云南省麗江市古城區農村土地流轉問題及解決對策研究

張君亞+李宏

摘要：農村土地流轉對于優化土地資源配置進而推進農村土地流轉，盤活農村土地資源，對加速農業現代化，增加農民的財產性收入，擴大內需，激發經濟發展內生動力，促進國民經濟持續健康發展和社會全面進步具有十分重要的意義。通過對云南省麗江市古城區的實地考察，分析古城區農村土地流轉過程中存在的現實問題，找出根源并有針對性的提出對策建議，發揮政府、中介組織、市場等多方主體共同作用，從實踐中體現農民當家作主的主體地位，確保利益維護主體健全，從而有效改善土地資源配置效率，促進農業剩余勞動力的轉移，為古城區土地流轉的規?；?、集約化、高效化經營創造有利條件。建立健全古城區農村集體建設用地的流轉機制，使農民充分享受城市化、工業化的發展成果及進程，提高集體土地資產附加值，促進農民生活質量和水平的提高，進而間接推動云南省麗江市古城區農業現代化的進一步發展。

關鍵詞：農村土地流轉；農民；集團博弈

中圖分類號： F321.1 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.02.007

1農村土地流轉的概述

1.1農村土地流轉的相關概念

農村土地流轉是農村經濟發展到一定階段的產物，通過土地流轉，可以開展規模化、集約化、現代化的農業經營模式。農村土地流轉實質是土地使用權流轉，即指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織。

1.2農村土地流轉的主要方式

根據《農村土地承包法》第 32 條和第 49 條規定：“通過家庭承包、招標、拍賣、公開協商等方式取得的土地承包經營權，可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉”。

1.2.1轉包 轉包是指承包方經由發包方同意之后，在規定的期限內可以將承包期內的部分或者全部土地，轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營。農戶與農戶之間的土地轉包，是一種比較常見的土地使用權流轉行為。

1.2.2出租 在市場利益驅動和政府引導下，農民將其承包土地經營權出租給大戶、業主或企業等承租方，出租的期限和租金支付方式由雙方自行決定，承租方獲得一定期限的土地經營權，出租方按年度以實物或貨幣的形式獲得土地經營權租金。

1.2.3互換 互換土地是農村集體經濟組織內部的農戶為方便耕地和各自的需要，對各自土地的承包經營權進行的簡單交換，是促進農村規?；a業化、集約化經營的必由之路。

1.2.4轉讓 轉讓是承包方在經由發包方同意之后，承包方轉讓給第三方自己所承包的一部分或者所有的農村土地。即轉讓的實質是農戶永久地失去土地承包經營權，因此土地承包經營權轉讓是土地承包經營權流轉的最為徹底的流轉方式。

1.2.5入股 入股，亦稱“股田制”或股份合作經營，是指在堅持承包戶自愿的基礎上，將承包土地經營權作價入股，建立股份公司。

1.2.6抵押 關于土地承包經營權的抵押問題存在三種方式。一是通過擴大土地承包經營權的權能；二是將土地承包經營權的抵押同土地規模經營相結合；三是通過政府扶持來推動土地承包經營權的抵押貸款。

2麗江市古城區農村土地流轉中存在的問題

2.1古城區部分農民對土地流轉的相關認識不足

一是農村稅費改革后，農民受利益驅動，認為棄之可惜；二是部分農民對土地流轉政策存在誤區，認為土地流轉后會失去承包經營權，進而造成粗放經營、廣種薄收、拋荒棄耕的現狀；三是農民思想守舊，小農經濟思想嚴重，缺乏創新與創業精神，從而制約了土地流轉；四是村干部缺乏引導、管理和責任心，存在“怕麻煩，怕風險”的心理，致使土地流轉處于放任自流的狀態。

2.2土地流轉的形式不規范

古城區土地流轉過程中沒有制度約束及完善的法律體系，造成土地流轉過程趨于自發性，表現在不簽訂書面協議，僅通過口頭約定，造成雙方權利義務不明晰，致使土地流轉行為不能受法律保護。

2.3農村土地流轉需求動力不足

縱觀古城區經濟環境，農業依然是弱勢產業，投資成本較高、周期長、風險大、收益低，受自然和市場影響較大，抵御自然和市場的雙重風險能力較弱，深受資金、技術、人才、設備、信息等條件限制，農業經營規模小，缺乏技術人才，又無龍頭企業帶動，造成農業產業化強度低，使土地流轉需求量小，從而制約了土地規模性流轉。

2.4古城區的相關保障機制不健全

現今，麗江市古城區涉及農民利益方面的保障機制仍不健全，農民最基本養老問題、醫療救助、社會援助等保障體系不完善，造成農民對土地流轉心存后顧之憂。

3麗江市古城區農村土地流轉問題存在的原因

農村土地流轉問題的存在，既有農村集體土地所有權制度本身存在的缺陷，又有國家對于農村土地與農村產業實行多部門、多行業管理的原因，還有多年來實行的城鄉“二元”體制、政策所積聚形成的農村社會、經濟、文化、科教、法制等環境與城市差距較大的原因。綜合現階段發展，人為因素成為主要因素。

3.1利益集團博弈農村土地利益

由于城市土地價格的高昂和城市建設用地供給的嚴格控制，個別企業集團在利益的驅使下，借解決三農問題、建設新農村以及投資農業之名義，大規模、積極地流轉農村土地，廉價取地，便捷取地，以地謀財，長期或短期地奪取農村土地利益。

3.2村干部掌權和農民弱勢

近年來古城區形成了恃強凌弱的族性和宗派勢力，村干部代表村級集體經濟組織行使農村土地所有者的權力。他們大包大攬農村土地的流轉活動。對于土地流轉中出現的不公正、不公平、不公開的違法、違規現象，不但沒有及時處理反而變本加厲。

3.3古城區基層管理監督缺位

近幾年來，從中央到地方政府非常重視土地的嚴格管理，并實施“黨委領導、政府負責、部門協作、上下聯動、公眾參與”的空前絕后的國土資源管理新機制，但古城區農村土地流轉活動中仍存在不如人意的現象。一是在古城區農村土地流轉中還處于無政府狀態，缺乏對于農村土地流轉前的審查、監督和管理，在整個農村土地招商引資活動中，既沒有統一的上級部門的嚴格審查把關，又沒有作為土地所有者代表的程序性監督；二是對于流轉后的農村土地利用情況也缺乏一個有效的終端監督管理機制，使得擅自改變土地用途的違法現象未能得到及時有效的制止和查處，以至土地違法之風滋生漫延；三是鄉（鎮）村級基層管理重形式輕實效，重利益輕責任，在整個土地流轉活動中，既缺乏公開、公平、公正的陽光監督制度，又缺乏一個行之有效的自我約束機制。endprint

4促進麗江市古城區農村土地合理流轉的對策

為改善古城區農村土地流轉現狀，推進農村用地制度改革，提出以下思路。在遵循我國現行土地法律制度的大政方針框架之內，既考慮統籌城鄉發展需要，又要解決三農難題，并避免在推進和加速農村土地流轉活動中可能給“三農”造成新的、難以挽回的損失，提出以下對策。

4.1以征代流，實行農村土地國有化的有償使用方式

4.1.1需要長期流轉農村土地的，應轉變土地性質為國有 農民要求將農村土地長期流轉的，或者地方政府認為應當通過集約利用、長期流轉才能有效開發利用和提高農業經濟效益的農用地、建設用地和未利用地，按照國家征收制度轉變土地性質，先將農村集體土地征收為國有后再進行流轉。通過這種形式，旨在遵循國家土地法律制度下逐步地實現農村土地國有化管理。

4.1.2推行農村土地有償使用制度，鼓勵社會投資農業農村 凡是需要長期取得農村土地的工商企業、農村集體經濟組織、城鎮居民或是農村居民等，通過有償使用方式，一次性交付土地征收費，取得較長年限的農村土地的國有土地使用權，依照合同約定開發利用農村土地。主要是解決農業投資者長期投資農業的法律保障及后顧之憂，鼓勵農業投資者長期投資農業的積極性。

4.2以地養老，解決農民的社會統籌保障

4.2.1以土地收益換取養老統籌保障，解決流地農民的養老統籌保障 第一，對于農民個人的承包田、自留地、宅基地的流轉（征收補償費）收益，應一次性先繳納個人的社會統籌養老費或者繳存個人養老保險專用賬戶。第二，屬于村或組農民集體共有土地的流轉收益，應將補償到每個農戶份上的收益繳存個人養老保險的專用賬戶。第三，對于已經流轉且流轉年限較長的流地農民，應積極要求農戶將流轉收益繳存個人就業、養老保險的專用賬戶，將以前的流轉收益與今后可能發生的流轉收益或者是國家今后可能推行的全民（城市農村）待遇合并專用。主要為了能徹底解決農民的社會統籌養老保障問題，實現城鄉居民一致的統籌養老保障制度。

4.2.2實行政府補貼制度 村干部應實地調查，對于完全失地的農民，其流轉土地的有償使用費不足繳納其社會統籌養老保障保險費時，由地方政府統一調劑和補貼。

4.3保護農用地，開發未利用土地，嚴格控制建設用地

4.3.1保護農用地 第一，通過合同約定嚴格 按照土地利用總體規劃確定的用途使用，杜絕農用地的“非糧化、非農化”現象。第二，由政府或者企業出資進行土地整理或復墾的農用地，轉變土地性質為國有后，再向有管理能力、有農業經驗、有經濟實力的農業投資者流轉。第三，對于已經流轉并改變用途或撂荒的農用地，必須依照土地法明確規定的耕地保護制度采取行之有效的措施予以保護。

4.3.2開發未利用土地 對于農戶或村集體經濟組織無力開發的荒山、荒地、荒丘、荒灘等未利用土地，由國家征收為國有后，向愿意開發并有經濟實力的農業投資者推出。未利用地開發應著重以農、林、草開發為主要對象，以保護和改善農村生態環境和水資源供給平衡為主要目標。

4.3.3嚴格控制農村建設用地流轉 第一，應當將要流轉的農村建設用地統一納入到城鎮國有土地有償使用范疇。經過國家統一征收、統一規劃、統一整治后推出流轉。第二，要控制農村建設用地向高耗能、高污染的工商企業流轉，避免農村環境和農村土地被污染和破壞。鼓勵農村建設用地向涉及農業服務業的二、三產業的企業流轉。

4.3.4農民宅基地流轉 第一，允許對于永遠放棄務農和集體經濟組織成員資格的農民宅基地（房屋）向他人流轉，但應將其宅基地的土地先征收為國有性質，地上物等價格由雙方約定。第二，對于農戶不愿放棄集體經濟組織成員資格的，則宅基地仍保持集體土地性質不變，有關流轉的權利義務由農戶與承租戶協商一致后流轉。

4.4放開農村土地市場，鼓勵城市生產要素流向農村

4.4.1放開農村土地市場 吸引和鼓勵城（市）鎮富余人員和社會閑散、沉積資本到農村購買農村土地（國有）從事農業開發、農業生產經營和在農村長期定居生活。

4.4.2建立城鄉土地整理儲備機制 將城市土地收購整理儲備機制引向農村，與農村土地的收購、整理、儲備合二為一。建立相互補充、相互依賴、相互促進的、統一的城鄉各類土地的供地用地機制。

4.4.3擴大農村流轉土地類型和范圍 將上述農村土地以外其它的廢棄礦山、道路、荒山、荒坡、荒丘和有關企業復墾整治后的農村土地逐步征收為國有，并進行統一規劃和整治后進入土地一級市場流轉。

4.4.4發展農村第二、三產業 通過農村土地征收后的國有化方式吸引城市工商者到農村購買農村土地，建立農業生產、農產品初加工、農產品流通、農村社區服務和農村金融等農村社會化的服務型企業。

5結語

土地流轉有利于促進農民取得財產性收入，合理流轉可增加農民的收入渠道，進一步提高古城區農民的生活水平，進而帶動古城區的全面發展。合理流轉，保障農民利益，激發流轉積極性，促進土地的合理利用和永續利用，從而提高農民和古城區的健康、和諧發展。

參考文獻

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作者簡介：張君亞，云南農業大學經濟管理學院，碩士研究生在讀，研究方向：農業經濟管理及甘蔗產業化研究。

通訊作者：李宏，云南農業大學經濟管理學院，副教授，研究方向：農業農村經濟及甘蔗產業經濟。endprint