我軍執行多樣化軍事任務的立法思考

何斌

摘 要：軍隊執行多樣化軍事任務，需要健全的法制作為保障。西方國家于此有科學、合理的法律體系，而我國的相關法律體系及制度不甚合理。因此，應該抓緊修改和完善《憲法》《國防法》及相關法律、軍事法規和規章，并且有必要制定出一部專門的《軍隊執行多樣化任務法》。

關鍵詞：多樣化軍事任務;立法;立法原則

一、我國執行多樣化軍事任務立法的現狀

我國制定了一系列有關軍事及國防、軍隊和武裝力量、武器裝備和軍事人員的的法律、法規，以及配套規章和規范性文件。

1.憲法。憲法是我國根本大法，對軍隊和國防建設亦具有最高效力。我國《憲法》第29條規定：“中華人民共和國的武裝力量屬于人民。它的任務是鞏固國防，抵抗侵略，保衛祖國，保衛人民的和平勞動，參加國家建設事業，努力為人民服務。”此條明確規定軍隊具有抵抗侵略和參加國家建設的雙重職能，而此雙重職能又必然會涉及到一系列保衛人民生命財產、避免國家建設遭受巨大損失的重要措施，這些措施恰恰是軍隊執行多樣化軍事任務的具體體現之所在。憲法第29條為我軍規定的任務不是單一的而是多樣的，因此，執行多樣化軍事任務是國家根本大法賦予軍隊的職責和使命。但是《憲法》對于規制多樣化軍事任務是有缺憾的，一是沒對維和行動作出列舉，二是《憲法》第29條沒有涉及到我軍的多種跨境或者赴海外執行任務方面的內容。

2.國防法。《國防法》是我國關于國防和武裝力量建設的基本法律。《國防法》第8條規定：“中華人民共和國在對外軍事關系中，維護世界和平，反對侵略擴張行為。”第22條第2款規定，中國人民解放軍現役部隊和預備役部隊“必要時可以依照法律規定協助維護社會秩序。”第58條規定“現役軍人應當發揚人民軍隊的優良傳統，熱愛人民，保衛人民，積極參加社會主義物質文明、精神文明建設，執行搶險救災等任務。”由此可見，軍隊執行多樣化軍事任務與國防法關于軍隊主要任務的規定的基本精神相一致。但是《國防法》，對于軍隊執行多樣化軍事任務立法前瞻性還不夠，缺乏一個統領軍隊執行多樣化軍事任務的條文。

3.法律。《國防動員法》、《戒嚴法》、《突發事件應對法》等法律構成了我國應對社會安全事件、自然災害的法律體系。這一法律體系為軍隊執行多樣化軍事任務提供了明確的法律依據。例如，《國防動員法》第64條規定：“在全國或者部分省、自治區、直轄市實行特別措施，由國務院、中央軍事委員會決定并組織實施;在省、自治區、直轄市范圍內的部分地區實行特別措施，由國務院、中央軍事委員會決定，由特別措施實施區域所在省、自治區、直轄市人民政府和同級軍事機關組織實施。”《戒嚴法》第8條規定：“戒嚴任務由人民警察、人民武裝警察執行，必要時，國務院可以向中央軍事委員會提出，由中央軍事委員會決定派出人民解放軍協助執行戒嚴任務。”《突發事件應對法》第8條第2款規定：“縣級以上地方各級人民政府設立由本級人民政府主要負責人、相關部門負責人、駐當地中國人民解放軍部隊有關負責人組成的突發事件應急指揮機構，統一領導、協調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展突發性事件應對工作。”

4.軍事法規、規章。軍事法規、規章是軍隊行動的具體依據，我軍歷來重視軍事法、規章建設。如我軍《內務條令》將我軍的任務規定為：“鞏固國防，抵抗侵略，保衛祖國，保衛人民的和平勞動，參加國家建設事業。”《中國人民解放軍警備條令》第67條將駐城市警備部隊應執行的警備任務規定為四個方面：“擔負臨時警衛勤務;組織協調駐軍參加有關活動;協助地方維護社會治安;上級賦予的其他勤務。”國務院、中央軍委2005年6月7日公布的《軍隊參加搶險救災條例》第2 條明確規定：“軍隊是搶險救災的突擊力量，執行國家賦予的搶險救災任務是軍隊的重要使命”。這是我軍執行搶險救災任務的具體法規依據，使軍隊參加搶險救災真正做到了有法可依、有章可循，對于更好地發揮軍隊在搶險救災中的突擊作用，與各種救災力量協調配合，具有十分重要的意義。

二、外軍執行多樣化軍事任務的立法情況

為確保各種軍事行動都“師出有名、有法可依、有章可循”，世界各國都普遍重視執行多樣化軍事任務的立法。除美國、日本外，法國、英國、德國、俄羅斯、印度等國均已將非戰爭軍事行動寫入作戰條令，并為軍隊參與非戰爭軍事行動提供了明確的法律和制度保障。

1.執行多樣化軍事任務的法律法規層次分明，體系完備。如美軍非戰爭軍事行動涉及的領域眾多，每一項行動均有較為完備的法律體系來保障其正確實施，形成了一套較完整的法律體系。其中，既有國會的授權立法，也有總統頒布的行政命令，還有國防部發布的具體行動綱領以及各軍種頒布的相應條令條例。法國于2002年制定了《2003- 2008年軍事規劃法》，以確保其反恐有法可依，并于2005年在國民議會中通過新的反恐怖法案，以更有效地預防和打擊恐怖主義。英國于2004年專門頒布了《非戰爭應急法案》，以保證非戰爭軍事行動在具體執行過程中不違反法律，不發生不必要的侵害公民合法權利的情況。

2.執行多樣化軍事任務的力量構成及法定職能。外軍高度重視軍隊執行多樣化軍事任務的建設與發展。目前外軍在執行多樣化軍事任務力量的設計上包括兩大類。一是明確某些部隊在執行軍事任務同時承擔搶險救援等非戰爭軍事任務。比如，印度軍隊相關條令規定，印軍陸軍各軍區均指定一個至數個合成部隊作為搶險救災的應急機動部隊，以便在第一時間甚至先于地方行政當局對災難作出反應。二是通過軍事組織法將社會專業力量納入軍隊編制即直接依法規定某些部隊為專業執行多樣化任務部隊。法國軍事消防隊是全國范圍內的三支搶險救災力量之一。根據法國軍事組織法規定，軍事消防隊納入軍隊建制，直屬國防部，但由內政部委任的各市警察局局長負責調用。

3.執行多樣化軍事任務的指揮體系協調。如為能在嚴重自然災害面前成功組織實施高效搶險救援行動，很多外軍條令中都明確細化搶險救援的領導體制與指揮機制。例如美軍《聯合作戰綱要》中明確規定，搶險救災行動在美國總統或國防部長的指令下在美國本土地區、美國在海外的領地或海外地區進行計劃和實施。其中，國內行動的軍事支援由美國北方總部、南方總部或太平洋總部負責，具體責任劃分取決于事件的發生地點等。

三、完善我國軍隊執行多樣化軍事任務立法的思考

（一）立法原則

我們在對軍隊執行多樣化軍事任務進行立法時，首先要解決的問題就是為其確立科學的指導原則。筆者認為，在軍隊執行多樣化軍事任務立法方面應該確立以下基本原則。

1.必要性原則。動用軍隊執行多樣化軍事任務應該堅持以下標準：一是情況緊急，也就是出現了社會力量難以控制的局面非動用軍隊不可，否則將產生難彌補的損害;二是原義務機關能力窮盡，也就是說情況危急原義務機關在動用當地政府和社會力量，用盡所有的財力和人力都不能解決當時的危急狀況時，才能夠請求動用軍隊。

2.及時原則。對于動用軍隊執行多樣化任務來說，一般都是情況危急，時間就是生命。所以進行軍隊執行多樣任務的制度設計必須適應指揮體制、指揮方式、協同關系的新特點，優化結構、減少層次、提高效率，形成更科學、更合理的運行模式。

3.程序法定原則。軍隊執行多樣化軍事任務的審批、啟動、指揮和保障等都必須嚴格遵守法定的程序。程序合法是依法治軍在軍隊執行多樣化軍事任務領域的具體體現。多樣化軍事任務立法應健全程序制度，通過完備的程序制度來指導和規范多樣化軍事任務依法進行，保證依法治軍方針落到實處。

（二）立法路徑

筆者在文章的第一部分已經指出我國規范軍隊執行多樣化軍事任務的法律體系由憲法、法律和軍事法規規章組成。因此，進行軍隊執行多樣化軍事任務立法的完善，必然就要對現行的憲法、法律和軍事法規規章中涉及軍隊執行多樣化軍事任務的內容進行完善。而矛頭首先就應當指向《憲法》第29條。《憲法》第29條規定，武裝力量的主要任務是鞏固國防、抵抗侵略和參加國家建設事業。這些原則性的規定不能完全適應軍隊執行多樣化軍事任務的需要，因此，應當對憲法進行補充和完善，對軍隊完成多樣化軍事任務予以明確規定。于《國防法》層面亦是如此，改造的思路可以采取列舉和概括相結合的立法模式對軍隊執行多樣化軍事任務進行明確規定。至于在軍事法規和軍事規章方面，則應該對具體的軍事任務進行相應的立法。例如，目前我們針對聯合國維和行動、國際人道主義救援、反恐維穩、聯合軍演、外層空間活動等領域的多樣化軍事任務，就可以制定相應的法規和條例。這個層面的立法應該講求操作性，也就是說相關的規定能直接指導相應軍事任務的開展。當然，筆者認為當前對軍隊執行多樣化軍事任務進行立法完善最迫切就是制定一部有關軍隊執行多樣化軍事任務的專門性法律。

（三） 制定專門《軍隊執行多樣化軍事任務法》的設想

它的內容應該介于《憲法》《國防法》以及具體的軍事法規規章之間的。具體而言，《軍隊執行多樣化軍事任務法》應該包含以下內容：（1）組織制度。包括任務、職責、決策權、指揮權和特別任務分隊的組建等。（2）聯訓聯演制度。著眼多樣化軍事任務需要，應該從制度上保證聯訓聯演工作的規范化和常態化。（3）群眾工作制度。軍隊執行多樣化軍事任務之前、之中、之后都有可能涉及群眾工作。（4）綜合保障制度。后勤、裝備方面的保障。（5）程序制度，主要包括動用軍隊程序、軍地協調程序、多樣化軍事任務的撤銷程序等。（6）獎懲制度。（7）國際合作制度。對于軍隊參加聯合國維和行動、國際人道主義救援、反恐維穩、聯合軍演、外層空間活動等領域的多樣化軍事任務都必然涉及到國際合作問題。

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