成本
——效益分析在績效評價中的運用

●王 冬 王 萌 蒙圓圓

成本
——效益分析在績效評價中的運用

●王 冬 王 萌 蒙圓圓

開展財政資金績效評價，重點在于揭示“績效如何”，而績效的核心是經(jīng)濟性、效率性與效益性的體現(xiàn)。私人部門的投入追求利潤最大化，即以最小的成本得到最大化的產(chǎn)出。公共部門支出是為了提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品及服務(wù)，但財政資源的有限性決定了提供公共產(chǎn)品和服務(wù)同樣必須考慮成本投入，一味追求產(chǎn)出而忽視投入成本，有可能帶來社會資源的極大浪費。尤其是在政府從“功能型”向“效率型”轉(zhuǎn)變的過程中，“績效如何”成為首先需要回答的問題。

要了解“績效如何”，關(guān)鍵在于通過科學(xué)的方法進行績效分析，揭示投入——產(chǎn)出的效率和效益，深入剖析資源配置及管理中存在的問題及根源，總結(jié)歸納實現(xiàn)良好績效的經(jīng)驗、方法，從而優(yōu)化公共資源配置，進而提高財政資金的使用效率。

成本——效益分析法根據(jù)公共部門確定的建設(shè)目標，通過評估對比備選方案的成本及效益選擇最優(yōu)方案，為公共部門支出在預(yù)算約束下實現(xiàn)福利極大化提供了解決思路。本文將通過理論探討及案例應(yīng)用，探討成本——效益分析法在績效分析中的運用。

一、基本概念及內(nèi)涵

長期以來，學(xué)者們在討論公共財政資金時往往只注重財政資金投入的“量”。然而，再充裕的財政資金也面臨著“投什么”與“投多少”的問題，于是，公共資金的效率性越來越受到人們的關(guān)注。通俗地講，效率性關(guān)注的是“花了多少錢，辦了多少事”，它既強調(diào)公共財政所消耗的資源，也關(guān)注其對應(yīng)的結(jié)果，并通過兩者之間的配比關(guān)系，衡量公共資金的使用是否有效。要探討公共財政資金的效率性，需要從投入與產(chǎn)出兩方面入手。

投入，是指政府部門或財政在預(yù)算中安排的用于生產(chǎn)產(chǎn)出的資源，投入的資源既包括貨幣資源，也包括其他資源，如人力、物力等。投入的實質(zhì)是政府提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的成本，在公共產(chǎn)品或服務(wù)供給目標一定的前提下，政府投入應(yīng)當基于合理的成本。

產(chǎn)出，是指由投入資源所產(chǎn)生的商品與服務(wù)，即政府所提供的公共產(chǎn)品。產(chǎn)出可以通過“數(shù)量”來表述，也可以用“質(zhì)量”來表述，還可用“時效”表述。從廣義的角度來詮釋，產(chǎn)出不僅包括資源所產(chǎn)生的公共產(chǎn)品，也包括公共產(chǎn)品所帶來的經(jīng)濟效益、社會效益與環(huán)境效益，包括其長遠的影響。因此，可以認為產(chǎn)出即是投資所帶來的效益。

在評價政府的績效時，投入與產(chǎn)出是最常涉及的兩個概念。而在成本控制或投資決策領(lǐng)域里，人們往往會討論成本與效益。據(jù)上文所述，這兩組概念在內(nèi)涵上具有一致性。因此，本文所討論的成本——效益分析法，實質(zhì)也是通過對比分析，探討財政資金投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系。

二、常用的績效分析方法及比較

常見績效分析方法有指標分析法、灰色關(guān)聯(lián)分析法、DEA分析法、成本——效益分析法等。

指標分析法是當前開展預(yù)算績效管理過程中最為普遍的評價方式，廣泛運用于績效前評價、跟蹤評價及后評價。它從決策、管理、執(zhí)行等角度，結(jié)合投入、產(chǎn)出、效果、影響等考核指標，對資金進行較為全面的評價。指標分析法相對于其他分析方法而言，具有適用范圍廣泛、操作簡便的特點。但也存在較為明顯的不足，主要表現(xiàn)為：指標體系的設(shè)計難度在一定程度上影響了指標體系的科學(xué)性，進而影響績效的反映；投入——產(chǎn)出的效率問題難以通過指標體系直接體現(xiàn)等。

灰色關(guān)聯(lián)分析法的基本思想是通過“確定數(shù)列——無量綱化處理——計算灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)”的操作步驟對已知數(shù)據(jù)進行處理，考察不同因素之間的相關(guān)程度，進而找到影響績效的主要因素、揭示關(guān)聯(lián)關(guān)系。灰色關(guān)聯(lián)分析法適用于過程跟蹤及后評價，對于績效偏差的原因分析能夠發(fā)揮較大作用。然而，在實際的應(yīng)用中由于往往難以獲取財政支出連續(xù)年度數(shù)據(jù)，灰色關(guān)聯(lián)分析的應(yīng)用受到較大限制。此外，現(xiàn)在常用的灰色關(guān)聯(lián)分析法所求出的關(guān)聯(lián)度一般是正值，對于存在負相關(guān)關(guān)系的問題，若仍采用常用的關(guān)聯(lián)度模型，容易產(chǎn)生錯誤。

DEA分析又稱數(shù)據(jù)包絡(luò)分析，在跟蹤評價及后評價中都可以有良好的應(yīng)用。主要用于評價具有相同類型的多投入、多產(chǎn)出決策單元的相對有效性，同時還可以用投影方法指出非DEA有效或弱DEA有效的原因及其改進方向。DEA分析在處理多投入——多產(chǎn)出的有效性評價方面具有明顯的優(yōu)勢；同時，在投入值與產(chǎn)出值單位不統(tǒng)一時，DEA分析也能進行效率上的對比，而無需進行無量綱統(tǒng)一處理；此外，采用DEA方法分析無需進行任何權(quán)重假設(shè)，從而排除了主觀因素，具有較強的客觀性。DEA方法的不足之處在于該分析法只能在具有一定數(shù)量的決策單元下開展，若只有一個決策單元，則會因為缺乏參照物而無法使用DEA分析，同樣，在決策單元較少的情況下，其有效性也會受到影響。第二，DEA是一種相對效率評價法，無法判斷被評價對象的絕對效率，若所有的決策單元都是低效率的，DEA方法仍將選出相對有效的決策單元，而無法鑒別其實際上是否有效。此外，DEA方法只能將所有決策單元分為有效和非有效兩類，而無法進行有效程度的排序。

各種分析方法各有優(yōu)勢，也各有局限，適用范圍也不盡相同。下文將著重介紹成本——效益分析法的相關(guān)內(nèi)容。

三、成本——效益分析的基本原理及操作路徑

成本——效益分析法是根據(jù)確定的建設(shè)目標，提出若干備選方案，并通過評估對比備選方案的成本及效益，選擇最優(yōu)方案，以優(yōu)化資源配置的一種方法。成本——效益分析法主要是結(jié)合預(yù)算支出確定的績效目標，比較支出所產(chǎn)生的效益及其所付出的成本，通過比較分析，選擇最小成本取得最大效益的實施方案。從成本——效益分析法的設(shè)計原理來看，其最適用于績效前評價。

在過程操作上，成本——效益分析法的步驟如下：

第一步，確定績效目標及備選方案：在使用財政資金之前，首先要明確所要實現(xiàn)的目的，以及實現(xiàn)目的所需要采取的方案，績效目標與項目方案的關(guān)系如圖1：

圖1 建立績效目標與備選方案的對應(yīng)關(guān)系

第二步，列明各備選方案的成本與效益：通過深入分析備選方案，對各備選方案的成本進行分解和相應(yīng)歸集，并根據(jù)其效益的形式進行貨幣化、量化。如圖2：

圖2 對各方案的成本、效益要素進行分解

第三步，對各方案的成本效益進行量化對比分析：在對成本要素與效益要素進行分解后，則需要對各備選方案的成本效益進行綜合分析，常用的方法有凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率和成本收益率。其中，成本收益率指收益的現(xiàn)值和成本的現(xiàn)值之比，該方法相對而言沿用最廣泛。其公式為：

第四步，對方案的成本效益進行深入分析：一般情況下，財政資金所投入的項目難以完全貨幣化或合理量化，則需要對備選方案進行深入分析，此時分析的側(cè)重點在于分析備選方案的多重效益（在實現(xiàn)了主要績效目標的前提下所帶來的額外效益）與中間效益（與最終績效目標有較強關(guān)聯(lián)性，但相對而言更容易衡量的效益要素）。

第五步，選擇最優(yōu)方案：在對備選方案的成本效益進行全面的分析后，結(jié)合實際情況，選擇最優(yōu)的方案。

與上文介紹的績效分析方法相比，成本——效益分析在一定程度上彌補了上述分析方法的不足，其優(yōu)點主要體現(xiàn)為：

成本——效益分析在績效評價的應(yīng)用中，貫通了成本——投入——產(chǎn)出——效益的邏輯路徑，能夠?qū)追矫鎯?nèi)容結(jié)合起來對比，更為直接地回答了“績效”這一問題。

成本——效益分析可通過單位成本——效用比、凈現(xiàn)值等絕對數(shù)值的方式進行表示，不會受到其他備選方案的制約和影響。

成本——效益分析在對備選方案進行考察的同時，探討并對比了各項備選方案，從更高的層面（方案的選擇）提出提高績效的方法。

四、成本——效益分析的應(yīng)用

下面運用成本——效益分析的相關(guān)理論進行案例演示。

（一）案例背景

為提高居民的民防意識，提升居民應(yīng)急知識與逃生能力，A市計劃實施開展民防社區(qū)推廣工作，目前，針對此績效目標，A市民防辦有四項備選方案，分別為：發(fā)放民防用品、開展知識講座、社區(qū)宣傳欄推廣、民防技能演習(xí)。

（二）分析思路

第一步，根據(jù)成本——效益分析方法，首先圍繞績效目標，對備選方案進行梳理，如表1。第二步，對各備選方案進行成本效益要素分解，考慮到本次方案的績效目標在于提高民防意識，故選擇“民防知識知曉率”作為核心考核指標。在對結(jié)果的估量上，出于簡化考慮，不對居民對民防知識的吸收理解進行估算，將

表1 績效目標與備選方案梳理情況表

“居民只要能夠參與到該方案中，即視為接觸并獲取到了民防知識”作為主要條件。在此基礎(chǔ)上，對各備選方案的成本與預(yù)期知曉率進行估算，如表2。

表2 備選方案要素分析表

第三步，對各備選方案進行成本——效益分析，因本項目的成本、效益要素量化程度較高，可通過成本——效益比對各項目進行衡量，如表3。

表3 備選方案的成本——效益比

其中，“比率”代表配比在每1%知曉率上的成本，比率越高，表明在實現(xiàn)單位知曉率上付出的成本越高，效率越低，從表3可知，社區(qū)宣傳欄推廣的比率最低，是成本——效益的最優(yōu)方案。

第四步，對備選方案進行深入分析，評估備選方案的其他效益，這里可以通過情景假設(shè)的方法，對各方案開展所帶來的潛在效益進行評估，如表4。

第五步，結(jié)合財政預(yù)算能力選擇方案。由于不同地區(qū)財力不同、基礎(chǔ)情況不同，因此在方案的選擇上需要結(jié)合實際情況。若該地區(qū)財力有限、民防基礎(chǔ)宣傳較差，可考慮社區(qū)宣傳欄推廣、知識講座等方式；若財力充足、民防基礎(chǔ)建設(shè)較好，強調(diào)效益，則可考慮能帶來較高知曉率的方案，如發(fā)放民防用品，同時適當結(jié)合其他方案開展宣傳工作。

五、成本——效益分析應(yīng)用的局限性

成本——效益分析法在實踐中有其優(yōu)越性，但其局限性也較為明顯，主要有以下幾方面：其一，完整的成本——效益分析要求將成本與效益盡可能地貨幣化或量化，然而在實際操作過程中對公共產(chǎn)品的效益進行量化往往存在較大困難，因此該方法主要適用于成本、效益都能準確計量的項目，如公共工程項目等。其二，成本——效益分析考察的是不同方案之間的成本與效益之間的關(guān)系，對于全新領(lǐng)域的項目，則可能會因為缺少備選方案積累而無法使用成本——效益分析進行比較選擇。其三，成本——效益分析以投入——產(chǎn)出為主要考量維度，對公共需求及項目的重要性考量不足，若某些項目較為重要和緊急，而效益不高，則有可能在成本——效益分析中被否定。

針對以上局限性，筆者建議對于成本、收益都無法用貨幣計量的以社會效益為主的支出項目，應(yīng)謹慎使用成本——效益分析法作為決策工具。此外，在進行項目選擇時，必須以項目的同等重要性為前提，避免一些必要項目在成本——效益分析中被否定。

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）