基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的高校去行政化的理念和制度分析

程楓娜

（黑龍江科技大學(xué)，哈爾濱 150000）

引言

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域來看，高校行政化的產(chǎn)生是在特定的制度環(huán)境下高校組織內(nèi)目標(biāo)的設(shè)定、權(quán)力結(jié)構(gòu)的安排、管理思維和模式等方面逐漸趨同于行政機(jī)構(gòu)。這種現(xiàn)象實(shí)質(zhì)上是在環(huán)境的合法壓力下形成的一種“制度同形”，反映了特定的制度規(guī)則、文化框架和利益博弈對(duì)高校發(fā)展的共同制約。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心概念是交易成本。正是由于受交易成本中的利益驅(qū)動(dòng)因素的影響，高校組織中出現(xiàn)越來越多的行政化現(xiàn)象，早在2010年我國就提出了克服高校行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式。雖然高校去行政化已經(jīng)刻不容緩，但是如今高校的辦學(xué)理念和管理制度都在隱隱阻礙著改革的腳步。本文以高校去行政化的理念和制度為切入點(diǎn)，運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論建立分析框架，探究阻礙高校去行政化改革的一些主要問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策，用以推進(jìn)高校去行政化改革戰(zhàn)略的實(shí)施。

一、高校行政化現(xiàn)象存在的一些問題

在我國高校的理念、制度的形成和發(fā)展過程中，由于內(nèi)外部環(huán)境的作用，同時(shí)受到交易成本中利益的驅(qū)使，高校的發(fā)展逐步遠(yuǎn)離健康持續(xù)的道路，趨向于政府的行政發(fā)展模式，形成一種“制度同形”，因此，我國高校行政化現(xiàn)象的形成可以運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)建立分析框架以便對(duì)其進(jìn)行深入的解讀。如圖1所示，高校行政化現(xiàn)象形成是因?yàn)槭艿浇灰壮杀局欣骝?qū)動(dòng)因素的影響形成一種“制度同形”。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域分析，結(jié)合高校行政化的特點(diǎn)，制度同形可以分為思維模式同形、強(qiáng)制性同形、組織結(jié)構(gòu)同形。

（一）思維模式同形

在我國高校發(fā)展過程中，由于長期以來校長和副校長等校內(nèi)行政職務(wù)的任免都少不了政府機(jī)關(guān)的干預(yù)，進(jìn)而導(dǎo)致這些高校內(nèi)的行政官員很大一部分都有從事多年行政管理工作的經(jīng)驗(yàn)，卻又很少接觸教育工作，不了解高校教育規(guī)律及模式，在處理高校各項(xiàng)事務(wù)時(shí)，很難不帶有行政色彩，常常用其在行政機(jī)關(guān)單位處理事務(wù)的思維方式和習(xí)慣來對(duì)待高校教育事業(yè)。由于領(lǐng)導(dǎo)集體的這種“行政化”思維，使得高校內(nèi)其他人員也漸漸習(xí)慣并使用這種思維模式，長此以往，這種風(fēng)氣逐漸覆蓋整個(gè)高校，給高校的發(fā)展帶來許多負(fù)面影響。

圖1 高校去行政化理論研究框架

“學(xué)而優(yōu)則仕”這句話流傳已久，其帶有明顯的官本位思想。而正是這句話激勵(lì)了很大一部分高校內(nèi)學(xué)者去謀取一官半職，以獲得自身最大利益；由于這種思想的作祟，使得他們以上級(jí)官員的旨意與命令為準(zhǔn)則，不斷迎合上級(jí)官員喜好，用領(lǐng)導(dǎo)集體的慣用思維模式去處理事務(wù)，循環(huán)往復(fù)，這就造就了高校內(nèi)“行政風(fēng)”盛行、“學(xué)術(shù)風(fēng)”無人跟隨的扭曲現(xiàn)狀。

（二）強(qiáng)制性同形

諾斯曾經(jīng)說過，制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則。同樣，合理的制度才能保障有序的運(yùn)行。但是，在實(shí)際生活中卻有很多不盡如人意的地方，如《中華人民共和國高等教育法》中第四十四條曾經(jīng)規(guī)定“高等學(xué)校的校長、副校長按照國家有關(guān)規(guī)定任免”，但是并沒有規(guī)定具體如何任免，造成高校校長有的直接從政府部門中調(diào)任，這就使得本來是為了高校的發(fā)展好，實(shí)際卻為高校的發(fā)展帶來隱形的行政化壓力。這種制度壓力強(qiáng)制性的促使了高校內(nèi)部管理與政府部門內(nèi)部管理同形，使得高校深陷行政化管理的怪圈中。

（三）組織結(jié)構(gòu)同形

在高校的發(fā)展過程中，由于歷史和政治因素的影響，高校和政府之間關(guān)系仍然處于支配和服從的關(guān)系，高校的很多舉措的實(shí)施、人事的任免等很大程度上都受到相關(guān)政府機(jī)關(guān)的左右。高校所需的各項(xiàng)資源的供給都來自于相關(guān)政府機(jī)關(guān)，因此，使得高校必須要與政府機(jī)關(guān)保持一致，否則“項(xiàng)目難報(bào)，事務(wù)難辦”。在高校的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，就效仿政府機(jī)構(gòu)部門的設(shè)置，設(shè)置了各個(gè)部、處、室等，相應(yīng)的也出現(xiàn)了各個(gè)行政級(jí)別，如副部級(jí)、正廳級(jí)、副廳級(jí)、科級(jí)等，這種與公務(wù)員級(jí)別相一致的做法在一定程度上強(qiáng)化了行政權(quán)力，弱化了學(xué)術(shù)地位，造成了組織結(jié)構(gòu)同形。

二、高校去行政化的幾點(diǎn)對(duì)策

（一）重塑大學(xué)精神，營造學(xué)術(shù)氛圍

當(dāng)前高校內(nèi)部出現(xiàn)行政化現(xiàn)象與大學(xué)精神的缺失密不可分。古話曾經(jīng)說過，精氣神是人之本。同樣“精氣神”也是一個(gè)組織的根本。大學(xué)精神對(duì)大學(xué)生存與發(fā)展的作用猶如人的精神對(duì)人的存在意義一樣，沒有了精神，大學(xué)便失去了生氣，失去了發(fā)展的動(dòng)力，最終也將走入窮途末路。高校去行政化改革首先必須重塑大學(xué)精神。大學(xué)同其他社會(huì)機(jī)構(gòu)一樣，植根于社會(huì)，受制于社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等。但大學(xué)與其他社會(huì)機(jī)構(gòu)在受社會(huì)影響方面的最大不同之處在于，大學(xué)有大學(xué)精神，只要大學(xué)具有了獨(dú)立的人格特質(zhì)，有骨氣，不隨波逐流，就能抵御金錢的誘惑，就能抵抗來自政治的壓力和干擾。大學(xué)的這種人格特質(zhì)既是大學(xué)精神的體現(xiàn)，又是大學(xué)精神的內(nèi)在成分之一。因此，大學(xué)精神是維護(hù)大學(xué)純潔與獨(dú)立、平等和民主的金色盾牌，重塑大學(xué)精神對(duì)高校行政化理念的打破具有重要意義。

高校行政化的最大體現(xiàn)就是對(duì)行政權(quán)力的追求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)學(xué)術(shù)的追求，因此僅僅重塑大學(xué)精神還不夠，還需要營造學(xué)術(shù)氛圍，不要讓“行政權(quán)力”遮蔽了“教授榮耀，這樣才能打破高校“思維模式同形”。這里所說的學(xué)術(shù)氛圍并不僅僅指對(duì)學(xué)問造詣的追求，而是指通過學(xué)術(shù)造詣來使追求學(xué)術(shù)的群體獲得一定程度上的滿足和尊重，使他們的付出得到相應(yīng)的利益回報(bào)，就像我們很早就提出的“高薪養(yǎng)廉”理念一樣，讓高校教師生活上得到滿足，精神上得到尊重，不斷吸引他們自覺地回到追求學(xué)術(shù)造詣上去。在這種理念的指導(dǎo)下，我們可以制定相關(guān)政策，在政策上弱化行政權(quán)力，加大對(duì)學(xué)術(shù)的人力、物力、財(cái)力投入，鼓勵(lì)高校行政管理人員申報(bào)學(xué)術(shù)項(xiàng)目，當(dāng)然也要增加申報(bào)過程中的透明度，加大對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中的監(jiān)管；同時(shí)，也鼓勵(lì)高校行政管理人員申報(bào)研究員等職稱，一旦申報(bào)成功給予相應(yīng)的待遇。通過這種資源和權(quán)力的優(yōu)化配置，贏得更多人對(duì)高校去行政化改革的支持，用以推進(jìn)高校去行政化改革進(jìn)程。

（二）打破“隱形行政化”，立法保障學(xué)術(shù)權(quán)力

法律是由社會(huì)認(rèn)可國家確認(rèn)立法機(jī)關(guān)制定規(guī)范的行為準(zhǔn)則，是由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的。而大學(xué)章程對(duì)高校而言是規(guī)范高校內(nèi)部各種行為的基本法。教育部曾于2011年頒布了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，其中要求高校建立適應(yīng)自身實(shí)際情況的章程，這就為各個(gè)高校建立符合自身情況的章程提供了制度上的保障。由于我國高校多，各個(gè)高校的發(fā)展也不相同，如果制定同一法律來規(guī)范高校內(nèi)的管理，或者法律內(nèi)規(guī)定模棱兩可不全面，難免會(huì)造成高校內(nèi)部的混亂。但如果沒有法律做保證，也容易導(dǎo)致高校環(huán)境的不穩(wěn)，這就需要綜合考慮各個(gè)方面的情況，而這時(shí)候，立法保障合理的大學(xué)章程的制定和實(shí)施就成了非常明智的做法。同時(shí)，在大學(xué)章程的制定中，必須明確體現(xiàn)“保障學(xué)術(shù)，破除行政權(quán)力”的內(nèi)在要求，借著建設(shè)大學(xué)章程的契機(jī)，強(qiáng)化高校內(nèi)學(xué)術(shù)權(quán)力的主導(dǎo)地位，對(duì)任何侵犯學(xué)術(shù)權(quán)力的行為進(jìn)行強(qiáng)制性處理，不斷合法化推進(jìn)對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的追求，從法律上震懾通過行政權(quán)力追求自身利益的既得利益群體，以法制作保障真正推動(dòng)高校去行政化改革進(jìn)程。

（三）破除“衙門”映射，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力分離

由于長期以來，政府部門有意無意造成了高校內(nèi)部的“組織結(jié)構(gòu)同形”現(xiàn)象，因此，政府應(yīng)該學(xué)會(huì)簡(jiǎn)政放權(quán)，減少對(duì)高校內(nèi)部事務(wù)的干預(yù)，轉(zhuǎn)管理為服務(wù)，把應(yīng)該歸屬于高校的職責(zé)放還給高校，讓高校擁有更多的自治權(quán)，讓高校自身決定適合自己的發(fā)展模式和內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，讓高校在內(nèi)部課程與專業(yè)設(shè)置及機(jī)構(gòu)設(shè)置人事任命方面更多的考慮的是學(xué)校的發(fā)展及人才的培養(yǎng)和學(xué)術(shù)的更高造詣。轉(zhuǎn)管制為引導(dǎo)，引導(dǎo)高校以教書育人為宗旨，以追求學(xué)術(shù)造詣為目標(biāo)，淡化高校教育中的政治功能和工具性價(jià)值，讓高校的意義回歸到最初的建立本源上。

高校內(nèi)權(quán)力資源在行政上的傾斜也是造成高校行政化的一個(gè)重要原因，因此，應(yīng)將高校內(nèi)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力相分離，優(yōu)化高校內(nèi)權(quán)力資源配置，確立學(xué)術(shù)權(quán)力的主導(dǎo)地位。將行政權(quán)力定位為高校內(nèi)思想政治監(jiān)督工作和日常性事務(wù)的管理，學(xué)術(shù)權(quán)力負(fù)責(zé)科研、教育、教學(xué)等專業(yè)問題的決策，共同負(fù)責(zé)關(guān)系學(xué)校發(fā)展的重大事項(xiàng)及事關(guān)師生員工切身利益事項(xiàng)的決策。最后，應(yīng)當(dāng)使兩種權(quán)力的行使者相互分離，建立健全監(jiān)督機(jī)制，避免造成身份重合變相地強(qiáng)化行政權(quán)力，這樣使得高校內(nèi)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力分離，通過弱化行政權(quán)力來引導(dǎo)既得利益群體走向?qū)W術(shù)的道路，最大化地削弱因行政權(quán)力產(chǎn)生的顯性或者隱形利益，減少高校去行政化改革阻力。

結(jié)語

高校去行政化是高校健康持續(xù)發(fā)展的重要改革舉措。近年來，高校去行政化的呼聲越來越高，2010年6月出臺(tái)的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中就提出，取消科研院所、學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式。只有高校管理去行政化，把高校作為一個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)去管理，使高校管理真正體現(xiàn)大學(xué)教授治校、專家治校這樣的領(lǐng)域，才能真正培養(yǎng)出具有學(xué)術(shù)性和專業(yè)性的人才，更好地為國家發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

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