鄉村旅游對農民土地權益影響的實證研究——以南京市石塘村為例

郁曉非，陳利根

（南京農業大學 公共管理學院，南京 210095）

近年來，隨著經濟發展城市居民逐步進入小康生活，對農村原始風光和農事活動體驗的旅游需求越來越旺盛，在此基礎上鄉村旅游逐漸發展起來。我國鄉村旅游開發為促進農村地區產業結構調整、提高農戶收入和生活水平做出了巨大的貢獻，不僅改善了農村的生活環境，也促進了農村地區基礎設施的建設，成為推動城鄉和諧發展和建設社會主義新農村工作的重要手段。

一、問卷調查與數據處理

1.研究區域概況

本文選擇的研究區域為江蘇省南京市石塘社區，石塘社區位于江寧區橫溪街道中西部，占地面積5.93平方公里，耕地面積1 100畝，下轄5個自然村、8個村民小組，現有村民367戶，常住人口1 196人。石塘西聯皖江、東接機場，云臺山脈環擁全境，境內竹林綿延，環境優美，景色怡人，有“石塘竹海”和“石塘人家”兩個江蘇省四星級鄉村旅游示范景點，年接待游客41.3萬人次。

其中，石塘竹海素有南京“小九寨溝”之美譽，竹林種植歷史悠久，終年云霧縈繞，風吹竹涌，風止竹靜，鳥雀啼鳴。社區生產的“夜合山”牌碧螺春、雨花茶遠近聞名。石塘人家從2011年8月街道開始對其規劃，9月被列為江寧區五個都市生態休閑農業示范村之一。

2.數據來源和樣本農戶概況

本研究選取石塘社區的前石塘和后石塘兩個村，隨機抽取200戶農戶進行入戶走訪調查和深入訪談，共發放問卷200份，回收問卷150份，剔除數據不全和明顯失真的問卷后，收回有效問卷105份，問卷有效率為70%。

調研區域涉及常住農業人口1 196人，農戶平均規模為3.26人。在被調查的105戶農戶共承包耕地316.1畝，戶均承包耕地3.01畝。調研涉及農戶105戶，共計327人。其中，勞動力人數（指16—64歲期間的人口）238人，占樣本總人數百分比為72.78%；從事旅游業相關工作的勞動力人數達到158人，超過一半的農村勞動力選擇留在本村就業，就業方向主要為自主經營農家樂。石塘社區的鄉村旅游開發極大程度的解決了農戶的就業問題。

調查中發現，農戶家庭的主要決策者是戶主，戶主在農村家庭中占有重要的地位。戶主的平均年齡為53歲，戶主年齡在30歲以下的比例較小，31.42%的戶主年齡主要集中在41—50歲，51—60歲所占的百分比是28.56%，60歲以上所占比例為23.78%，年齡結構較好。性別分布方面，男性比例占77.14%，女性比例占22.86%；文化程度分布方面，超過一半的農戶戶主是小學及以下的文化程度，農戶的受教育程度普遍偏低，這也符合我國農民文化程度普遍不高的事實。

從農戶所有的承包地耕地規模分析來看，由于樣本區域地處云臺山脈區域，地形地貌以山地和丘陵為主，耕地資源稀少且零散，優質的大塊耕地很少。農戶承包的耕地規模有限，承包地規模在4畝以下的農戶占比達到77.08%，而承包地面積在6畝以上的農戶數量僅占樣本數的6.66%，很難形成規模經營，也就是說很難依靠農業收入生活。只有極少數種植大戶或農戶之間合作經營的規模稍大，達到12畝。

二、鄉村旅游對農民土地權益的影響

1.農戶普遍參與農地流轉，流轉面積大

根據表1，在樣本調查對象的105戶農戶中，近九成的農戶參與土地流轉，共流轉農用地283.26畝，平均每戶流轉的農用地面積約3畝。在參與承包地流轉的94戶農戶中，選擇全部流轉的農戶最多，占所有流轉農戶的比重為48.57%；農地流轉超過一半的農戶有26戶，占所有流轉農戶的比重為24.76%；農地流轉在一半以下（包括一半）的最少，只有17戶。通過入戶訪談我們發現在進行承包地流轉時，農戶對于自身享有的農地承包經營權和土地財產權并不十分了解，缺乏對當地政府在鄉村旅游開發過程中對農地流轉及農民土地權益保護的相關制度和政策的了解。

2.流轉期限長，農民土地收益權受損

表1 農戶參與流轉情況

根據問卷數據分析，農戶承包經營權參與流轉的主要形式有轉包、出租、互換、轉讓、股份合作、委托代耕等形式。其中，石塘社區的農戶參與流轉的形式主要為轉包和出租；流轉范圍狹窄，對象較為單一，只有農業公司和村政府兩種。從表2中可以看出，在94戶參與流轉的農戶中有13戶流轉給當地的農業產業化企業；九成以上的農戶把土地流轉給政府。通過訪談，我們得知當地流轉給農業公司的做法是由政府牽頭進行的集體流轉行為，在前幾年更多的農戶把農用地流轉給農業公司。自從2010年石塘社區開始開發鄉村旅游資源起，更多農戶的土地被強制性地流轉給村集體進行統一規劃、資源開發。從土地流轉的面積來看，26.16%的土地流轉給農業產業化企業，73.84%的流轉土地被政府掌握。由此可以得出，石塘社區進行鄉村旅游開發后，農用地資源主要集中在村政府手中。所以，村集體經濟組織農戶獲取土地流轉價格的主要信息來源，也就是說石塘社區的農民在流轉土地的過程中，流轉價格制定權掌握在村委會手中，甚至可能掌握在個別干部手中。

農戶流轉土地價格低廉，流轉給農業公司的土地價格僅為300元/畝/年，無青苗費補償，大大低于土地的實際價值，且價格一直未變。農戶流轉給村政府的土地因為是近幾年剛剛流轉的土地，所以價格較高為，1 000元/畝/年，且有一次性的青苗費補償1 000元，但僅僅是一次性的補償。我們在調研中發現僅有極少數的農戶拿到青苗費的補償，大部分的農戶沒有拿到青苗費的補償，甚至不知道有青苗費補償。

在當前的土地流轉補償制度下，56.83%的農戶對農地流轉價格不滿意，有4.62%的農戶對當前的土地流轉價格極不滿意。超過一半的農戶認為土地流轉價格不合理，對在土地流轉中所獲取的收益不滿意，因其大大低于土地的實際價值。通過入戶訪談，農戶普遍認為土地流轉是由政府主導的土地征收行為，但并沒有遵循土地價值給予合理補償，農民并沒有共享鄉村旅游發展帶來的土地收益。

在流轉期限方面，從表3中可以看出，在參與流轉的農

表2 農戶農地流轉形式

資料來源：石塘社區鄉村旅游開發問卷調查統計戶中，約定期限在3—5年和7—10年的農戶都是流轉給農業企業化公司的，一共有13戶，占總流轉戶數的13.13%。86.87%的農戶選擇流轉給政府，約定期限較長，達18年，也就是說，在樣本區域近九成農戶選擇的土地流轉是長期流轉。在農地流轉的價格調整市場機制沒有確立完善的情況下，對于轉出方也就是農戶而言，流轉的時間越長，農戶能夠談判的主動權越弱。當前土地增值加快，但是合同中并未標明價格的動態調整機制，流轉時間越長，農民的土地權益受損的程度越深。

3.農民土地處置權受集體經濟組織干預

在總樣本的105戶農戶中，21.28%的農戶隨大流地選擇流轉土地，因為農民的文化程度普遍不高，容易跟風。農戶最終選擇土地流轉的原因主要由于政府或集體干預，該部分農戶最多，占比達到48.94%。近一半農戶進行土地流轉是非自愿的并帶有強迫性質的流轉，但農戶在意愿上是愿意流轉土地的，造成強迫的原因就只能是政府和農民在土地流轉價格上未達成一致，農民的土地收益權受到損害。農民對于承包地享有充分的土地流轉處置權，不應當受到其他組織或主體的影響。但在實際情況中，農民的土地承包經營權流轉過程中會受到村集體經濟組織的干預。

表3 農地流轉期限

農戶未流轉農地主要有兩方面原因：一部分是農戶承包地受到開發商破壞不能耕種而拋荒，該部分農戶占到未流轉農戶總數的45.45%。開發商為了吸引更多的游客就人為地創造“鄉村性”，采取不同的形式破壞耕地、取土毀田。這種形式的鄉村旅游開發本身帶有濃厚的現代氣息，違反了鄉村旅游的開發路徑，破壞了鄉村旅游的傳統型和樸實性，而且嚴重影響了農田的基本耕作。這些農田被破壞后，復耕難，只能拋荒。開發商這種缺乏土地保護的開發行為極大地損害了農民的土地權益。二是農戶家庭種植茶園，賣茶葉給游客，為游客提供采茶活動，該部分農戶占到54.55%。

4.土地流轉程序不規范，侵犯農民的知情權、參與權

鄉村旅游開發中進行大規模土地流轉時，主要當事人農民被排除在相關過程之外，沒有享有基本的參與權與知情權。實際調研中發現，僅有27戶農戶看到政府公告的土地流轉價格和補償方案，占農戶比例的28.72%；僅15戶農戶參與討論補償方式，占農戶比例的15.96%。在鄉村旅游開發中，農民在土地流轉過程中參與程度低，土地流轉價格和年限主要由政府確定，極少考慮農民的利益，最終導致農民的土地權益受到損害。從獲取信息的渠道來看，83.36%的農戶是通過口頭通知了解土地流轉的信息，多數的農民承擔的是被通知的角色，沒有主動了解土地流轉補償的相關信息，因為這方面的渠道有限。

表4 農戶對土地流轉的知情情況

通過對參與農地流轉的94戶農戶進行的“承包地流轉有沒有簽訂書面流轉協議或合同”問題調查，無論流轉對象是政府還是農業公司，所有的農戶都是與村集體統一簽訂政府統一擬定的協議，再由政府代理農民跟開發商或農業公司簽訂合同。實際訪談中我們發現，農民在土地流轉過程中對土地流轉市場情況、流轉價格、流轉期限、流轉政策等相關信息獲取不充分、不及時，村委會在統一簽訂合同前沒有實現仔細征求農戶的意見，農民沒有參與定價和談判的機會，農戶的知情權受到損害。因此，在承包地流轉過程中，村集體組織權力過大，不利于農民的土地權益的保障。

三、結論

本文通過實證研究的方法分析了南京市石塘村農戶的土地權益在鄉村旅游開發中受損害的形式。另外，在鄉村旅游開發過程中，開發商對鄉村旅游資源缺乏規劃的不合理開發，對耕地的破壞造成土地退化甚至拋荒，嚴重傷害了農民的土地權益。鄉村旅游開發中，農民的農地流轉過程中，農地流轉補償標準過低，不能保證農民的長期生計。農民的土地承包經營權、土地處分權、土地流轉的知情權和參與權、土地流轉收益權都受到了不同程度的損害。

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