淺析行政事業單位推行權責發生制的意義

鐘彬

淺析行政事業單位推行權責發生制的意義

鐘彬

權責發生制，又稱應收應付制或應計制，是指以應收應付作為確定本期收入和費用的標準，而不論貨幣資金是否在本期收到或付出。一切要素的時間確認，特別是收入和支出的時間確認，均以權利已經形成或責任義務已經發生為標準。

一、推行權責發生制的背景

自上個世紀90年代以來，我國政府預算會計制度經歷了一系列卓有成效的改革，逐步確立了以收付實現制為基礎的財政預算會計體系。但隨著經濟社會發展，內部外部環境的變化，現行預決算報告制度已經難以滿足建立現代財政制度、促進財政長期可持續發展和推進國家治理現代化的要求，權責發生制會計核算體系已成為我國政府會計改革的現實選擇。

二、推行權責發生制的必要性

（一）預算信息管理的需要。收付實現制度只能反映當期的財政資源，而無法全面反映政府公共資源存量，因此整個行政事業單位公共資源的使用和配置狀況對于外部和內部信息使用者都無法準確獲得。外部監督者不能獲得真實信息，將導致無法實現有效的監督；內部管理者將無法根據真實信息，進行合理科學決策。權責發生制的引入有利于政府機構更好地履行受托責任，提高管理者的責任意識。

（二）財政績效控制的需要。收付實現制側重于財政年度預算的控制，這種預決算制度使得管理者為了確保預算任務的完成而進行人為操縱。然而進入權責發生制后，這種可能性被降低。權責發生制使得管理者即財政資金使用者把注意力集中到資本的使用效率上。所以，權責發生制的引入有利于引進效果更佳的財政預決算管理系統。

（三）優化資源配置的需要。權責發生制下不僅反映當期的財政收支情況，還對政府部門擁有的各種資產和承擔的各種債務進行全面反映，充分展現這些資源的存在狀況和使用效率。一方面可以打破只重收支結果不重資產績效的管理理念。另一方面對分析政府財務狀況及其對經濟的影響，分清政府與市場的關系，劃清政府與市場的功能邊界，為發揮市場配置資源的決定性作用，提供了制度保障基礎。

（四）會計人才培養的需要。當前我國正處在改革發展的關鍵時期，迫切需要加快管理會計體系建設，充分挖掘管理潛力，實現經濟社會的可持續發展。長期以來，我國行政事業單位由于管理會計人才匱乏，致使肩負的公共管理和公益服務職能無法完全發揮。權責發生制的實施，通過以制度改革促管理會計行業發展，可以從根本上推進管理會計人才的培養速度，為國家治理現代化鋪就堅實的人才基石。

三、推行權責發生制的可行性

（一）從國際上看，推行權責發生制，已經成為公共財政管理的發展趨勢。20世紀70年代末，西方國家為了緩解因經濟滯脹帶來的失業以及公共安全、環境污染、社會保障等社會矛盾，在政府和公共部門內部進行了改革運動——新公共管理運動。隨著新公共管理運動在全球范圍內的興起，新西蘭、澳大利亞、英國、加拿大、美國等國家，開始在政府會計中不同程度地引入權責發生制，在政府會計管理中引入權責發生制原則,正逐漸成為一種國際潮流，世界各國引入權責發生制的實踐經驗為我國引入權責發生制提供了有益的啟示和有價值的借鑒。

（二）從國內來看，推行權責發生制，已經具備政府會計改革的基礎條件。政策法制層面，國家“十二五”規劃、黨的十八屆三中全會、新《預算法》、《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，為進一步政府會計改革指明了方向，明確了要求，奠定了制度基礎。實踐基礎層面，國家1998年開始的對實行成本核算的事業單位會計的經營性收支業務采用權責發生制。2009年海南省率先在全國開展了政府會計改革試點工作，開始在政府會計中試運行權責發生制。截止到2012年，中國已有70%的省份試編了政府綜合財務報告。中國政府會計權責發生制的初步嘗試，為政府會計權責發生制改革提供了有益的經驗探索和成功的實踐積淀。

四、推行權責發生制的難點和問題

（一）報表數據采集尚存障礙。實際當中，以往行政事業單位固定資產管理意識淡薄，很多建造較早的固定資產沒有記載準確的入賬年度、使用年限，有的甚至連產權證都沒有，中途翻修、改造情況更無從掌握，以至于無法給權責發生制綜合財務報告提供可靠數據信息。

（二）資產真實情況難以反映。地方政府部門債權、債務種類繁多，存在一定程度的隱性債務，如果按權責發生制予以確認，不可避免的產生財政赤字，短期內地方財政無法消化。同時，內部債權債務難以有效抵銷，容易造成資產負債虛增現象。另外，由于目前政府融資平臺的債權、債務和國有股權、股息，不在權責發生制政府綜合財務報告范圍內，行政事業單位的真實資產負債亦不能得到全面的反映。

（三）制度改革面臨成本難題。任何一項改革都必須考慮成本因素，新舊制度的交替，必定產生相應的成本，尤其是開發和維持其會計基礎的成本。如改革時直接投入的顯性成本，和與改革制度不協調造成的協調成本、信息披露的負面影響、行政穩定性的隱性成本。我國政府機構與其他公共部門的設置層級較多，原有政府會計和預算結構復雜，改革所需花費的成本必將不菲。

（四）從業人員素質有待提高。改革的推進，終究要依據人來完成和落實，高素質的會計人才是改革順利推進的重要保障，也是改革的難點問題。權責發生制在會計核算和信息報告方面比收付實現制要求復雜的多，這對從業人員業務技能和理論水平提出了更高要求。并且受現行預算會計管理范圍限制，權責發生制涉及的一些業務，此前并未涉及，對從業人員來說還比較陌生，這都為推進改革帶來一定難度。

五、推行權責發生制的建議與對策

（一）推行改革要循序漸進。行政事業單位推行權責發生制是一項復雜的系統工程，牽涉到方方面面的配合，加上高額的改革成本。因而在短期內完全放棄收付實現制，執行權責發生制是不現實的。權責發生制的推行只能遵循漸進式發展路線，按照“雙軌制”原則，選擇那些容易確認和計量的項目先按權責發生制進行處理。條件不成熟項目暫按收付實現制處理，待到條件發展成熟時再全面推行。

（二）整合信息要搭建平臺。推行權責發生制政府綜合財務報告制度，重點是完善政府信息公開制度，關鍵是要整合信息資源，搭建綜合信息系統處理平臺。我們可以結合目前已經運行的財政系統“金財工程”系統，建立一整套與權責發生制改革相適應的預決算管理子系統。通過提高工作效率，來消化權責發生制改革帶來的較高技術成本，同時為加強內部績效管理和社會外部監督創造條件。

（三）人才隊伍要加強建設。根據權責發生制的工作要求，以提高行政事業單位會計人員的職業道德素質和業務能力水平為目標，以會計職業道德和會計專業技能為重點，依托專業培訓機構和師資力量，通過集中培訓、網絡教育等多種方式，加快培養造就一批業務技能精、職業素質高、能參與重要管理決策、解決復雜經濟問題的會計人才隊伍。

（四）落實改革要完善制度。雖然權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案已經出臺，但相關的配套制度和實施細則并不完善，權責發生制的作用要通過一系列新的規章制度體現出來，加快推進政府會計改革，建立審計、公開機制和分析應用體系，增強行政事業單位會計功能，夯實財務報告核算基礎，為權責發生制政府綜合財務報告制度的執行提供基礎性制度保障。

（作者單位：南昌市安義縣長均鄉人民政府）