2014—2015：我國財稅體制改革的回顧與展望

●許安拓/財政部財政科學研究所研究員

2014—2015：我國財稅體制改革的回顧與展望

●許安拓/財政部財政科學研究所研究員

2013年底，十八屆三中全會審議通過了 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，并用單獨的一段文字對深化財稅體制改革作出了明確部署，其要義有二：一是明確指出了我國國家財政的地位與職能，即“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”；二是提出了深化財稅體制改革的路徑方向，即“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度”，第一次提出構建現代財政制度的概念。于是，中國全新的財稅體制改革拉開了帷幕。

2014年啟動的財稅改革是上世紀70年代末我國實施改革開放以來最具根本性的一次改革，比1994年預算收入體制改革更加深遠、全面，這次改革目標明確、路徑清晰、“三路”推進、進展有序。僅2014年一年就打開了全面深化經濟體制改革的突破口，很顯然，這次改革不僅要解一時之弊，更是立足長遠的體制重構。

一、2014年財稅體制改革回眸：改革元年的“三路”推進、“兩路”先行

2014年是全面深化改革元年，以6月30日中共中央政治局會議審議通過的 《深化財稅體制改革總體方案》為標志，全面啟動了新一輪財稅體制改革。財政部從預算、稅收和中央地方事權與支出責任的重新界定這“三路”將財稅體制改革沿著既定目標穩步推進。2014年主基調則是穩住大局、“兩路”先行，即配合國家宏觀調控政策，穩住就業和GDP，重點從預算和稅收“兩路”先行突破。

（一）穩住大局

面對經濟落入“三期疊加”的“新常態”局面，財政部全年都在配合國家宏觀調控政策目標，制定了一系列簡政放權政策：如大量取消和下放行政審批事權，并將眾多行政審批事項目錄予以公開，接受社會監督；鼓勵小微企業發展，如4月8日推出中小微企業減稅措施并對企業年金、職業年金個人所得稅實施優惠政策；擴大就業、優化結構，如財政部出臺了 《國家科技成果轉化引導基金設立創業投資子基金管理暫行辦法》，并成立了政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組，對投融資體制進行創新，鼓勵民間資本積極進入公共產品領域；出臺改善民生的積極財稅政策，如相繼出臺了《城鎮保障性安居工程貸款貼息辦法》、《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》、《關于促進公共租賃住房發展有關稅收優惠政策的通知》。這些政策都極大地促進了社會穩定和GDP的預期增長，并優化了經濟結構（服務業在三大產業中占比超過了50%），用財稅政策激勵大眾創業、萬眾創新局面的展開，保證了就業大幅增長，去年實際新增就業人口比預期要多220多萬人，在經濟下行壓力下創造了奇跡。

（二）“兩路”先進

在配合其他職能部門出臺積極財政政策、穩住經濟大局的前提下，財政部從“兩路”先行推進體制改革，并為建立現代財政制度充當急先鋒。

1、一路是財稅體制改革的核心——預算。即完善立法從建立全面、公開、透明、完整的預算制度開始。以2014年8月31日人大批準的新《預算法》為核心，從預算體制構建的完整性入手，建立全口徑預算管理制度，將原先的一本預算變成四本預算全部納入預算管理，并出臺了 《關于深入推進地方預決算公開工作的通知》，要求地方政府在2015年要完成“三公”經費的公開和車改工作，從制度的源頭約束政府的“花錢”行為，從而為在制度上建立反腐機制“破門入局”，這對中國經濟和政治改革具有劃時代的意義。新《預算法》還解決了長期困擾我國的地方政府債務風險問題，從2014年5月19日啟動的十個地方試點發債開始，通過“開正門、堵后門、筑圍墻”的方法最終在立法上規范了地方政府的借債行為，控制了財政風險；同時通過投融資體制的創新，推廣PPP，為調動民間資本的積極性、主動性和創造性提供了廣闊的空間。

2、另一路是在穩定稅負的情況下，深化稅制改革，推進稅制結構的優化。2014年在經濟進入“新常態”的下行和結構性減稅的壓力中保證稅負穩定十分不易，財政部采取了一系列穩定措施，如抓住國際油價持續下跌的機會，兩次小幅上調成品油消費稅，稅額提高幅度與油價下跌幅度互相抵消，不致于引發社會震蕩。在資源稅改革上也取得重大突破，在煤炭行業陷入產銷量雙雙下降、價格不振的低谷之際，順利將煤炭資源稅從量定額計征改為從價計征，既減輕了企業負擔，也不會顯著推高煤價，進一步完善了資源產品價格形成機制，促進資源合理開采利用，加快經濟發展方式轉變。另一方面，繼續穩步實施“營改增”試點擴圍，通過2014年4月29日將電信業、7月28日將服務業納入 “營改增”范圍，為最終建立全行業的增值稅抵扣鏈條做好準備，同時，還統一了增值稅的征收率，這些規范稅制、公平稅負的改革必將順應我國產業結構和消費結構的升級趨勢，屆時將會使更多的企業享受到改革紅利。2014年12月9日，財政部又配合國務院62號文件，開始全面清理規范財稅優惠政策，不僅有力地維護了法律的嚴肅，更為營造一個統一公平、競爭有序的市場環境創造了條件。

（三）在組織和機構上加快改革，為確保財稅體制改革目標的順利完成提供保障

2014年9月5日，財政部圍繞財稅體制改革的目標在行政架構上進行了大幅度地整合調整，為了強化全面預算管理、加快稅改的推進速度，從組織上擴大了預算司和稅政司的職能編制。此外，還建立了一系列的工作協調機制，意在將此前分散在各個司局的財政資金管理、分配支出等權力協調統一、盤活存量，并在金融司下設五處專司PPP制度的建設和推廣。為了更緊密地配合中央深化經濟體制改革領導小組的相關配套改革，又增設了政策研究室，與財政部原先的智囊機構財科所一起加強了體制改革頂層設計的力度。

二、改革落實年：2015年財稅體制改革展望

2015年是改革落實年，財政部正在按照既定的時間表深化、落實財稅體制改革，繼續實施積極的財政政策并適當加大力度，保增長、調結構、控風險、保民生，堅持依法理財，加強財政管理，提高財政資金使用效益，促進經濟持續健康發展和社會和諧穩定。

（一）在預算管理上，全面推進預決算公開，進一步細化公開內容

今年財政部將認真落實國務院批準的完善政府預算體系方案，編制完善2015—2017年全國財政規劃，繼續推進跨年度預算和中期財政規劃的編制試點工作，規范轉移支付，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，并嚴格控制新設立專項資金。保留的專項資金也會積極推進公開，提高政策信息的透明度，建立完善的管理制度和運行機制，加強績效考核。

（二）加快推進稅制改革，完善非稅收入管理制度

今年財政部力爭將“營改增”范圍全覆蓋，并從立法層面對消費稅、房地產稅、環境保護稅的調節和開征做好準備，同時，抓緊推進資源稅擴圍以及綜合與分類相結合個人所得稅改革，進一步簡政放權、簡化審批，加快推廣運用PPP模式與國企國資改革。

（三）配合發力

此次在國務院深化經濟體制改革中將會有360多項改革措施出臺，其中涉及財政體制配合的改革就高達200多項，財政部立足于加強內控、嚴肅財經紀律、加快推進自身體制改革的同時，還將配合各個職能部門改革，積極推出相應的措施，如在促消費、調結構、保就業、增供給、協調區域經濟戰略發展等方面將出臺很多政策措施以做好加減乘除法；在推進新型城鎮化建設和農業現代化發展，加強財經對外交流與合作方面也會有積極的作為。

（四）合理劃分中央和地方政府事權與支出責任

現代財政制度框架到2020年能否建成，最為關鍵的就是最后“一路”——建立事權和支出責任相適應的制度，理順中央與地方關系。這是牽一發而動全身的深層次改革，它不僅涉及中央和地方、政府和企業關系的深入調整，還是事關我國長治久安的分權之策，直接關乎我國政治體制改革的推進速度。然而，能否建立一種適應當前我國經濟與政治體制發展的事權、財權分配模式，又恰恰不只是財政部門能夠獨立完成和決定的，因此，必須在黨中央、國務院的全面指導下，積極配合中央和地方政府事權與支出責任的合理劃分，才能保證現代財政制度的有效性。為此，今年有關這方面的研究和試點將會抓緊推進。

誠然，一年來，我們取得了很大的成就，但也必須認識到目前的困難：雖然我國財稅體制改革進展很快，但也有很多問題需要解決。一是如何在改革中做好激勵與責任相匹配，更大程度地調動廣大財稅工作者的積極性、主動性和創造性，需要進一步細化可操作性；二是在頂層設計推廣中要注意反饋，要因地制宜，盡量不要“一刀切”，原則性與靈活性相結合，細化改革的可操作性更重要，如車改問題、“三公”經費等預算編制的細化問題；三是要加大培訓力度，許多新的改革措施出臺后，政策設計要真正地化為地方可操作的執行力必須進行大量培訓工作，如落實 PPP、中期財政規劃、全口徑預算管理、跨年度預算編制等新的改革措施，應持續對基層財稅部門進行大規模地培訓；四是這次財稅體制改革從職能上是對各級財稅部門的擴權（如預算從一本到四本），但是行政權力并沒有提升，因此，在實際執行中財政部門為了遵守新《預算法》可能導致與其他各職能部門更多的矛盾，最終將會降低預算執行的效率、增加行政成本，使財稅體制的改革成效打折扣；五是要加快各項政策法規細則的制定，盡可能縮短過渡期，如相關PPP的法規、標準合同在沒有出臺前很多民間資本都會處于觀望期。

習總書記曾直言：“深化財稅體制改革涉及面廣，政策性強，利益調整難度大，落實工作任務艱巨而繁重。”樓部長也表示，“2014—2015年是推行財稅改革的關鍵時期。雖萬難也要改，不改我們會半途而廢，坐以待斃。”張居正曾上疏明神宗實行考成法時說過：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行；不難于聽言，而難于言之必效。”這方面我們完全可以借鑒先進發達國家財政管理制度改革的成功經驗。我們有理由相信，只要政府有決心，只要“三路進軍”的財稅體制改革能夠按照中央和財政部的部署、有計劃、有步驟地穩步推進，到2020年就一定會有望建立符合我國國情的、有效的現代財政制度。