對科學界定國有企業監管邊界的粗淺探討

徐波

對科學界定國有企業監管邊界的粗淺探討

徐波

本文試圖在各地國資管理部門全面落實國有企業改革指導意見工作中，對界定監管重點與監管邊界，及職責分工進行了初步思考，并對加強今后國有企業監管工作的思路進行了粗淺探討。

國有企業；監管邊界；思考

2015年8月24日，中共中央、國務院印發了《關于深化國有企業改革的指導意見》，這是新時期指導和推進中國國企改革的綱領性文件。《指導意見》共分8章30條，從改革的總體要求到分類推進國有企業改革、完善現代企業制度和國有資產管理體制、發展混合所有制經濟、強化監督防止國有資產流失、加強和改進黨對國有企業的領導、為國有企業改革創造良好環境條件等方面，全面提出了新時期國有企業改革的目標任務和重大舉措。國有資產監督管理委員會作為政府特設機構，代表國家履行出資人職責，在落實深化國有企業改革的指導意見中有著舉足輕重的作用。

一、科學界定監管邊界的重要意義

十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，我國國有企業改革的方向是建立適應市場經濟和社會化大生產要求的產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。經過二十余年的實踐發展，我國國有企業已經基本建立了現代企業制度。全國人大十屆一次會議以后中央和地方為理順政府與出資企業的關系，相繼建立了國有資產監督管理委員會，作為政府特設機構，代表國家對國家出資企業履行出資人職責，享有出資人權益。從實務工作來看，把國資委作為普通公司或企業的出資人是不夠的，還要做好國有企業的監督工作。做好監督工作并不是要求國資委事事要求得很細，管得很細，不然容易造成政企不分、產權不清、權責不明，而是要將轉變政府職能和創新行政管理方式結合起來，科學界定兩者之間的關系。該由企業自行決定的事項由企業根據公司法等法律法規明確，為企業投資和生產經營活動創造更好的環境，促進經濟持續穩定發展有著深遠的影響。

二、監管邊界的界定

（一）政府與國有企業的定位

政府一方面要履行社會公共管理職能，另一方面作為國有企業的國有資產出資人，與被出資企業之間存在著投資與被投資的關系。

1.總體上看，國有企業是政府部門進行宏觀經濟調控的重要手段，也是履行社會管理職能的重要延伸和補充。

政府的意志、職能和利益決定了國有企業的經營行為，基礎性、戰略性或事關國家安全等方面的國有企業受政府的影響尤其明顯。國有企業作為一種生產經營組織形式，兼具營利性和公益性的特點。其營利性主要表現為追逐利潤，這也是資本的天然屬性――逐利性所決定的。其公益性主要表現為執行國家經濟方針政策，實現國家宏觀經濟調節目標，引導社會資本和資源要素的合理流動，而且在執行過程中往往不以經濟利益為首要目標。

各地為改善與提升當地經濟投資環境，帶動當地經濟增長，主要采用的手段是通過國有企業加強基礎設施投資建設。該類建設項目往往帶有明顯的公益性，投資大，期限長，收益少或基本上沒有經濟收益。資本有一個天然屬性是追逐利潤，民營資本是不會對沒有直接經濟利益流入的項目進行投資，而國有企業除了追求利潤之外，還承擔著履行社會職能，因此只能由國有企業負責基礎設施投資建設。這一點是國有企業區別于民營企業或私營企業的顯著特征。因此，從這一點上來說國有企業與政府總存在著千絲萬縷的聯系。

2.從經濟法角度看，政府作為出資人，與國有企業之間存在投資與被投資的關系，監管重點自然而然要關注股東利益，包括企業經營效率、資產安全、收益分配等，這些可以通過相應的財務指標進行衡量。但政府也是一個特殊的出資人，不僅要關注企業的經濟效益，同時也要注重社會效益、履行社會職責、黨組織建設及貫徹落實政府部門方針政策等，這些可以通過相應的社會效益指標及具體的工作落實情況進行衡量。

雖然近年來國家提出公益類國有企業改革可以引入市場機制，可以通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵國有企業參與經營，從資本的逐利性來說必然要有一定的回報，民營資本才會考慮參與公益項目建設，但這勢必會增加當地財政經濟負擔。從現階段來看，給予民營企業合理的回報以吸引民營資本還是有較大的現實財政壓力。

（二）監管邊界的界定

1.投資人的權力與義務

（1）投資人的權力，《公司法》第一章第四條規定了公司股東即投資人依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利。《企業國有資產法》第五十九條規定了對從國家出資企業分得的利潤、國有資產轉讓收入、從國家出資企業取得的清算收入等收入及相應支出應納入國有資本經營預算。

（2）投資人的義務，①有限責任公司的投資人以其認繳的出資額為限對公司債務承擔有限責任，股份有限公司的投資人以其認購的股份為限對公司債務承擔責有限任。②公司投資人應該遵守法律、行政法規和公司章程，依法行使投資人權利，不得濫用投資人權利損害公司或者其他投資人的利益，不得濫用公司法人獨立地位和投資人有限責任損害公司債權人利益。③公司的控股投資人不得利用其關聯關系損害公司利益。違反規定給公司造成損失的，應當承擔賠償責任。

應當注意的是，在確定國有企業的監管重點、制定權力清單及監管邊界時應根據企業實際情況分國有獨資企業（公司）、國有控股公司及國有參股企業。由于政府對該三類企業的控制能力是不一樣的，所以監管重點及幅度也應該有所區別。

2.國有企業的權力與義務

《公司法》第三條規定：公司是企業法人，有獨立的法人財產，享有法人財產權。《民法通則》第八十二條規定：“全民所有制企業對國家授予它經營管理的財產依法享有經營權，受法律保護。”國有企業對國家授予它經營管理的財產，享有占有、使用、收益和授權范圍內處分的權利。公司以其全部財產對公司的債務承擔責任。

三、對今后國有企業監管工作的思考

根據指導意見，在深化國有企業改時應將企業按公益類和競爭類進行分類監管。國有企業身處各行行業，監管方式與方法及監管內容也應有所區別。對公益類國有企業應建立有別于競爭性企業的、有針對性的出資人管理制度，考核評價也應切合企業的功能定位，有必要實行“一企一定”。同時對該類企業實施有效的行業監管，包括價格、服務標準、成本控制、收入分配、資源配置和行業限制，提高透明度，防止公益類企業利用壟斷地位損害社會和公眾利益。形成規范合理的與政府間的政策安排，以兼顧企業為社會服務和企業持續發展的雙重目標等，政府對該類企業有幫助扶持的義務。總而言之，公益類國有企業終究也是企業，總要追求利潤，這樣企業才可以持續發展。

對于競爭類國有企業，政府既不應該干預企業的決策和內部事務，由企業根據市場環境自主經營，同時在機制上也更加市場化，要獨立承擔經濟法律責任，面對市場競爭優勝劣汰，甚至破產退出的風險。但在關系國計民生的或是具有行業引領性質的競爭類國有企業應加強政策引導。

[1]劉方.對近期關于國有企業改革爭論的思考.中國經貿導刊，2013年9月.

（作者單位：金華市自來水公司）