爭議，10個項目由于未利用開發存在村與村之間土地所有權的爭議，6個項目由于未利用地開發、采礦用地復墾、“飛地”等出現過土地所有權無人認領， 9個項目由于“插花地”、7個項目由于“飛地”的存在出現過村與村之間土地所有權的爭議。

2.2農民對土地綜合整治中權屬調整意愿較低

在同時考慮區域社會經濟發展水平的差異和區域自然環境的差異的條件下，選擇湖南省7個具有代表性的縣（市、區）（澧縣、永順縣、湘陰縣、君山區、新寧縣、漣源縣和永興縣）的750名農戶進行“農民對土地權屬的認知程度與土地綜合整治中土地權屬調整的意愿”問卷調查。對土地權屬認知程度的調查結果顯示（表1），被調查者中只有140人（18.67％）認為自己是土地的所有者； 328人（43.73％）、257人（34.27％）認為農村土地屬于國家和集體所有，自己僅擁有土地的使用權；其他觀點持有者僅占3.33％。說明湖南省農戶對土地所有權的認知程度較高。進一步分析被調查農戶的地域分布情況發現，對土地所有權認知存在偏差的農戶主要分布在經濟欠發達地區。

表1　農民對土地所有權的認知情況

對農村土地綜合整治及權屬調整意愿的調查結果顯示（表2），對農村土地綜合整治項目，有523人（69.73％）持支持態度；而有134人（17.87％）則持反對意見；有93人（12.40％）持無所謂的態度。持支持意見的人認為土地綜合項目的實施可以改善生產生活條件。持反對意見的人認為土地綜合整治項目的實施后可能會占用自己的土地，危害到自身既得利益。而相反在農村土地綜合整治權屬調整問題的調查中，多數人持反對意見。有647人（86.27％）反對在農村土地綜合整治中進行土地權屬調整；僅有86人（11.47％）支持在農村土地綜合整治中進行適度權屬微調（表2）。多數人反對是擔心在農村土地綜合整治中會對自己原有的土地進行重新再分配，在土地面積、質量等方面會吃虧。而多數贊成者自身的土地數量和質量本來就不太理想。

表2　農村土地綜合整治及權屬調整的意愿

2.3土地整治機構人員少，項目權屬調查不夠細致

土地權屬調查是土地整治項目實施的前置性工作，清晰的土地權屬是土地整治項目得以順利實施的保障。隨著土地整治規劃的實施，單個土地綜合整治項目的規模不斷增大，項目實施過程中不但存在為數不少的土地承包經營權的調整，還存在土地所有權的調整，土地權屬調查工作量大。走訪調查得知，受資金短缺的制約，許多縣（市）土地開發整理中心僅幾個人，且沒有專用車輛（如通道侗族自治縣土地開發整理中心在編人員僅4人，租用車輛1臺），土地項目申報立項前土地權屬調查壓力大，調查不夠細致，登記不夠準確。

2.4土地權屬調整方案確定過程簡單

土地整治項目實施需要土地權屬調整。湖南省大部分地區土地權屬調整方案確定過程真正的駕馭者是村、支兩委的主要負責人，既缺少正式的行政機構參與，缺乏權威性，又缺少廣大群眾的參與，缺乏對村、支兩委的監督；權屬調整方案僅在村部張榜公告，村民小組長只將信息口頭告知相關村民。這樣的權屬方案確定過程極為簡單，存在引起村民權屬矛盾的隱患。

2.5土地綜合整治項目規劃設計方案可操作性不強

切實可行的規劃設計方案，可以顯著提高土地綜合整治項目的實施效率和效果。調查發現，由于技術承擔單位缺乏與村組及其村民開展有效地溝通或沒有充分聽取村組及其村民的意見，湖南省多數土地綜合整治項目的規劃設計方案可操作性有待提高。

2.6土地權屬爭（異）議調處無有形機構，且調處效率低

由于歷史原因，農村集體土地權屬存在糾紛較多、公眾參與的有效性差、運行機制不健全和法律法規體系不完善等問題，疊加土地整治活動，使得土地權屬問題調處變得更為復雜。以2009～2013年湖南省已實施的35個省級以上投資農村土地綜合整治項目（項目區均未跨鄉鎮）為例，分析土地權屬爭（異）議調處情況，發現35個項目中存在土地所有權爭（異）議29起，主要由鄉村委會和鄉（鎮）人民政府負責調處；存在土地承包經營權爭（異）議36起（均為村內農戶與農戶之間），全部要由鄉村委會負責調處。29起土地所有權爭（異）議中，15起未調處成功，占到51.72％；36起土地承包經營權爭（異）議中，9起未調處成功，土地權屬爭（異）議調處效率有待提高。由于沒有專門的調處機構和調處人員，農村土地綜合整治爭（異）議調處時，相關部門不敢接觸爭（異）議的實質，又害怕群眾上訪，只能作“和稀泥”式的調解，難以真正解決問題。

3　加強湖南農村土地綜合整治土地權屬管理的對策建議

3.1完善法律法規政策體系，依法進行土地權屬調整工作

土地權屬調整是土地整治工作的核心環節，涉及多方利益主體，而我國現行有關土地權屬的法律、法規還存在一定的模糊區域，容易引起糾紛和適用上的分歧。因此，首先立法機關對相關法律法規進行修訂使其日益完善，規范土地權屬調整。其次，制定以“授權性法律規則”為主的土地整治及權屬調整法律、法規體系。第三，在土地權屬調整工作中，必須將土地相關法律、法規、政策的宣傳工作落到實處。最后，執政機關要嚴格遵守我國農村現行的土地政策，以及相關重要法律中的規定，實事求是地解決問題，規范運作土地權屬調整工作。

3.2增強權屬調整運作的規范性

在土地權屬調整時應嚴格規范其運作，使實際調整結果與設計的權屬調整方案盡可能保持一致，保持土地整治工作的穩定性，減少權屬調整的二次糾紛。在編制土地所有權、土地承包經營權調整方案時，要充分考慮到集體和農民的利益，保障耕地面積不減少，質量不降低。調整方案編制完成后，應向涉及行政村及全體村民發布公告，并以書面形式分別通知承包人和他項權利人，公告期限視實際情況而定。村集體間所有權調整方案經公布并征求意見確定后，應重新確定土地界址，土地承包經營權調整方案經公布并征求意見后，再由項目區村集體與農民重新簽訂承包協議，并登記造冊。

3.3力求權屬調整方法與手段的多樣化

農村土地整治過程中，權屬調整事關農民的切身利益，如果處理不當可能引發農村社會矛盾，因此需要注重方式與方法。土地權屬調整，應該避免采用過于生硬的方法和單一的手段，要綜合運用多種方式，結合權屬性質、特點等創新調整辦法。在土地整治過程中，針對不同情況制定適宜的土地權屬調整政策，地方政府應及時總結已實施項目土地權屬調整經驗與存在的主要問題，結合擬開展整治項目的個性特點，未雨綢繆，創新性地探索土地權屬調整新方法。

3.4加強宣傳工作，提高公眾參與度

農村土地整治、權屬調整工作牽涉面廣，有賴于廣大利益相關者的及時溝通與有效交流，加強宣傳工作，可以提高公眾參與的積極性與主動性，使整治項目能夠得到項目區群眾的廣泛支持，減少摩擦。因此，需要通過多種渠道、多種方法和多種形式加強對土地整治及權屬調整各項政策的宣傳。

3.5加強土地流轉，促進農地規模經營

按照新型城鎮化和農業現代化的內涵要求，地方政府因地制宜地制定出臺支持土地流轉的政策，實現農村土地承包權和經營權分離，以村為單位，將村民土地承包權股權化，以農民專業合作社經營、發包經營、專業合作社與農業企業合營等多種形式開展土地規模經營，化解土地權屬矛盾，增加農民收入。

3.6健全農村土地綜合整治土地權屬管理機制

成立由縣級人民政府主管領導任組長，國土資源局局長任副組長，農業局、林業局、水利局、環保局等部門領導、項目涉及鄉（鎮）主要領導組成的土地權屬調整工作領導小組。主要負責落實農村土地整治權屬調整工作經費；審查批復土地權屬調整方案；土地權屬調整工作驗收；協調解決土地權屬爭議等重大事件。

成立由縣級國土資源局主管局長為主任，國土資源局地籍、耕保、規劃、用地等股室和項目涉及鄉（鎮）、行政村主要負責人組成的土地權屬調整辦公室。主要負責土地整治前的土地調查和確權；編制和落實土地權屬調整方案；調處土地權屬爭（異）議；組織簽訂土地權屬調整協議，實施土地權屬調整；土地整治后的土地調查、確權登記和信息化建設等工作。

3.7嚴格農村土地綜合整治權、土地屬調整質量評價制度

根據土地整治過程中土地權屬調整的特點，按照土地權屬調整的內涵要求，從權屬認可度、生產便利度和和諧發展度等方面入手，定量與定性相結合，構建起可操作性強農村土地綜合整治項目權屬調整質量評價指標體系，通過相關領域專家咨詢劃定單項指標評價標準和綜合評價標準，運用相關定量評價方法確定土地權屬調整質量的高低。嚴格執行農村土地綜合整治權土地屬調整質量評價制度，以縣（區）為單位，采用制定的土地權屬調整質量評價體系，定期對前幾

年（一般為2 a）已實施的土地整治項目土地權屬調整質量進行評價，根據評價等級的高低，在來年申報土地整治項目時給與支持或限制。

參考文獻：

[1] 鄭小霞.淺析農村土地權屬糾紛的成因及解決機制[J].法制與經濟（下旬刊），2009，（6）：83-84.

[2] 楊香泉，陳玉明，馮金祥.土地權屬爭議成因及處理原則[J].科技資訊，2007，（32）：164-165.

[3] 張 異.農村土地權屬糾紛的法律規制研究[J].安徽農業科學，2010，38（7）：3748-3749.

[4] 李 敏，趙小敏，龔紹琦.提高土地開發整理項目經濟效益的途徑[J].農業工程學報，2004，20（3）：262-265.

[5] 馮廣京.我國農地整理模式初步研究[J].中國土地，1997，（6）：14-20.

（責任編輯：肖彥資）

Problems and Countermeasures of Land Property Management of Rural Land Comprehensive Improvement in Hunan

DENG Chu-xiong，HUANG Xi-hong
（College of Resources and Environmental Science, Hunan Normal University, Changsha 410081, PRC）

Abstract：Land property management is the core of rural land comprehensive improvement, which affects the efficiency of rural land comprehensive improvement directly.At present, there are some problems existing in the land property management of rural land comprehensive improvement in Hunan province, such as many difficulties in determining authentic rights, low aspiration of farmers as well as simple process of land property adjustment scheme, which hinder the healthy development of rural land comprehensive improvement in Hunan province.Therefore, in order to reinforce the land property management in Hunan province, it is necessary to perfect the system of laws and regulations, as well as enhance the standardization of the operation.

Key words：rural area; land property management; problem; countermeasure; Hunan province

作者簡介：鄧楚雄（1974-），男，湖南衡陽市人，副教授，主要研究方向為資源評價與區域規劃。

基金項目：湖南省教育廳資助科研項目（15C815、14C0774）；湖南省國土資源科技項目（2013-24）；湖南師范大學第三批產學研合作示范基地項目；湖南師范大學青年優秀人才培養計劃（ET13106）

收稿日期：2015-10-12

DOI:10.16498/j.cnki.hnnykx.2015.12.027

中圖分類號：F301.22

文獻標識碼：A

文章編號：1006-060X（2015）12-0093-03