專員辦預算審核現狀及改進建議

●薛鑫堂 殷春花 李 忠

專員辦預算審核現狀及改進建議

●薛鑫堂 殷春花 李 忠

近年來，財政部駐江蘇專員辦按照財政部統一部署，對部分中央駐蘇基層預算單位“一上”部門預算進行了審核并逐步完善了審核方法。目前，該辦在工作中更加注重以審核結論公允性為導向，運用預算審核原理和統計分析方法，借助現場抽驗手段，努力從預算分配、責任主體及績效的視角進行“一上”審核，及時出具審核意見。為更好地適應專員辦工作轉型，實現屬地中央基層預算單位部門預算審核全覆蓋，該辦對過去的部門預算審核工作進行了系統回顧，對工作中存在的薄弱環節進行了梳理，重點結合實際就科學推進專員辦部門預算審核進行了思考。

一、專員辦預算審核的基本做法

該辦主要采取非現場審核與現場審核相結合的辦法推進部門預算審核工作。

（一）非現場審核

重點抓好三個方面的工作，突出合規性：

1、運用數據分析核實基本情況。即主要核實“一上”基本數字統計表，包括機構設置、人員和資產等基礎數據。對人員，依據中編辦或主管部門機構編制的批復文件、中央部門基礎信息數據庫的數據資料，結合統發工資人員名單和當年7月底實有人數進行核對；對資產，重點關注年度變動情況，包括配置、購置、處置等方面的基礎數據。

2、運用基準分析核對基本支出預算。按照部門預算管理規定，對基本支出預算應按照定員定額和資產實物費用定額標準進行核定。對尚未實行定員定額管理的單位，以歷史數據或規范要求為基準，主要核對三個部分的內容：一是以上年批復數為基準，比對“一上”預算細化表中基本支出預算需求數的增減變化，如果有較大差異，查看其原因或理由是否合理、充分，分析是否是因為人數、資產配置或者支出需求測算標準發生了變化；二是以財政部、主管部門預算編報通知要求實行零增長控制的規定為基準，核對三公經費、會議費等支出預算，同時以單項費用為基準，橫向比較系統內預算單位之間測算標準是否一致；三是參照上年度批復下達的人均基本支出預算標準，核減超編、空編而多編報的人員經費。

3、運用分類分析核查項目支出預算。按照預算管理要求，項目支出預算應在滿足專項性（有特定目標或任務）、獨立性（支出范圍明確且互不交叉）、完整性的基礎上，依據定額標準核定。但目前定額標準體系仍在建立中，因而只能退而求其次，對項目進行梳理分類后再進行審核。

（二）現場審核

在目前二級以下預算單位定額管理尚未全部推開、項目支出定額標準體系尚在建立、審核信息化框架尚未搭建的情況下，根據統計學基本原理，即同類型樣本可以隨機抽樣、以點帶面分析統計、審驗，進行現場審核。審驗的方法是在預算編報真實性、規范性的前提下，解剖以前年度預算執行情況，以此推斷預算編報的合理性，提出公允性審核意見，并將此審核意見作為評判全系統的標準出具審核結論。重點抓好三個方面工作：

1、對基本支出重點審核其合規性。基本支出主要由公用經費和人員費用組成。對公用經費，重點關注其列支是否符合有關規定，如有違反，將按照發生額扣減相應子項預算申報數；對于人員經費，重點審查津補貼發放是否有依據，如有違反，除相應扣減樣本單位的發放額之外，還將其違規數與預算申報數折算出比例作為標準，全系統按此標準扣減相應預算。

2、對項目支出重點審核其合理性，并提出公允性審核意見。所謂合理性，是以其列支的內容是否屬于該項目的用途為標準，即將不屬于該項目的費用作扣減處理，至于扣減多少金額或比例，這其中主要就是公允性的考量。

3、嘗試評估項目設立的合理性。對支出內容雷同且交叉的項目，不符合項目預算不應交叉的要求，建議予以整合。對個別業務量極小，并能與其他業務一并辦理的專項，申報的理由不充分，建議予以清理。

二、專員辦預算審核中存在的主要問題

（一）審核規范過于強調原則，操作性不強

首先，專員辦預算審核依據的“授權文件”，過于強調原則，操作性不強，難以滿足具體工作需要。其次，《中央本級基本支出管理辦法》、《中央本級項目支出預算管理辦法》、《2015年中央部門預算編制指南》等規定也是如此。目前亟待解決的問題主要有兩點：

1、“怎么做”過于籠統。即專員辦審什么、怎么審、審核口徑等方面都不盡明確。首先，審什么，目前“授權文件”只籠統地規定了三個方面的內容，沒有細化，且止步于合規性。其次，怎么審，目前沒有操作辦法。各專員辦可能有不同的做法和探索，是否合適尚不知曉。再次，審核口徑，這里至少涉及三個層次，一是受理口徑，比如對報送不符合編制要求的預算是否受理，可否退回重報，重報不符合規定的能否直接扣減；二是審核面口徑，是全面審核還是部分審核，或是抽審；三是裁量口徑，如審核發現編制不合理的預算，該不該扣減，如何扣減，是按金額還是按比例，是僅對發現問題的核減還是對系統內同類型的統一核減，都不夠明確。

2、“如何管”不夠清晰。即怎么控制專員辦審核工作質量。首先，沒有細化和明確審核內容，沒有統一審核報告格式，無法保證審核的完整性和標準化。其次，沒有明確審核質量控制點，如審核面、必審內容、重點內容等，無法對照，難以控制、提高質量。再次，沒有建立審核工作目標要求和考核指標，無法進行量化考核評價。

（二）過程監督有待落實

財政部明確將專員辦業務嵌入預算編制、預算執行、決算管理等財政主體業務，即強調專員辦的過程監管。但就目前來說，還存在溝通渠道不夠暢通、審核成效難以充分體現等問題。

（三）制度執行力有待提高

近年來，財政部陸續下發《中央本級基本支出預算管理辦法》、《中央本級項目支出預算管理辦法》、《中央本級項目支出定額標準管理暫行辦法》等一系列規定，截至目前，中央本級基本支出應該實現了定員定額和實物費用定額管理，項目支出也應確立了定額標準體系，包括辦公通用軟件資產配置標準、差旅費、培訓費、翻譯費、會議費通用定額標準在內多達180多項定額標準，中央部門項目庫也應基本完成。但實際情況是，基層預算單位并沒有嚴格執行，基本支出未實行定額管理、項目支出預算不按規范要求申報編制的現象還很普遍，對此，財政部并沒有制定明確的處理規定。再者，目前專員辦承擔的事務，如銀行賬戶監管、直接支付審核、對個別系統的“一上”預算審核等，仍舊呈現為碎片化的局面，有待整合成一個諸環節互相銜接、諸板塊互相聯動的預算監管業務模塊。

（四）審核導向值得商榷

需求審核存在一個隱性問題，即審核者習慣性地認為會有多報虛報的問題，追求的是核減越多越好。而事實應該是，審核就有核增、核減兩種結果，關鍵是看審核的對象和內容，以及支出責任是否保障到位。

三、專員辦預算審核的改進建議

專員辦嵌入財政主體業務，在預算審核上建議從以下四個方面加以改進。

（一）明確預算審核指導思想，擬定審核總體綱要

預算審核是為了預算分配，預算分配是為了滿足支出責任，然后是節支和績效。因此，預算審核的指導思想應包括三個層面：一是樹立支出責任意識，即從事權的角度思考審核；二是樹立規范意識，即對不符合規范化要求的預算編報行為明確專員辦有權退回或做扣減處理；三是樹立效率意識，既要關注預算支出有效性，又要提高審核工作時效性。所以說，預算審核的目標是保障支出責任的實現，即要扭轉過去那種以扣減為審核目標的慣性思維。在此基礎上，應制定指導預算審核的方式方法和具體措施，成熟后擬定總體綱要，形成完整系統的指導性文件。指導性文件應至少綜合三個方面的考量，即支出責任與支出需要相結合、支出需要與合規使用相結合、結果導向與程序管理相結合。

在目前尚不具備制定總體綱要條件的情況下，應重點抓好專員辦的指導培訓：一是加大審前培訓，講解預算審核政策及最新動向，提示預算審核要求和重點，這里包括有關預算盤子方面的信息、支出保障的重點以及輕重緩急事項等，以便心中有數，有的放矢；二是綜合前期工作制訂過渡性的預算審核操作管理辦法，并附負面清單，以盡快推動這項工作向著預設的方向先動起來；三是建立交流平臺，通過交流互學互促，以盡可能地拉平各專員辦的審核工作。

（二）細化預算審核操作規程，加強預算審核內控管理

在預算審核總體綱要尚未出臺前，目前亟需做好兩個方面的工作：一是細化預算審核操作規程，重點圍繞審什么、怎么審、審核口徑等內容，尤其對如何受理、審核面、審核裁量權等事項，明確具體尺度，同時設計審核清單列示審核重點、提示審核要點及標準，制作審核報告范本規范格式及內容。二是加強預算審核內控管理。內控管理首要的是控制專員辦濫用職權，其次是控制專員辦審核質量，然后才是健全內部考評機制。具體來說，即應當以控權的形式規定和規范專員辦職責，在財政部設置后臺對專員辦預算審核工作進行再監控，在專員辦審核流程和崗位設置上考慮人員的分工、配合和制約，根據審核要素及要求制定量化考評指標體系，以考評強化內控、提升管理。

（三）構建部有關司局與專員辦雙向暢通的溝通渠道

專員辦能否落實過程監督、做實預算監管，和部有關司局之間的信息溝通是否順暢直接相關。首先，應建立專員辦審核結果反饋機制，為了保障這一機制的實施，應將專員辦審核工作作為部里業務流程的必備環節，作為一個環節要素予以記錄和體現。其次，構建部有關司局與專員辦一體化的信息網絡，實現政策資訊、基礎數據和業務信息的共享，專員辦能夠及時掌握與業務有關的信息和最新動態。再次，建立專員辦向部有關司局請示的反饋機制，部里對專員辦請示的答復，如具有一定的普遍性應向全國專員辦統一反饋，以便于統一提高認識。

（四）建立審核結果跟蹤機制

這里的審核結果包含兩個層面，一是專員辦“一上”審核結果，二是財政部審核結果（即預算批復數）。根據部里事前、事中監管要求，專員辦應及時分析預算單位預算申報、專員辦審核結果與財政部審核結果之間的差異，在日常監管過程中，重點關注預算審核有增減變化的事項或項目，分析其增減變化背后原因的合理性，如預算減少后是否能滿足需求，是否還有空間，預算增加是否存在虛報，預算資金是否真正用于申報的用途，支出責任是否得到了充分保障，是否還需要繼續保留等等，以更好地完善今后的預算審核工作。

（作者單位：財政部駐江蘇專員辦）