政府審計維護財政安全的實現(xiàn)路徑分析

●江 鴻 趙孟田

政府審計維護財政安全的實現(xiàn)路徑分析

●江 鴻 趙孟田

財政是以國家為主體進行的資金分配活動，在經(jīng)濟活動中占據(jù)著重要地位。財政雖是一種經(jīng)濟活動，但對國家的政治、經(jīng)濟和社會等各方面都有重大影響，因而財政安全也成了公眾普遍關注的問題。財政安全直接影響國家的經(jīng)濟安全，是各國政府都不容忽視的。政府審計作為一種手段應該如何維護財政安全是本文要探討的主要內(nèi)容。文章提出從稅收績效審計、公共項目績效審計和政府債務審計三個方面實現(xiàn)政府審計對財政安全的監(jiān)管。

一、引言

經(jīng)濟安全是國家安全的重要組成部分，財政安全則是經(jīng)濟安全的核心。從古至今財政都是國家運轉(zhuǎn)的命脈，財政安全是國家治理中關注的焦點問題之一。世界上一些重要的政治經(jīng)濟體都對經(jīng)濟安全極為重視，美國在1994年就將經(jīng)濟安全納入到了國家安全戰(zhàn)略的目標中，俄羅斯在1996年也提出了經(jīng)濟安全戰(zhàn)略。財政安全作為經(jīng)濟安全的核心，是各國政府施政中的關鍵領域，2009年希臘政府的債務危機不僅給國家經(jīng)濟帶來了毀滅性打擊，也引發(fā)了歐盟的債務危機，進而對全球經(jīng)濟產(chǎn)生了不良影響。希臘債務危機的爆發(fā)把財政安全問題展示在公眾面前，引起了全世界的廣泛關注。2013年，世界審計組織在北京召開審計會議，全球160多個國家的最高審計機關代表共同探討了財政安全問題。在我國，財政安全一直是政府關注的重點，但是改革開放以來，各級政府收支狀況中出現(xiàn)財政赤字已成常態(tài)，盡管這與轉(zhuǎn)型社會中的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略密切相關，但財政安全問題仍不容忽視。

二、政府審計維護財政安全的理論依據(jù)

學術界對政府審計維護財政安全的依據(jù)進行了深入研究并積累了大量文獻，其觀點大致可以分為三類：受托經(jīng)濟責任理論、國家理論和新公共管理理論。

受托經(jīng)濟責任理論認為，由于委托者與受托者之間存在利益沖突，受托者會隱瞞真實情況，為了維護委托者的財產(chǎn)安全，審計隨之產(chǎn)生。受托經(jīng)濟責任的類別有很多，公共受托經(jīng)濟責任就是其中之一。公共受托經(jīng)濟責任認為政府是公共資源的受托者，公眾委托政府管理和使用公共資源，政府應當向公眾反映公共資源的使用情況，但真實的情況是政府會隱瞞公共資源的管理和使用情況，基于這種委托代理關系中存在的必然矛盾，政府審計作為一種監(jiān)管手段可以在維護公共資源安全、提高其使用效率方面發(fā)揮積極作用。財政活動是政府使用和管理公共資源的最主要表現(xiàn)形式，財政安全也是公眾最關心的內(nèi)容，政府審計理應成為維護財政安全的重要手段。

國家理論是著名思想家洛克提出的。洛克認為國家是基于契約關系產(chǎn)生的，契約關系意味著人們把除生命權、自由權等以外的權力交給了國家，國家要按照契約中的規(guī)定行使人們賦予的權力。財政權是人們交給國家的權力之一，維護財政安全需要政府審計。在洛克的國家理論框架下，財政活動是政府履行契約職責的經(jīng)濟基礎。政府的正常運轉(zhuǎn)需要巨大的財力，這意味著人們需要放棄一部分財產(chǎn)來維持政府的運轉(zhuǎn)，財政則是政府在正常運轉(zhuǎn)中為了履行契約職責對財政資源使用和管理活動的總和。在國家與人們訂立的契約中，除了規(guī)定政府應當履行的職責外，還對政府權力的限制作出了制度安排。這是因為人們交出一部分權力是為了提高自身福利，但是政府權力的擴張極有可能侵蝕公民利益，因此，對政府權力的限制和監(jiān)督尤為必要。政府審計是監(jiān)督政府財政活動，維護財政安全的有效手段，也符合契約精神。

新公共管理理論形成于 20世紀80年代以后，全球化背景下的經(jīng)濟困境與財政危機是其產(chǎn)生的主要原因。新公共管理理論強調(diào)財政在提供公共產(chǎn)品時要追求經(jīng)濟、效率和效果三個目標，提供公共產(chǎn)品時，相關部門要遵守紀律。基于新公共管理理論的核心內(nèi)涵，政府需要合理有效地使用財政資金。為了對政府財政活動予以監(jiān)督，確保財政資金的規(guī)范使用，政府審計作為一種監(jiān)管手段需要發(fā)揮作用。政府審計一方面可用于監(jiān)督政府提供公共產(chǎn)品的有效性和持續(xù)性，另一方面能對財政資金的使用進行稽核，是新形勢下維護公眾利益的手段之一。

三、政府審計維護財政安全的實現(xiàn)路徑

（一）強化稅收績效審計，確保財政收入的有效性

稅收是財政收入的最主要來源，稅收的數(shù)量和質(zhì)量對財政收入的安全性和穩(wěn)定性直接產(chǎn)生影響。因此，提高財政收入有效性的關鍵在于提高稅收收入的有效性，而提高稅收收入有效性的主要手段是實施稅收績效審計。稅收績效審計屬于稅收審計的范疇，具備審計的基本特點。傳統(tǒng)的稅收審計主要關注稅務機關征管的合法合規(guī)以及納稅人履行納稅義務的合法合規(guī)。稅收績效審計除了關注征納雙方的合法合規(guī)，更關注稅收的質(zhì)量，要求稅務機關提高征管績效，從而實現(xiàn)稅收的經(jīng)濟性、效率性和效益性三個目標，進而確保財政收入的有效性。

稅收績效審計主要包括完善稅收征管體制和提高稅收征管績效兩個方面的內(nèi)容。完善稅收征管體制包括稅制要素的確定、稅收收入的劃分、稅收部門的設置、稅收征管權力的劃分等制度的改進，這些是制度層面的。提高稅收征管績效包括的內(nèi)容有稅務機關的征管過程是否合法合規(guī)、征管程序是否節(jié)約資源、征管行為是否有效、稅收信息系統(tǒng)內(nèi)容是否充實等，這些內(nèi)容涉及稅務機關具體執(zhí)行制度的情況。

稅收績效審計應當分步驟有計劃地實施。第一階段為計劃階段，本階段要根據(jù)稅收績效審計的目標合理制定審計計劃，規(guī)劃好審計的范圍、階段以及現(xiàn)有的審計資源；第二階段為實施階段，該階段要以風險為導向采取有針對性的審計程序獲取審計證據(jù)；第三個階段為報告階段，本階段要求根據(jù)所獲取的證據(jù)形成審計意見并針對稅收征管體制和稅收征管效率兩方面形成審計報告。

（二）強化公共項目績效審計，確保財政支出的有效性

公共支出是財政支出的主要內(nèi)容，公共項目支出是公共支出的重要部分。政府履行職能通常以投資公共項目的形式來實現(xiàn)。政府每年都要斥巨資投資公共項目，巨額的財政資金撥出后有沒有用于指定用途、有沒有達到預期的目標是公眾極為關注的，巨額的財政資金如果被濫用后果不堪設想。2008年金融危機后，政府每年都投入大規(guī)模的財政資金用于公共項目建設，但是“形象工程”和“政績工程”仍屢見不鮮，這說明公共項目資金的使用仍然缺乏有效的監(jiān)管。公共項目績效審計針對政府投資的公共項目進行監(jiān)管，重點關注資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效益性，可以提高財政資金在投資項目方面的使用效率。英國、加拿大等發(fā)達國家早在20世紀80年代就已經(jīng)實施了公共項目績效審計并獲得了良好的效果。

公共項目績效審計應當包括政府履行職責是否符合要求，公共項目投資是否可行，項目預算是否合理，項目資金是否按規(guī)定用途和計劃使用，資金的使用是否達到了預期的效果等關鍵問題。對于審計中發(fā)現(xiàn)的問題必須如實反映并進行追責，通過審計發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，從而維護財政資金安全是實施績效審計的最主要目標。

（三）實施債務專項審計，降低政府債務風險

財政赤字和債務風險是影響財政安全的兩大表現(xiàn)形式，財政赤字風險直接威脅當前的財政安全，債務風險對未來的財政安全構成威脅。2013年，李克強總理指出必須把財政赤字和政府債務規(guī)模有效控制在合理范圍內(nèi)，并指出通過審計監(jiān)督財政安全。政府審計作為監(jiān)督財政安全的手段之一，應當在降低政府債務風險方面發(fā)揮作用。債務風險是各國政府都面臨的一個現(xiàn)實問題，如果處理不當會使政府陷入更大的危機之中，希臘政府債務危機就是一個例子。

對政府債務實施專項審計是降低政府債務風險的有效手段，這在一些發(fā)達國家，如美國和澳大利亞等，已經(jīng)得到了證明。政府債務的類別眾多，政府債務專項審計主要是對直接性債務如國債、外債以及政府性債務進行審計。債務專項審計的內(nèi)容包括舉債過程，債務資金的使用和償還，舉債過程是否合法合規(guī)，資金的管理是否合規(guī)和安全，使用過程是否透明，使用結果是否高效等。以此規(guī)范政府舉債行為、提高資金的管理效率和使用效率，從而維護財政安全。

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學財稅學院、會計學院）

（本欄目責任編輯：周菲）