我國農民專業合作社未來發展模式的應然路向：基于目標與環境的考量

孔凡宏 張繼平

（1.復旦大學 公共管理博士后流動站，上海 200433；2.上海海洋大學 人文學院，上海 201306）

農民專業合作社是在農村家庭承包經營的基礎上,同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者,自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。我國的農民專業合作社與西方國家,如歐美、日韓,在組織模式上有較大差異。歐美的農民專業合作社純粹是農業小企業或農場主的聯合,同質性高。①Ortmann,G.F.&K ing,R.P.,“Agricultural Cooperatives:History,T heory and Problems”,Agrekon,Vol.46,N o.1,2007,PP.40-68.日本、韓國等亞洲國家的農民專業合作社走的是綜合農協道路,履行社區的綜合服務與管理功能。②張斌：《日本、韓國農業專業化組織調研報告》,《世界農業》2011年第2期,第20-24頁。我國的農民專業合作社成員異質性高,履行的功能相對單一,與歐美、日韓都迥然不同,形成了多種結構模式。對于我國究竟應該助推何種發展模式的問題,由于分析視角的差異,學者們并沒有達成一致意見。我國農民專業合作社未來發展模式的應然選擇,必須慎重考量合作社的發展目標與合作社所處的國內外環境兩個維度。

一、我國農民專業合作社現有發展模式及生成機理

我國政府對待農民專業合作社這種組織形式的政策路向是先發展,后規范。在2007年之前基本是任其發展,放任自流,在是否登記、在什么機關登記、登記名稱方面不做統一規定。“與東歐國家在改革過程的早期就對合作社進行立法規范不同。中國的方法是關注試點、試驗,鼓勵下面的首創精神,發展政府與農民之間更加富有彈性的關系。這種寬松的自下而上的變革方法,鼓勵發展模式的多樣化以適應地方情境,目的是在推行合作社的標準化、規范化方面采用漸進式道路。”①Clegg,J.,“Rural Cooperatives in China：Policy and Practice”,Journal of Small Business and Enterprise D evelopment,Vol.13,N o.2,2006,PP.219-234.2007年7月《中華人民共和國農民專業合作社法》實施以后,農民專業合作社的管理逐漸規范起來,必須統一在工商行政管理部門登記,在登記名稱上末尾必須帶“專業合作社”字樣。

由于2007年以前開放式發展形成的路徑依賴,而《農民專業合作社法》出臺后也只是規定了“農民至少應當占成員總數的百分之八十”,并未對成員的具體構成過多地規范,當前的農民專業合作社發展出了多樣化模式,具體包括小農合作型、涉農部門領辦型、基層組織領辦型、龍頭企業領辦型以及大農領辦型,每一種模式都蘊含著深層次的生成機理。

小農合作型：“互助合作”的邏輯。小農合作型是一種“小農+小農”的合作社模式,由小規模土地的分散經營者們自愿聯合對接大市場的合作經濟組織。在我國農村,小農占絕大多數。在實行家庭聯產承包責任制后,“分”的功能強化而“統”的功能弱化乃至失卻的矛盾凸顯,在自我意識與政府宣傳和誘導的相互強化作用之下,小農們依靠地緣和親緣關系組織成立合作社。這類合作社是真正的自我服務型組織,符合我國《農民專業合作社法》所界定的“自愿聯合”、“民主管理”、“互助”等基本精神,是一種真正的民辦、民有、民管、民享的互助性經濟組織。民辦是指農民自愿組建、進退社自由、排斥外部資本介入；民有是指合作社的宗旨是自我服務,對內不營利,每個成員對合作社都擁有控制權和所有權；民管是指合作社由成員自己管理,成員大會的選舉和重大事務的表決實行一人一票；民享是指收益按交易（量）額返還。小農聯合組建此類合作社一方面確實是為了獲得政府的扶持資金與優惠政策,但更多的是為了互助合作、降低市場風險和交易成本,基本符合經典合作社的羅虛代爾原則。

涉農部門領辦型：“營利存續”的邏輯。涉農部門領辦型包括：（1）縣、鄉（鎮）農業技術推廣服務部門領辦,農業技術推廣服務部門為公益性事業單位；（2）縣、鄉（鎮）供銷社領辦,基層供銷社屬于特殊的合作經濟組織,一般為事業單位編制；（3）農產品行業協會領辦,農產品行業協會屬于社會團體范疇,民政部門登記。基層農業技術推廣部門和基層供銷社履行公共管理和服務功能,依賴政府財政運作。地方的農產品行業協會,雖然從性質上來說屬于非營利性的社會團體范疇,但由于當前我國國家與社會關系的法團主義特征②顧昕：《公民社會發展的法團主義之道——能促型國家與國家和社會的相互增權》,《浙江學刊》2004年第6期,第64-70頁。,這些涉農社會團體嚴重依附于政府,在政府部門尋求掛靠單位,也依賴政府財政運作,有些政府農業部門的領導人甚至在其中擔任榮譽性職務。政府對農民專業合作社的扶持大多數通過這些涉農部門承接并下達。“涉農部門在中央和地方政府財政困難的情況下,一般被默許通過開展營利性涉農服務,增加部門收入,補貼公益性服務,減少對各級政府財政投入的依賴。”③仝志輝、溫鐵軍：《資本和部門下鄉與小農戶經濟的組織化道路》,《開放時代》2009年第4期,第5-26頁。這對于上級政府和涉農部門來說,都是一種雙贏的選擇。在中央大力發展農民專業合作社的大背景下,除了單純開展營利性涉農服務以外,涉農部門也有動力領辦合作社,為開展營利性服務積累資金以擴展公益性服務提供合法化平臺。另外,轄區內農民專業合作社的廣泛發展會對涉農部門的長遠營利目標構成威脅,與其形成競爭態勢。①仝志輝、溫鐵軍：《資本和部門下鄉與小農戶經濟的組織化道路》,《開放時代》2009年第4期,第5-26頁。而它們自己領辦合作社就可以把不確定性內在化,避免這一潛在威脅。最后,由于各類涉農部門分割、壁壘嚴重（農業技術推廣服務部門由地方農業委員會領導；基層供銷社由地方供銷社領導,最高機構為中華全國供銷合作總社；地方農產品行業協會則由地方民政部門登記,農業部門負責管理）,為了爭奪財政支農資源、體現本部門存在的價值合理性,也有動力領辦合作社。

基層組織領辦型：“自強自立”的邏輯。基層組織領辦型合作社是由村干部牽頭創辦。村主任或村黨支部書記與合作社社長（或理事長）身份交疊,“雙向進入、交叉任職”,村主任或村黨支部書記既是村級組織的負責人,也是合作社的社長或理事長。村“兩委”委員一般也在合作社任職。從組織維度考察,根據《中華人民共和國村民委員會自治法》的規定,村民委員會只是基層群眾性自治組織,卻承擔著村民的許多生產、生活方面的管理和公益服務等工作,所需經費主要由村集體經濟收益解決。政府有關部門委托村民委員會開展工作需要經費的,由委托部門承擔,經費確有困難的,才由鄉、鎮人民政府給予適當支持。村黨支部是中國共產黨在農村的基層組織,所開展的組織、領導、宣傳等工作所需經費也主要是靠村集體經濟收益解決。隨著家庭聯產承包責任制的推行,村兩委對農村集體土地收益權的管控相對弱化,運作資金來源有限并且不確定,激勵著一些村兩委不遺余力領辦合作社,以解決資金問題。從個體維度審視,基層組織領辦實質是村民委員會主任或村黨支部書記領辦。村民委員會主任和村黨支部書記一般是由村民或黨員村民直接選舉產生,為了再次當選,他們有動力領辦合作社帶領農民致富以贏得選票。另外,他們不是公務員或事業單位編制,不拿國家工資,收入來源主要是村集體經濟收益以及鄉、鎮政府的適當補貼。通過領辦合作社,他們就可以另外獲得領辦合作社的那一份薪資。不論從組織維度還是從個體維度考察,基層組織領辦合作社都受到激勵。

龍頭企業領辦型：“公司吃農戶”的邏輯。龍頭企業領辦型是一種“公司+農戶”的合作社模式,是以資金雄厚的農產品加工和流通企業為龍頭,通過與農戶訂立一定的契約關系,指導農戶集中發展農業產業,由公司組織協調技術指導、資金支持、技術支持等配套的方式,利用農村的勞動力來實現產出,再通過公司的經營銷售,實現一體化經營的綜合合作利潤增長模式。任何一項政策或制度的出臺都涉及到利益的權威性分配,個人或組織會競相從中謀取好處。“龍頭企業加入或領辦合作社就是出于自身利益的驅動”。②張曉山：《大戶和龍頭企業領辦的合作社是當前中國合作社發展的現實選擇》,《中國合作經濟》2009年第10期,第45頁。龍頭企業為了套取國家財政扶持資金和相關優惠政策,搶占制高點,積極領辦合作社,實現組織和體制的嵌入,間接獲得政府本應扶持普通農戶的那一部分支農資金。另外,由于公司與農戶交易時,雙方的談判地位是不對等的,公司處于強勢地位,分散的農戶處于弱勢地位,所以領辦合作社的龍頭企業除了獲得政府的優惠政策外,還可以攫取農戶的一部分利益,演變成“公司吃農戶”的邏輯。不過也不排除極少數龍頭企業為了實現縱向一體化,減少市場交易成本,降低市場風險,聯合農戶領辦合作社的情況。不過這種情形極少出現,因為龍頭企業本身在市場上就處于強者地位。

大農領辦型：“大農吃小農”的邏輯。大農領辦型是一種“大農+小農”的合作社模式,由幾個農村能人、種養大戶牽頭眾多小農創辦。這里大農和小農的區分,主要是揭示市場經濟條件下由于農民資源稟賦差異而出現的農戶分化,所指的大農戶,其絕對經營規模也并不是很大。③仝志輝、谷莘、董筱丹等：《部門和資本“下鄉”與農民專業合作經濟組織的發展》,《經濟理論與經濟管理》2009年第7期,第5-12頁。幾個大農聯合小農創辦合作社,其初始動機與龍頭企業一樣,主要也是為了獲得政府的扶持資金和政策優惠。除此之外,幾個大農的聯合就像是合伙制企業,充當一個中間商的角色,進行倒買倒賣,向小農低價買進農產品和高價賣出生產資料,剝削小農,形成“大農吃小農”的邏輯。①仝志輝、樓棟：《農民專業合作社“大農吃小農”邏輯的形成與延續》,《中國合作經濟》2010年第4期,第60-61頁。僅僅由數量有限的幾個大農聯合起來組建合作社的情形是極少的,因為成員在數量上形不成規模,而國家對于示范社的評選硬條件之一是合作社成員必須達到一定的數量標準,具有輻射、帶動作用。比如農業部明確規定,“示范社必須經營規模大,服務能力強,入社成員數量高于本省同行業農民專業合作社成員平均水平,其中,種養業專業合作社成員數量達到150人”。②農業部：《農業部關于印發“農民專業合作社示范社創建標準（試行）”的通知》,中國農民專業合作社網,http：//www.cfc.agri.gov.cn/cfc/htm l/83/2010/20100613084031412573651/2010061308403 1412573651_.htm l.示范社評出以后,配套的是政府更多的扶持資金和政策優惠。由于不論是按出資額還是按交易（額）量分割扶持資金和其他收益,大農都占據優勢地位,政府的大部分扶持資金最終還是落入大農的腰包,大農攫取了政府本應扶持小農的一部分資金,仍然形成“大農吃小農”的邏輯。

二、我國農民專業合作社的發展目標與環境

1.發展農民專業合作社的目標分析——益貧與農業產業化

按照國際合作社聯盟章程的定義,“合作社是一些人為了滿足自己在經濟、社會和文化等方面的共同需求和愿望,通過自愿聯合的方式組建財產共有和民主管理的企業而實現自治的協會”。③T he International Cooperative Alliance：Co-operative Identity,Values&Principles,http：//ica.coop/en/whats-co-op/co-operative-identity-values-principles.通過定義不難看出,互助益貧是當時組建合作社的目標,奉為圭臬。當前,國外組建合作社的益貧性特征也是非常明顯的,例如何那漢（Henehan）等人認為,“對一些特定群體和市場經常失靈的地域,包括低收入群體,人口稀少、基礎設施較差的偏遠地區,或市場信息受限的地區,組建合作社更有吸引力”。④Henehan,B.M.,Hardesty,S.,Shult z,M.,and Wells,J.,“N ew Cooperative D evelopment Issues”,T he Maga z ine of Food,Farm and Resource Issues,Vol.26,N o.3,2011,http：//ageconsearch.umn.edu/handle/117412.同國外一樣,我國發展農民專業合作社,益貧也是一個重要的目標考量。在國務院發布的扶貧綱領性文件中就提出“加強農、林、牧、漁產業指導,發展各類專業合作組織,完善農村社會化服務體系”,“通過扶貧龍頭企業、農民專業合作社和互助資金組織,帶動和幫助貧困農戶發展生產”。⑤國務院：《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》,人民網,http：//politics.people.com.cn/GB/16475567.html.

除了益貧以外,農業產業化同樣是我國發展農民專業合作社的重要目標。所謂農業產業化是指“以市場為導向,以效益為中心,依靠龍頭帶動和科技進步,對農業和農村經濟實行區域化布局、專業化生產、一體化經營、社會化服務和企業化管理,形成貿工農一體化、產加銷一條龍的農村經濟的經營方式和產業組織形式,具有市場化、專業化、集約化、社會化、一體化、企業化等特征”。⑥琚兆成：《對農業產業化的思考》,《農村經濟與科技》2000年第12期,第8頁。在中央的一些重要農業文件中一般都把發展農民專業合作社和農業產業化聯系在一起,如2009年中央一號文件談到發展農民專業合作社和龍頭企業時,就提出“扶持農業產業化經營,鼓勵發展農產品加工”。⑦國務院：《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》,新華網,http：//news.x inhuanet.com/newscenter/2009-02/01/content_10746024_1.htm.

益貧和農業產業化這兩個目標之間既相互促進,又存在一定的張力。通過農民的互助合作和政府的政策傾斜提高低收入農民群體的收入水平,將全體農民的收入水平拉近到社會平均利潤水平,有利于提高農民的受教育機會和文化層次,提高農民的專業化生產和管理水平,促進農業產業化的發展。而農業產業化的發展,又可以讓農民分享規模化生產和加工流通領域的更多增值收益,加速農民致富,增強農民互助合作的能力。近年來不少中央和地方政策文件在談到發展農民專業合作社時都同時提到互助益貧和農業產業化這兩個目標。不過,過度關注益貧,扶弱不扶強,只進行生產要素的低層次組合、小規模生產經營,會延緩農業產業化的進程和水平,反而阻礙農民增收致富的長遠發展勢頭；而農業產業化的發展,也會進一步拉大貧富差距,增大基尼系數,挑戰農民互助合作的信心和公平感,影響社會穩定,反而延緩農業產業化的進程,兩者之間存在著一定的張力。

2.農民專業合作社發展所處的國內外環境

城市化：隨著科技進步,工業和服務業的快速發展,城市化正成為當前我國社會變遷的最重要特征之一。城市化包括人口城市化、土地城市化、經濟城市化、社會城市化、環境和空間城市化等多個維度,并且區域發展不平衡。①任躍文、蔣國洲：《城市化水平綜合測度與空間格局分析》,《商業時代》2014年第9期,第48-49頁。我國官方測量的一般是人口的城市化。根據國家統計局的數據,到2012年底,我國的城市化率達到了52.6%。②國家統計局：《中國統計摘 要-2013》,中國統計出版社2013年版,第38頁。在我國城市化的進程中,產生了獨特的農民工現象,大量農民涌入城市務工,戶籍卻留在農村。國家統計局統計的城鎮人口有一部分就是農民工。

耕地碎片化：目前我國農民數量眾多,人均耕地少,根據國家統計局的統計數據,2012年我國農村居民家庭經營耕地面積人均只有2.34畝③國家統計局：《中國統計年鑒（2013）》,中國統計出版社2013年版,第179頁。,耕地碎片化現象嚴重。隨著農業科技的進步,大型農機具被生產出來并投入使用,形成了機械化大面積耕種與現有家庭耕地碎片化的矛盾。這需要土地的大規模流轉和整合。另外,人均耕地面積少,農民單純依靠經營土地僅能勉強維持溫飽,農戶兼業現象普遍。相當一部分農村家庭中老弱病殘留守農村務農,主要勞動力外出打工謀生,農忙季節返鄉耕種、搶收或雇人完成勞作,成為“以工為主”的兼業農戶。一部分農村家庭“離土不離鄉”,在農忙季節投入農業勞動,農閑季節就在鄉村附近的城鎮打短工補貼家用,成為“以農為主”的兼業農戶。還有的農戶在經營農業的同時,兼職從事手工制作、農副產品加工等第二、第三產業,形成不同程度的另類兼業農戶。農戶兼業現象,是擁有零星土地承包權的農民的理性選擇。真正純粹從事農業的農戶極少,多為專業大戶,即我們所稱的大農。例如,一些學者通過對浙江省農村家庭戶的調查研究發現,非農產業收入占家庭總收入比重小于10%的“純”農戶只占13.2%,比重在10%至50%的農戶占51.13%,比重超過50%的農戶占35.67%。④張忠明、錢文榮：《不同兼業程度下的農戶土地流轉意愿研究》,《農業經濟問題》2014年第3期,第19-24頁。隨著科技的進步,耕地碎片化及由此造成的農戶兼業現象,改變了土地原來的經營方式及在家庭經濟收入中扮演的角色。

市場化：市場化既是國內重要的行政體制環境也是重要的經濟體制環境。中共十八大報告明確了完善社會主義市場經濟體制,走市場化道路的目標,明確了政府在經濟發展中所處地位和扮演角色的要求。十八大報告在提到全面深化經濟體制改革時指出,“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系,必須更加尊重市場規律,更好發揮政府作用”。在提到深化行政體制改革時指出,“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標,深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開,建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。從十八大報告對市場化改革的目標可以看出,政企分開、政社分開,是我國當前和未來處理政企關系、政社關系的戰略選擇。所以,在我國,不論是把農民專業合作社看作一個實體企業,還是看作一個市場中介組織,其與政府的關系都有待進一步厘清和重構。

經濟全球化：除了以上特殊的國內環境以外,我國還面臨經濟全球化的國際環境的沖擊。我國于2001年加入世界貿易組織以后,國內規則嘗試與國際規則體系對接,以融入國際環境。對于我國農業來說,一方面正面臨著更加激烈的國際市場競爭,具體包括價格競爭、質量競爭、服務競爭、人才競爭,另一方面政府對于農業的市場準入、國內支持、出口競爭的保護空間大大縮小,保護成本急劇上升。①喬海曙、鄧瓊：《加入W T O后的中國農業：成本、收益分析及政策選擇》,《寧夏大學學報（人文社會科學版）》2001年第2期,第82-88頁。在這樣一種態勢之下,我國政府必須用有限的資源大力發展龍頭企業、跨國公司,參與國際市場競爭,以求在國際市場上爭得一席之地。

三、我國農民專業合作社各種發展模式的目標達成度與環境適應性分析

從農民專業合作社的當前模式看,小農合作型較能體現經典合作社的民主管理、互助合作的精髓,“親”益貧性。比如江蘇省通州區誠昌特種水產養殖專業合作社,是典型的小農合作型合作社,在提高漁民組織化程度,強化漁民之間的信息交流,產品規模營銷,統一物質供應,降低生產成本等方面發揮重要作用,實現了漁民的增收致富。②蔣建斌、許錦泉：《科技帶動,合作致富——記誠昌特種水產養殖專業合作社》,《漁業致富指南》2013年第23期,第22-23頁。但這并不是我國應該大力發展小農合作型合作社的充分理由。其一,小農合作型合作社一般是小農依靠地緣、親緣關系建立,由于耕地碎片化現象嚴重,合作社規模偏小,一般幾個、十幾個農民就組建了一個合作社,形不成規模效應。比如江西省銅鼓縣有107家合作社,登記社員900人,平均每個合作社只有不到10人。③劉學松：《加快農民專業合作社建設努力推進農民增收致富——關于江西省銅鼓縣發展農民專業合作社的調查與思考》,《老區建設》2013年第11期,第27-29頁。其二,小農一般文化程度不高,缺乏從事生產、經營的先進知識和技能,很難進行專業化的生產、科學化的經營管理,組建的合作社一般發展速度緩慢,舉步維艱,更不用說創立品牌,參與國際市場競爭。其三,小農合作型合作社由小農集體出資建立,法律上對其出資額設定的門檻低,一般注冊資金較少,融資難度大,運作和拓展的資金匱乏,發展遇到資金瓶頸。其四,受到傳統文化的深刻影響,“小農對于改變自身境況表現出消極被動、自由散漫、無組織紀律性、等靠要等思想嚴重,組建合作社雖然可以幫助這些弱勢群體通過互助的方式達到自助的目的,但由于非主體性意識的存在,他們對這種自組織所應表現出來的主體性明顯不足”④楊雅如、楊亞梅：《對我國農村合作經濟研究前提的界定與分析》,《農業經濟導刊》2007年第12期,第92-96頁。,更容易產生波特和斯庫利（Porter& Scully） 所說的視界問題（Horizon Problem）或稱短視行為,即社員對投資所產生的凈收益的剩余索取的期限短于該投資的生產周期。⑤Porter,P.,and Scully,G.,“Economic Efficiency in Cooperatives”,Journal of Law and Economics,Vol.30,N o.2,1987,PP.489-512.綜上所述,小農合作型合作社不是加速實現我國農業產業化目標的理想選擇,不適應經濟全球化的國際環境,長期發展下去,其益貧性的作用也會逐漸式微。

與小農合作型相比,涉農部門領辦型合作社也具有一定的益貧功能。涉農部門通過把一些分散的個體農民組織起來成立合作社,統一采購農業生產資料,統一銷售農產品,在提高農產品科技含量、降低農業生產成本、增強銷售議價能力等方面具有一定的優勢,在帶領農民致富方面能夠起到一定的作用。但涉農部門在履行公共管理和公共服務職能時具有二重性,既追求管理和服務的公共性,又謀求自我利益和自身存續的價值,出現經濟學上的薩伊定律,即供給本身會創造對自己的需求。它們傾向于通過擴大自己的職能權限,彰顯自己的重要性,增加個人或機構的行政級別提升的可能性。涉農部門領辦合作社后,它們就成為既是對轄區內所有合作社的監管與服務者,也是對自己所領辦的合作社的管理與服務者,管理主體交疊,集裁判員與運動員于一身,干預市場就成為堂而皇之的借口,影響市場公平競爭環境,不利于政企關系的重塑,不利于市場化改革的推進。另外,由它們領辦合作社,還會帶來嚴重的產權問題,模糊公共產權和私人產權的邊界,既影響合作社運行的效率,也容易滋生腐敗,弱化其益貧功能。最后,涉農部門是公共部門,涉農部門負責人一般比較熟悉公共部門管理的邏輯,疏于了解市場主體運作的邏輯,領辦的合作社市場競爭力不強,不利于農業產業化的發展,也很難培育具有實力的國際市場主體。所以,從長遠來看,涉農部門領辦型合作社既不利于農業產業化的健康發展,其加劇的異化現象也會使益貧性大打折扣。

農村基層組織與涉農部門類似,也具有公共管理的職能屬性。根據《中華人民共和國村民委員會自治法》的規定,村從性質上來說是農村自治組織,最低一級的行政單位是鄉鎮,村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作,而鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。其實這只是從法律制度上這么規定,而從“鄉鎮對村委會人事、財務及其他事務的實際干預和控制能力及干預程度上看,當前我國鄉鎮與村委會之間總體上依然保持著明顯而強烈的上下級行政命令關系,或者說是一種行政化的鄉村關系”。①項繼權：《鄉村關系行政化的根源與調解對策》,《北京行政學院學報》2002年第4期,第1-8頁。基層組織領辦型合作社在整合、調動村級集體組織資源,自上而下加速實現統一的生產和經營,帶領農民致富方面,具備一定的優勢,具有一定的益貧性。但在村兩委的自治權與行政權的關系以及村兩委與鄉鎮政府的正當關系沒有理清的國情下,基層領辦合作社,會導致同涉農部門領辦型同樣的政企不分的問題,擾亂市場公平競爭的環境。另外,作為鄉村精英的村領導一旦和社長的權力交疊,他們的權力異化后,農民的自主權很容易遭到剝奪且難以獲得救濟。即使農民擁有自由退出權,他們的權益仍然會遭受損失,因為退出后就不能享受到村級集體組織的收益,以及喪失上級政府對合作社的財政補貼和相關優惠政策。庫克（Michael L.Cook）認為,由于信息收集與監督手段的不健全,會產生社員對管理層的控制問題（control problem）。②Cook,M.L.,“T he Future of U.S.Agricultural Cooperatives：A N eo-Institutional Approach”,American Journal of Agricultural Economics,Vol.77,N o.5,1995,PP.1153-1159.與庫克所述的客觀原因造成的控制弱化不同,基層領辦型合作社更容易形成一種順從、依附文化,社員由于擔心退出合作社后遭受損失,傾向于主動放棄部分乃至全部控制權,盲從基層組織精英的領導,造成控制權的弱化乃至失卻。頻頻爆出的村領導對農民權益的侵犯,是強村與富民相互背離的例證。作為鄉鎮政府權力延伸的村級組織,同涉農部門一樣,也是事實上的官僚組織,不是純粹的市場主體,遵循政治的邏輯甚于市場的邏輯。由于基層組織濃郁的官僚化色彩和封閉性,其領辦合作社對于益貧的作用有限,且非常不利于農業產業化的健康發展。

與基層組織領辦型和涉農部門領辦型不同的是,龍頭企業領辦型和大農領辦型完全是作為獨立的、純粹的市場主體出現的,其組織化、規模化程度又比小農領辦型高。龍頭企業領辦型和大農領辦型合作社多數情況下是一回事,因為“合作社中大戶領辦和企業領辦在界限上很難劃清,許多所說的龍頭企業往往就是當地大戶自己牽頭搞起的小公司或合伙企業”。③張曉山：《農民專業合作社的發展趨勢探析》,《管理世界》2009年第5期,第89-96頁。這兩類合作社的特征與經典合作社相去甚遠,爭議頗多,在缺乏民主管理和盤剝小農這兩個問題上更是飽受詬病。④徐旭初：《新形勢下我國農民專業合作社的制度安排》,《農村經營管理》2008年第11期,第13-16頁。不過,目前這兩類合作社的生長卻出現了旺盛的態勢,具有深層次的發生機理：其一,對益貧目標的達成度高以及契合城市化、耕地碎片化的國內環境而受到小農青睞。小農們在生產、經營方面是理性的個體,他們明明知道會受到龍頭企業和大農的盤剝,卻選擇加入這兩類合作社或者加入后不愿退出,說明他們的選擇是經過了理性的計算。因為他們加入這兩類合作社后可以依靠企業以前的品牌優勢、專業優勢、科學管理優勢從事生產和經營,實現價值增值；城市化和小農兼業導致的土地經營投入不足,小農們卻可以通過土地流轉等方式加入這兩類合作社加以彌補,保證土地收入略有增長或至少維持在以前個體生產和經營的水平,同時又可以獲得非農兼業的另一份收入,實現總體收益的增長。其二,對農業產業化目標的達成度高以及符合市場化改革的方向而受到中央政府的認可。由于這兩類合作社一般實現了橫向的聯合或縱向的一體化,規模大、效益好、管理科學,具有一定的輻射和帶動優勢,有利于農業產業化的快速發展；其品質進一步提升后能夠參與國際市場競爭,符合經濟全球化的發展趨勢；這兩類合作社完全作為市場主體的面目出現,有利于政企關系的理清。所以這兩類合作社盡管存在一定民主管理、盈余分配方面的異化現象,仍然獲得中央政府的認可。其三,對于益貧和農業產業化目標達成度高及適應耕地碎片化的國內環境而得到地方政府的支持。中央政府對農業的扶持資金和項目都要通過地方政府的相關部門來下達,這里涉及到收益和成本考量的問題。由于耕地的碎片化特征,如果對所有的合作社的扶持實行普惠制,撒胡椒面,由于扶持資金有限,合作社數量眾多,扶持效果事倍功半；如果完全遵照合作社法的精神建立一套詳盡的諸如社員構成、民主管理、規模效益、產權安排、盈余分配等方面的評價指標作為遴選示范社的標準體系,則又程序繁瑣復雜,遴選成本高昂。但是如果以規模、效益等顯性指標作為硬條件,而對于民主管理等抽象指標做象征性考評,則遴選成本大幅度降低。所以,地方政府重點扶持規模龐大、效益較好的龍頭企業領辦型和大農領辦型合作社就成為理性的選擇,即“知假扶假”。①熊萬勝：《合作社：作為制度化進程的意外后果》,《社會學研究》2009年第5期,第83-110頁。所以,通過扶持這些“明星”合作社,既可以充分利用他們的優勢資源,發揮他們的輻射帶動作用,引領農民致富,以凸顯地方政績,又可以簡化遴選程序,大幅度減少遴選成本,提高扶持效率和成本收益。而且,這些合作社的充分發展,能夠加速地方農業產業化的進程,對于提高地方經濟競爭力具有重要作用,得到地方政府的大力支持。所以不難看出,這兩類合作社在各個層面都有生存的根基,具有頑強的生命力和現實的合理性。在不少地區,這兩種類型的合作社已經或者正在發展成主流模式。比如,在山東莘縣,企業牽頭創辦合作社占35.62%,大戶牽頭創辦合作社占19.18%,兩者合計占到近55%。②潘鳳廣、孟英超：《充分發揮農民專業合作社引領作用的對策研究》,《聊城大學學報（社會科學版）》2014年第2期,第112-117頁。

四、結論與展望

綜上所述,每一種模式的農民專業合作社都有自己的生成機理,都存在缺陷,我們的選擇只能是在各種不完善中進行選擇,以發展的眼光進行選擇。通過綜合考量益貧和農業產業化的達成度以及國內、國際環境的適應性后發現,龍頭企業領辦型和大農領辦型合作社具有顯著的優勢。我國還是發展中國家,人均GDP遠遠低于西方發達國家,農業是弱勢產業,農民是弱勢群體。龍頭企業和大農在農村處于優勢地位,理應充分利用他們的資本、市場和人力資源優勢,激發他們的熱情來創建、運營和發展合作社。在此基礎上,一旦條件成熟,一些地方可以進一步打破區域壁壘發展合作社的聯合,成立跨行政區域的聯合社或者成立股份制合作社,帶動農民致富,推進農業產業化的快速發展,培育參與國際競爭的市場主體,迎接經濟全球化的挑戰。

盡管如此,這兩種類型的合作社仍然存在著“大戶大股東掌控合作社,損害普通社員利益,假借合作社獲得優惠政策”③李尚勇：《農民專業合作社的制度邏輯》,《農業經濟問題》2011年第7期,第73-81頁。等問題沒有解決。我國農村經營方式,經歷了從建國初期的合作化運動、家庭聯產承包責任制、農民專業合作經濟組織到農民專業合作社的演化。從歷時性考察獲得的經驗可知,凡是尊重農民意愿,能夠激發農民自主性的經營方式,都能夠解放生產力,促進農民增收、農業進步、農村發展。凡是違背農民意愿,剝奪農民創造性的經營方式,都會阻礙生產力的發展,造成農民減收、農業退步、農村凋敝。所以,對于這兩類合作社的管理,應遵從自由選擇的市場思維。針對小農來說,他們經過理性考量后加入龍頭企業領辦型和大農領辦型合作社的選擇,應予尊重。政府所要做的只是落實小農的自由退出權以倒逼龍頭企業或大農不過度剝奪小農權益①合作社法規定,農民專業合作社的成員中農民至少應當占成員總數的百分之八十,企業、事業單位和社會團體成員不得超過成員總數的百分之五。由于擔心農民退出導致合作社解體,使得龍頭企業和大農在侵占農民利益時也會有所顧忌,維持在農民的心理承受范圍之內。,使得小農從合作社獲得收益的同時可以另外獲得非農兼業的收入以增加總體收益,同時加強小農的社會保障,保證他們的基本生存權和行業自由選擇權,促進勞動力的自由流動和合理配置；針對龍頭企業和大農來說,他們的自由選擇權也應該受到尊重,允許其帶領小農組建合作社以享受政府的財政補貼和優惠政策,以及自由退出合作社后轉化為農業資本所有權公司。政府所要做的只是在示范社遴選時嚴格執行合作社的規模和輻射標準,以及對那些由于小農退出后導致社員結構不符合法定條件的合作社實施強制性的退出機制,剝奪其合作社的身份。

隨著政府規范的引導與宣傳、農村民主政治進程的有序演進、農村其他經營主體的激烈競爭,龍頭企業領辦型和大農領辦型合作社的存在合理性及發展優勢會日益彰顯,成為加速完成我國農業發展戰略的前瞻性選擇。