基于“紹興模式”的城鎮用地集約化研究

單嘉銘　(南京農業大學公共管理學院，江蘇南京 210095)

?

基于“紹興模式”的城鎮用地集約化研究

單嘉銘(南京農業大學公共管理學院，江蘇南京 210095)

摘要浙江省紹興市在全國首創“畝產論英雄”理念，堅持“布局牽動”“標準拉動”“機制促動”“存量滾動”等各種舉措，以集約布局促集約用地，嚴把用地源頭，構建倒逼機制，提高存量用地效益，實現了土地節約利用與促進經濟轉型升級、推動新型城鎮化的多贏。從“紹興模式”實踐中可得出以下啟示：要強化“畝產論英雄”理念，堅持市場配置原則，深化改革創新舉措，改變土地供給思路，妥善處理集約用地與保障發展、政府調控與市場引導、頂層設計與基層探索、增量擴張與存量盤活等關系，不斷提高城鎮用地集約化水平。

關鍵詞新型城鎮化；土地集約；“畝產論英雄”；紹興模式

Study on Urban Land Use Intensively Based on the “Shaoxing Model”

SHAN Jia-ming(College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing，Jiangsu 210095)

AbstractShaoxing City, Zhejiang Province, the first city which created a “yield first” concept, adheres to various initiatives，for example，the “layout affects” “standards promotes”“mechanism pushes” “stock utilizated”，to promote intensive land use through layout. The city strictly controled the source of land, built forced mechanism to improve the land use efficiency of stock, to achieve the win-win of economical use of land and promotion of economic restructuring and upgrading, promoting the new urbanization.Shaoxing’s practice indicates us to strengthen the concept of “yield first”, adhere to the principle of market allocation, deepen the reform innovation, change the idea of land supply，properly deal with the relations between land intensive use and the security of development, government regulation and market-led, top-level design and grass-roots exploration, incremental expansion and revitalization of the stock, and constantly improves the level of urban land intensive use.

Key wordsNew urbanization；Land intensive；“Yield first”; Shaoxing Model

《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》明確要求，堅持管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，創新土地管理制度，提高土地利用效率，合理滿足城鎮化用地需求。這些年，浙江省紹興市在全國首創“畝產論英雄”理念，探索集約化用地“紹興模式”，成為全國首批國土資源節約集約模范市[1]，實現了資源節約利用與經濟轉型升級、新型城鎮化健康發展的多贏。

1紹興市提高城鎮用地集約化的模式探析

紹興市是個典型的資源小市，常住人口490萬，人均耕地不及全國平均水平的1/2[2]。近年來，紹興實施《關于開展節約集約用地試點工作若干政策意見(試行)》(紹政辦發〔2012〕21號)、《關于促進市區低效利用建設用地二次開發的實施意見(試行)》(紹政辦發〔2012〕142號)、《進一步推進節約集約用地的意見》(紹政發〔2013〕47號)等，創新用地模式和管理方式，在用地效益提升的同時，促進發展方式轉變和城鎮化健康發展。2014年紹興市工業用地地均增加值1 383.00萬元/hm2，利稅703.5萬元/hm2，比上年分別增長11%和14%；實現生產總值4 265.8億元，增長7.53%，城鎮化率62.1%，經濟總量居我國主要城市第36位，比上年提升2位。紹興市提高用地集約化的舉措主要包括以下幾方面。

1.1布局牽動：統籌用地規劃，以集約布局促節約用地堅持土地利用總體規劃、城鄉發展規劃、主體功能區規劃、產業發展規劃等各類規劃并融合銜接的基礎，不斷優化用地布局，加強建設用地空間管控，以此牽動用地效率提高。

1.1.1推動農業、產業、農房用地集中。以糧食生產功能區、現代農業園區建設為抓手，不斷優化農業生產力布局，全市建成67個省級現代農業園區，39個省級糧食生產功能區，均居浙江省第1位。加大整合提升力度，推動產業用地向開發區、高新區、集聚區“三區”集中，全市創建成功5個國家級和13個省級開發區(高新區)，2014年全市69%的新供工業用地集中在“三區”。如紹興市柯橋區的濱海印染產業集聚區集聚了80%以上的印染產能，總用地減少200 hm2，并可再次開發所騰出的約733.3 hm2土地。整合村莊土地資源，拆遷改造“空心村”，全市僅此一項可復墾新增耕地360 hm2，盤活閑置建設用地約730 hm2。推進農民公寓建設和宅基地置換改革試點，通過“以房換房”“以房換錢”“以房換租”等形式盤整農村土地。僅柯橋區6年共拆遷近300萬m2，在建農民公寓總建筑面積47.7萬m2，騰地約400 hm2。

1.1.2實行公建設施共建共享。科學配置公共資源，規劃實施一批“共享型”公配項目。如市本級和柯橋區共建奧體中心，諸暨市和浙江農林大學天目分校共建圖書館，新昌縣和嵊州市共建商檢、海關設施，既促進集約用地，又較好地實現了體育、文化以及其他公共資源的共享。

1.1.3充分利用地上、地下空間。2013年紹興市政府出臺相關政策，對工業、住宅和商貿項目，分城區內、外和鄉鎮(街道)開發區等不同地段，規定相應項目的容積率，向“空中”要土地。加強對地下空間的開發利用，在規劃設計條件中，對新出讓經營性用地的地下建筑面積和用途均作出明確規定。對存量土地，在規劃批準、補繳出讓金之后，可以增加地下建筑的面積，紹興市近3年辦理這類項目59宗，按容積率1.0折算，相當于節地133.33 hm2。

1.2標準拉動：控制用地標準，嚴格把牢供地源頭將政府的調控關口前移，制定地方性建設項目用地控制標準，拉高土地使用準入門檻，從源頭上促使城鎮土地節約集約利用。

1.2.1逐年提高項目準入標準。各縣(市、區)對工業用地投資強度等指標設置準入條件，逐年提高投資強度、容積率等標準。如柯橋區實行用地項目集體會審，規定新上項目投資強度不低于5 250萬/hm2、容積率不低于1.2。諸暨市對不符合投入指標要求的工業用地項目實行“一票否決”，規定新上工業項目實際投入必須高于6 000萬元/hm2、外資投入必須高于600萬美元/hm2。2013年紹興市域企業投資強度達4 800萬元/hm2，2014年紹興市開發區新引進項目投資強度達8 040萬元/hm2。

1.2.2停止向一般性傳統項目供地。2011年開始，紹興市向一般性傳統行業、低效項目的供地原則上停止，新增的工業用地指標，主要用于戰略性新興產業功能區和重點項目建設。2013年諸暨市全部工業用地中，有65.2%投向戰略性新興產業用地；市本級公開出讓成交的工業用地中，76%用于戰略性新興產業發展。

1.2.3實行“定產業競拍”。自2011年起，紹興市柯橋區改變工業用地公開拍賣方式，由原來“定項目掛牌”轉為“定產業拍賣”，當年過拍賣出讓工業用地27宗，成交價達1 725萬元/hm2，同比增長5.2倍。2011年起，明確除簽訂意向落戶協議的項目和市級戰略性新興產業重大工業項目，繼續實行公開掛牌出讓外，開展對一般性新興產業工業用地競拍試點，報名不足3家的，就不再掛牌出讓。

1.3機制促動：創新政策舉措，構建節約集約用地倒逼機制以經濟手段為主、行政手段為輔，發揮土地價格和土地稅費的調控作用，發揮市場在資源配置中的決定性作用，推動提高城鎮土地利用效率、加快轉型升級。

1.3.1以企業地均效益配置資源。實施“畝產倍增”計劃，突出對各縣(市、區)、市直各開發區(新區、新城)單位生產總值和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗考核，明確新增建設用地投資強度、閑置土地處置、土地產出效益等考核內容，并將其與年度用地指標分配等掛鉤。出臺《關于全面開展企業綜合經濟效益排序優化配置社會資源的實施意見》(紹政辦發〔2012〕111號)，對工業、服務業項目按地均銷售額、稅收、產值等幾方面，分項目、分產業排序，將排序結果與稅收、用電、用水、財政支持等要素配置掛鉤，倒逼企業減少粗放用地，淘汰落后產能。僅2014年，紹興全市淘汰落后產能企業267家，騰出土地680 hm2。

1.3.2實行土地使用稅差別化管理。調整土地等級劃分范圍和適用稅額標準，加大土地保有成本。2012年柯橋區在浙江省率先開展調整城鎮土地使用稅政策的試點，城鎮土地使用稅標準從2007年平均4.7元/m2提高到平均7.3元/m2，對地均稅收、地均產值和地均銷售額均達到統一標準或超過統一標準的企業，實繳土地使用稅中因稅額標準提高而增加的使用稅地方留成部分，分別按一定比例獎給企業所在鎮(街)。2013年紹興市柯橋區48家企業盤活低效建設用地80 hm2，企業稅收達193萬元/hm2，同比提高6.6%。目前，紹興市所有縣(市、區)都實行土地使用稅差別化管理。

1.3.3強化合同約束。對已供土地建立動態監測臺賬，對照《國有土地使用權出讓合同》或《國有建設用地劃撥決定書》約定，嚴把用地復核關，市本級3年中先后對42宗項目用地進行依法處置，補繳出讓金3 861萬元。落實嚴格開竣工保證金制，如柯橋區要求新增用地項目繳納土地起始價5%的保證金；對按期開工、按期竣工的，分別相應退還40%、60%，倒逼企業早動工、早投產，盡快發揮土地效益。

1.4存量滾動：加強內部挖潛，提高存量用地效益堅持盤活存量、新造耕地并重，滾動開發利用存量土地，想方設法做大土地“增量”，為發展提供更大土地空間。

1.4.1探索低效用地再開發。紹興市2012年在全省率先開展低效利用建設用地二次開發試點工作，通過“退二還耕”“退二優二”“退二進三”等方式，依法盤活閑置廠房、倉儲等用地，在用途不變的前提下，允許工業用地進行行業調整和整體改造，允許建成后土地、房產產權部分分割轉讓。2013年紹興市被國土資源部、浙江省政府確定為城鎮低效用地再開發試點市，對5 050 hm2以上城鎮低效用地進行再次開發，計劃到2017年，基本實現試點區塊單位GDP建設用地比2013年下降27%以上。

1.4.2推進老城區工業企業“騰籠換鳥”。2008年紹興市實施《關于紹興市區二環線內工業企業提升轉型搬遷工作的實施意見》(紹政辦發〔2008〕68號)，通過“騰籠換鳥”推動產業升級，最大限度發揮土地利用效率。簽訂了搬遷補償協議的二環線內72家企業，其中21家企業轉型發展現代服務業，騰出服務業發展用地32.6 hm2。

1.4.3分類處置和消化存量土地。把各地消化批而未供、供而未用土地情況，直接與每年的土地計劃指標分配掛鉤。采取加快項目供地、招商引資消化、查清情況核銷、異地置換盤活等措施，處置和消化各類存量土地，加快已批準農轉用城市建設用地分批次有效供應。近3年來，紹興市有超過2 300 hm2存量建設用地得到盤活，占同期土地供應總量的31%。

2基于“紹興模式”的思考和建議

2.1強化“畝產論英雄”理念，妥善處理集約用地與保障發展的關系，以用地方式轉變促發展方式轉變作為資源小市的紹興市，每年用地需求約4萬畝(2 666.67 hm2)，而實際供地能力只有50%[3]。該市探索以“畝產論英雄”理念為核心的集約用地模式，有效化解了土地資源要素制約，既保護資源，又保障了發展。我國進入工業化、城鎮化中期后，土地供需矛盾愈加突出，將倒逼各級黨委和政府更加注重節約集約用地[4]。節約集約用地的要義是轉變土地利用方式，通過科學、高效用地，以穩定、可持續的土地資源支撐經濟增長和城鎮化。執行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，推動土地資源利用由外延粗放向集約內涵轉化，最大限度減少建設占地，不占或者少占耕地，提升土地資源對發展的承載能力，實現節約集約用地與推進經濟轉型升級、新型城鎮化的雙贏。

2.2堅持市場配置原則，妥善處理政府調控與市場引導的關系，發揮市場配置土地資源決定性作用節約集約用地涉及土地空間利用問題[5]。紹興市一方面有效發揮政府宏觀調控作用，注重用地規模控制，優化用地布局，推動農業、產業、農房用地集約布局，引導公建設施共建共享，通過“上天入地”向空間要土地。另一方面，健全“畝產論英雄”機制，把稅收、用電、用水、財政支持等要素配置與工業企業畝均綜合效益掛鉤，實行工業用地公開競價出讓，變“定項目掛牌”為“定產業拍賣”，推行土地使用稅差別化管理，通過充分競爭實現優地優價。要找準政府調控與市場引導的平衡點，防止政府直接作為市場主體參與競爭性領域，過度介入土地資源配置。進一步強化市場在土地供給方面的地位和作用，下大力氣推進土地要素配置市場化改革，擴大建設用地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。對土地取得、占有和使用等各環節要加強經濟約束，健全全面反映供求關系、資源稀缺程度的土地市場價格機制，有效促進土地資源優化配置和高效利用。

2.3深化改革創新舉措，妥善處理頂層設計與基層探索的關系，鼓勵基層創新集約用地新技術新模式破解資源難題，出路在改革創新。紹興市制定實施一些地方性政策舉措，創造了土地制度改革方面多個“第一”，如全國首創以“畝產效益”推動節地評價，率先提出停止向一般性傳統行業項目供地，率先探索推進低效土地二次開發，率先開展土地使用稅差別化管理試點。既要加強頂層設計，落實好《節約集約利用土地規定》(國土資源部第61號令)和國土資源部關于推進土地節約集約利用的《指導意見》(國土資發〔2014〕119號)等國家層面的政策意見。同時進一步解放思想，鼓勵基層實踐探索和制度創新，及時對典型經驗進行總結，提煉、整合先進節地經驗與典型模式，為條件相似地區或項目提供借鑒。同時，逐步形成一系列關于節地技術、節地模式的政策體系，推動土地管理制度改革創新。

2.4改變土地供給思路，妥善處理增量擴張與存量盤活的關系，大力推進城鎮低效用地二次再開發紹興市向存量土地要“發展增量”，率先探索低效用地二次開發，引導企業“騰籠換鳥”發展高效產業，整合“城中村”“空心村”土地資源，分類處置和消化存量用地，努力提高存量土地利用效率。我國存量建設用地數量巨大、利用粗放。國土部規劃司司長董祚繼在解讀《關于推進土地節約集約利用的指導意見》時提到，目前城鎮工礦建設用地中，低效用地約5 000 km2，占全國城市建成區的11%；僅農村居民點空閑和閑置用地面積達200萬hm2左右，相當于現有城鎮用地規模的1/4；低效用地達600萬hm2以上，相當于現有城鎮用地規模的3/4。必須改變建設用地供給思路，遵循嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率的總要求，引導建設用地從“增量擴張”轉向“存量挖潛”，鼓勵充分利用和立體開發存量土地，大力推進城鎮低效用地再開發。可對各地每年的城鎮低效用地再開發數量提出量化要求，穩妥推進舊城鎮、舊工廠和“城中村”改造，推動建設用地在城鎮和農村內部、城鄉之間合理流動，提升城鎮建設項目用地的集約化水平。

參考文獻

[1] 紹興市國土資源局.完善土地節約集約利用機制促進經濟社會可持續發展[J].浙江國土資源，2006(4)：31-33.

[2] 任勇.“資源小市”做出發展大文章：浙江省紹興市創建全國國土資源節約集約模范市的經驗[J].國土資源通訊，2012(23)：36-38.

[3] 王佩華.城市化進程中土地集約利用研究：以紹興市區為例[N].紹興文理學院學報(哲學社會科學版)，2009(29)：87-91.

[4] 施耀忠.注重推進城鎮化進程中的節約集約用地[J].國土資源導刊，2013(4)：30-31.

收稿日期2015-10-29

作者簡介單嘉銘(1995- )，女，浙江紹興人，本科生，專業：土地資源管理。

基金項目南京農業大學SRT計劃項目(1520A28)。

中圖分類號S 27

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2015)33-279-03