財稅改革正在突破瓶頸

●葉 青/湖北省統計局副局長、中南財經政法大學教授

從十八屆三中全會到現在，已經過去一年半的時間，財政改革在幾股力量的共同推動之下艱難地前行，這幾股力量分別是三中全會中的財政改革方案、經濟新常態、新《預算法》、四個全面、稅收法定等，與此同時，財政改革的路徑越來越清晰。正在改革并且已經取得明顯成效的有以下幾個方面。

一、實施全面規范的預算公開

預算公開除了“報賬”以外，要讓大家更多地知道是怎樣的一種支出政策，增強預算的透明度。過去，中國的預算支出都是按功能分類，如外交支出、國防支出、公共安全支出、科學技術支出等。今年開始實施的新《預算法》規定，本級一般公共預算支出，除了要按照功能分類編列外，也要按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款。在經濟分類中，如工資福利中的基本工資、津貼補貼；對個人和家庭補助中的退休費、醫療費；再如商品和服務支出中差旅費、因公出國(境)費、公務招待費、會議費、公務用車運行維護費、工會經費和福利費等，都能清晰地呈現。如果說功能分類告訴你錢用來干了什么，經濟分類就告訴你錢是怎么花的。因此，在今年全國兩會后，財政部向社會公布的年度預算中，首次出現一張“2015年中央本級基本支出預算表”。在3712.1億元的工資福利支出中，包括基本工資1136.81億元，津貼補貼1881.81億元，獎金33.29億元，社會保障繳費161.36億元，績效工資15.68億元，伙食補助費2.78億元以及其他工資福利支出480.37億元。還公布了對個人和家庭的補助、商品和服務支出兩類下45 款的基本支出安排。如對個人和家庭的補助一類下，退休費387.36億元，住房公積金138.93億元，購房補貼84.8億元。在商品和服務支出一類下，2015年中央本級用于水費的支出預計達22.42億元，電費達83.48億元，非常細致。

二、深化稅制改革

（一）“營改增”

從2012年1月1日起，在上海交通運輸業和部分現代服務業開展“營改增”試點。自2012年8月1日起至年底，“營改增”試點擴大至10 省市。截至2013年8月1日，“營改增”范圍已推廣到全國試行。2014年1月1日和6月1日，鐵路運輸、郵政和電信業相繼納入“營改增”試點。至此，“營改增”試點范圍擴大到“3＋7”個行業。截至2014年底，全國“營改增”試點納稅人共計410萬戶，全年共減稅1918億元。到2015年5月，“營改增”的最后三個行業建安房地產、金融保險、生活服務業的“營改增”方案將推出。這意味著，進入2015年下半年后，中國或將全面告別營業稅。

（二）資源稅

從2014年12月1日起在全國范圍內實施煤炭資源稅從價計征改革。將按照銷售收入乘以規定比例稅率計征，稅率幅度為2%—10%，具體適用稅率由省級政府根據本地區具體情況確定。從12月1日起，在全國范圍內統一將煤炭、原油、天然氣礦產資源補償費費率降為零，停止征收煤炭、原油、天然氣價格調節基金等。最終，企業繳納的稅費并沒有明顯變化。財稅部門今后將會同有關部門加快推進其他品目資源稅從價計征改革，還將結合相關資源特點、資源稅費性質，逐步將水流等自然資源納入資源稅征收范圍。

（三）房產稅

全國政協委員、財政部財科所原所長賈康在接受采訪時稱，2015年至2016年房產稅應該進入立法程序，最遲在2017年兩會之前一定能夠完成立法，之后才能進入實施程序。房產稅推出的前提是加快立法，房產稅進入立法程序之后，還要征求社會各方面的意見。他指出，我國的房產稅方案不能照搬美國的模式，要有一定的豁免范圍，如第一套房或人均一定面積以下。爭論主要集中在：是繼續推行房產稅試點，還是先在立法層面做出安排，然后再討論房產稅試點擴圍問題。

（四）消費稅

2014年11月28日，財政部等部門部署消費稅改革。改革主要涉及三個方面主要內容：按照“不因提稅導致油價上漲”的原則，適當提高汽油、柴油等成品油的消費稅；取消對小排量摩托車、酒精、汽車輪胎等比較日常化消費品的消費稅；停止征收成品油價格調節基金，杜絕亂收費，規范市場行為。讓人們更關注的是對炫耀性奢侈品消費如何進行調節的問題。現階段，我國大多數消費者屬于低中收入階層，由于他們將相當大部分的收入用于滿足基本生活需要，因此，在消費環節承擔稅負、做出利益讓渡，很大程度上便屬于在基本生活資料層次上的利益讓渡，其“痛苦程度”也就較高。專家建議，對私人飛機、游艇等帶有奢侈炫耀性的商品加收消費稅，既可以向社會發出政府關注民眾消費能力的信號，也可促進現代社會有支付能力主體多為國庫做貢獻。

三、稅收法定

今年全國兩會的內容之一是修改立法法。立法法是一部規范立法活動的重要上位法，被稱為“管法的法”。3月8日，代表委員發現，立法法修正案三審稿中關于稅收法定的條款，較之前的二審稿發生重大變化。二審稿中“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”要制定法律，被簡化為“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”要制定法律。短短幾天中，會場內外的代表、委員與學者、媒體聯動，通過發言、聯名提交建議書、向有關部門遞材料、召開研討會、接受媒體采訪等方式，最終推動“稅率法定”在四天后重入立法法。3月15日，全國人大十二屆三次會議閉幕式上，以2761 票 贊 成，81 票 反 對，33 票 棄 權的高票表決通過對立法法的修改。

全國人大法工委隨之起草了《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》（以下簡稱《意見》），明確2020年前完成落實稅收法定原則的改革任務。除了明確2020年的時間節點，《意見》還分類對稅收暫行條例上升為法律作出了路徑安排，并明確不再出臺新的稅收條例，如果需要開征新的稅種，需要同步起草相關法律草案。1985年《全國人民代表大會關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》出臺，根據《意見》的規定，2020年待全部稅收條例上升為法律或者廢止后，將提請全國人大廢止這一授權。

四、稅收“走出去”

今年3月31日，在國家稅務總局舉辦的納稅人座談會上與會者表示，在越來越多中國企業“走出去”的過程中，在海外遇到的稅收難題也越發突顯。海外的稅務環境相對來說比較復雜，有些國家執法不夠規范，稅務裁定實際中解讀的空間比較大，而且人對稅務裁定的權力比較大。對此，國家稅務總局局長王軍表示，相關業務司局已經著手制定與“一帶一路”戰略相配套的稅收服務計劃，支持“一帶一路”戰略，改進稅收管理和服務，更好地服務中國企業“走出去”。為了加強合作過程中稅收問題的磋商和解決，稅收合作必須先“走出去”。企業“走出去”碰到問題時，企業跟當地政府談很難談得好，而且一家一家談也耗時耗工。所以，要專門加強這方面的工作。其實，這不僅僅是稅務機關一個部門的問題。

五、地方債

2014年啟動10 省市地方政府債券自發自還試點工作，并首次在發行中引入評級機制，以規范和引導地方政府舉債融資，對投資者也可以起到信息披露、風險揭示和價格發現作用。今年3月16日，財政部發布《關于做好2015年地方政府一般債券發行工作的通知》，就2015年地方政府一般債券的發行、承銷、信用評級和信息披露等工作做出了詳細的規定。應該說，地方債步入新常態。

同時，財政部下達了1萬億元地方政府債券置換存量債務額度。從目前財政部的表態來看，地方債務置換計劃的方式是在財政部甄別存量債務的基礎上，把原來融資平臺代表政府的理財產品、銀行貸款，期限短、利率高的債務置換成低成本、期限長的債務。存量債務中屬于政府直接債務的部分，將從短期、高息中解脫出來，變成長期、低成本的政府直接債務。一言以蔽之，就是換了一種承債形式，不增加債務余額，不會增加今年財政赤字，沒有新增貨幣。據審計，截至2013年6月30日，地方政府負有償還責任的存量債務中，2015年到期需償還18578億元。這種做法有意義。地方政府存量債務是新《預算法》實施之前形成的，以一定規模的政府債券置換部分債務，是規范預算管理的有效途徑，有利于保障在建項目融資和資金鏈不斷裂，處理好化解債務與穩增長的關系，還有利于優化債務結構，降低利息負擔，緩解部分地方支出壓力，也為地方騰出一部分資金用于加大其他支出創造條件。