山東半島藍色經濟區一體化的政府協同研究

王阿雷

中國共產黨十八大報告提出，統籌城鄉發展、區域發展，必須以改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為重點，著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題，建設海洋強國。這些內容與目標都和發展半島藍色經濟區密切相關，更加明確了區域經濟一體化發展的思路與措施。

山東半島藍色經濟區是我國第一個以海洋經濟為主題的區域發展戰略，是實施國家海洋戰略的重大舉措。“山東半島藍色經濟區”建設規劃比之前提出的“海上山東”和發展海洋經濟更科學、視野更開闊、內容更豐富，更注重以海洋和沿海地區為主體和依托，強調把海洋與陸地作為一個大整體，提升海洋經濟加快發展，帶動內陸腹地開發開放，并且以山東半島藍色經濟區為示范區、試驗區，推動全國海洋經濟的發展。

一、政府政策制定與路徑選擇

組織領導宣傳方面。2009年成立山東半島藍色經濟區和黃河三角洲高效生態經濟區辦公室，設立山東藍黃兩區網等一批有關網站。2012年7月大眾報業集團主辦的《藍色快報》正式創刊，面向整個山東半島藍色經濟區發行。

政策推進方面。提出區內旅游一體化發展目標，形成《關于推進山東半島藍色經濟區旅游一體化發展的意見》。創新既保持現有行政區劃又突破區域劃分的一種經濟發展新形式——飛地經濟，在東營和濱州設立全國重要的飛地經濟示范區。制定半島藍色經濟區和黃河三角洲高效生態經濟區“兩區”建設重點工作協調推進制度。

資金支持方面。2012年2月在濟南成立總規模300億元的藍色經濟區產業基金管理有限公司和30億美元的中國藍色經濟產業基金管理有限公司，撬動千億元直接投資，為半島藍色經濟區項目輸血。按照封閉式“募資基金”的思路，在藍色產業基金中拿出180億元，設立藍區各產業專項子基金。

策略規劃方面。確定《山東省海洋功能區劃（2011-2020）》，以2010年為基期，在功能區劃上共劃定農漁業區、旅游娛樂區、海洋保護區、保留區等八大類282個一級類功能區。2013年發布《山東省主體功能區規劃》，將半島藍色經濟區劃定為優化開發區域，積極發展科技含量高和附加值高的海洋產業。

人才智力支持方面。山東大學在東營生態谷設立東營研究院，探索建立市校合作創新機制。在濟南成立山東藍色經濟文化研究院，圍繞山東建設半島藍色經濟區提供經濟和文化領域的理論研究支持。日照創辦山東日照藍色產業科技論壇，設立全國首個國家級引智實驗區——中國藍色經濟引智實驗區。

交通一體化方面。壽光形成1小時環渤海圈，投資5億元的羊青路改線工程和投資3億多元的羊田路建成通車，標志沿海公路交通體系初步完善。2012年海陽至即墨跨海大橋建成并免費通車，實現濱海大道在青煙威間的對接，構筑沿海物流大通道。

實踐創新方面。2012年11月青島與日照簽訂《加快推進藍色經濟區建設戰略合作框架協議》，加快構筑優勢互補的藍色經濟區建設新格局。日照以交通為融合，北海西路與青島濱海公路銜接，融入青島“一小時經濟圈”。東營以推動海洋產業與高校生態產業融合互動發展為著力點，構筑“一帶、一軸、兩極、三城、六區、十園”的總框架。濰坊對濱海發展規劃作出調整，將原屬寒亭區的央子街道劃歸濱海經濟技術開發區管理。

二、山東半島藍色經濟區一體化過程中政府協同存在的主要問題

（一）利益協同機制不健全

由于各地政府追求的利益訴求不同，往往因為期待利益不均衡，上級要求各地集體行動時，各地難以步調一致去實現預期目標。山東半島藍色經濟區在這方面起步較晚，地方政府間的發展關系已經呈現出過度的競爭趨勢，暫未建立起行之有效的利益共享、整合、保障和補償機制。即使由山東省政府牽頭，建立山東半島藍色經濟區建設辦公室，對藍色經濟區政府間合作發揮了很強的協調作用，但由于各項政策和措施并不齊全，缺乏應有約束力與公信力。

（二）基礎公共服務一體化范圍有限

省內基本公共服務提供并不均等，主要包括城鄉間和區域間的不均等，其中城鄉基本公共服務不均等比較突出，更多地反映在政府提供的公共醫療、義務教育、最低保障等基本公共服務上，而公共服務供給的不均等又加劇了城鄉差距。出于本地利益的考慮，各個城市都不愿向城市邊界地帶投資，導致城市交界地帶出現公共服務的空白地帶，對當地經濟造成了隱形的負效應。

（三）城市地區規劃相沖突

盡管有山東半島藍色經濟區發展規劃，但是內部城市長期以來多是自謀發展，各個城市在基礎設施上沒有整體的協同，容易造成浪費，在產業發展上還不能形成互補的鏈條，經濟發展的各種要素不能達到合理的配置，核心城市發育不充分，輻射力差。

（四）區域公共政策目標沖突

在藍色經濟區協同發展過程中，僅憑借市場自身的規律，難以保障一體化快速發展的方向和速度。即便規劃一個“統一”的經濟區，但各地政府的發展目標仍然以自身為核心輻射地帶，缺少聯合起來共同培育自由、開放、統一市場的全局觀念。關于藍色經濟區的配套措施，暫時缺少協同一致性的具體政策措施，各地市在招商引資、外貿出口、土地開發、人才引進、技術開發等方面的政策尚存在較大差異;在區域基礎設施建設、產業布局分工調整、民生保障體系建設、區域生態環境建設等方面也是僅有概括的整體規劃而缺乏可操作的規范區域合作一體化的實施政策。

三、山東發展半島藍色經濟區政府協同發展的對策

（一）推進行政管理體制改革，整合政府職能

整合政府職能最根本的是消除制度障礙，進行制度創新。首先要加強政府間合作，拓展政府服務功能，尤其在交通體系建設、信息體系建設、能源平臺建設以及人力資源等領域加強合作。在區域交通網絡合作方面，形成以高速公路、城際軌道為核心的快速網絡體系，借鑒濟南至齊河跨市公交和日照青島交通一卡通的經驗做法，實現跨市公交常態化。在信息合作方面，建設半島藍色經濟區權威信息資料中心，為各地市管理部門提供可行性的決策咨詢服務。其次支持發展中介組織，通過對等互利的方式迅速消除現有的市場壁壘，加快實現經濟、貿易、金融和投資的跨地區發展，并積極推進社會中介機構的形成和行業自律組織的發展。最后，政府要逐步從一般競爭性領域退出，在競爭性領域進一步鼓勵民營企業發展，擴大民營企業比重，盡快在土地使用、城市規模、人口數量、產業布局等方面立法，做到有法可依。

（二）以制度保障為基礎，建立正確的政績評價標準

要消除地方政府及官員在追求政績時的經濟人行為，政績考核制度必須實施改革，改變以往以經濟增長為單一指標的考核標準。考核內容要有數量、速度指標，也要有經濟發展的質量指標、社會效益指標、就業指標、環保指標、對外影響指標等;建立規范的考核方式，對地方政府及官員的考核應將上級政府的考核與民意考核結合起來;建立獎懲機制，對于一些只管本地發展而對周邊地區進行市場封鎖、設置要素流動障礙、轉嫁污染等行為予以處罰。

（三）打造區域市場資源一體化

只有按市場規律自由地配置資源，減少壟斷，讓市場經濟去有效配置資源、激勵企業自主創新和跟隨比較優勢，才能形成具有活力的經濟增長，但也需政府去解決協調性、外部性等問題和不斷支持基礎性研究。所有轉型成功的經濟體都遵循了以市場機制為基礎、政府為輔助的“二元系統”，對政府的要求是多服務、少干預，提供服務重要工作，客觀上要求政府的角色定位和管理方式必須改變，界定好政府的管理邊界。

（四）建立人才與勞動力流動創新機制

根據致公黨山東省委會2012年對半島藍色經濟區調研顯示：“藍區”建設所需的人才缺口巨大，企業一半以上的人才需求得不到滿足。用工缺口的增大、用工荒持續出現也是未來影響一體化經濟發展不可避免的問題，到2015年全省勞動年齡人口增長率為零，此后變為負增長，政府要提早在這個方面做好超前規劃，避免用工荒帶來陣痛。重點建設半島藍色經濟區的戰略定位專業（群），培養機械制造、電子、食品、船舶、商貿等人才。健全勞務輸入機制，優先使用本區域內用工者，與社會團體、企業合作共同建立全面的勞務保障機制，區域內各地市給予務工者同等的市民待遇。東營市東營區“三色工程”（綠色基地助致富，藍領培訓增就業，紅色課程提素質）培育新型農民的做法，有效實現農村富余勞動力貼近市場需求，助推“藍領”實現本土就業、創業，很值得在半島藍色經濟區推廣。

（五）建立金融服務一體化制度

山東半島藍色經濟區金融服務一體化牽涉面廣、系統性強，需要國家政策層面協調和突破的方面很多，且沒有現成范例可循。在今后的一體化過程中，將推進藍色經濟區金融服務一體化的需要納入考慮之列，借鑒長三角、珠三角等地的成功經驗加以總結評估，梳理出促進金融服務一體化的完整方案。建立起利益協調補償機制，考慮整體利益與長遠利益，讓一體化金融服務帶來的收益為半島藍色經濟區共同享有，實現各參與方利益的平衡。

（六）構建大城市圈和產業群

以藍色經濟區為中心，形成海洋城市經濟圈，帶動區域一體化進程。以城市圈發展提升經濟競爭力，是發達國家現代化過程中的一條重要經驗，也是一些發展中國家和地區經濟發展的重要途徑。可以找其中兩個城市作為突破口，例如以東部與北部首選作為半島藍色經濟區一體化協同的城市圈試點。國內外實踐證明，發展產業集群是提高區域經濟競爭力的有效途徑之一，是最有效的區域發展戰略，也是經濟發展到一定階段的結果。有兩種培育和加快產業集群的實現形式，一種是由分散到集中地辦企業，并漸漸向高新開發區、工業園區聚集，有利于共享公共設施、獲得市場信息、吸引優秀人才、集聚生產要素、形成規模效應，從而釋放發展潛能;一種是由集中辦企業到集中做產業，意味著企業集聚走向產業集群。由分散到集中辦企業并不一定帶來地區競爭力的增強，只有通過產業各環節有機緊密地集聚到一起，增強企業之間的關聯和協同效應，自然形成產業集群，提高區域生產力和競爭力的大幅躍升，不斷產生經濟發展的持續動力。

（作者單位：山東省日照市莒縣人民政府辦公室）

責任編輯：張莉莉