地方債置換新政解

鄭春榮/上海財經大學公共政策與治理研究院副院長、副教授

地方債置換新政解

鄭春榮/上海財經大學公共政策與治理研究院副院長、副教授

地方債置換是在現有《預算法》的法律框架下，實現了地方政府債務的規范管理，又較好地處理了新舊債務過渡，防范違約風險。地方政府債務置換雖然在本質上是借新還舊，但也存在積極的意義。

第一，終結了隱性債務舊體制。眾所周知，我國的地方政府債務是在違反《預算法》規定的情況下，通過國有企業（融資平臺）進行舉借的隱性債務。現在將隱性債務顯性化，是地方政府債務管理的新飛躍。第二，終結了城投公司、融資平臺的融資怪象。長期以來，城投公司、融資平臺在舉債時大都從事公益性資本項目。然而，根據監管要求，企業融資必須以較高的盈利能力為前提，而且只有資產多了負債才能增加。于是融資平臺成天包裝盈利、包裝利潤，本是地方政府正當的融資需求，卻要喬裝打扮，以符合監管要求。在新體制下，政府債不再需要有盈利性要求，因此，在債務監管方面就理順了：橋歸橋，路歸路，大大提高了監管的有效性。第三，降低了利息成本。地方政府債券具有免稅、高信用的特征，融資成本遠低于融資平臺的銀行貸款或企業債券。當然，由于債務置換，造成銀行資產結構的變化：由融資平臺的債券和貸款變成了地方政府債券，其盈利能力受到一定影響，購買地方政府債券的積極性不如前幾年了。第四，降低了承銷成本。目前城投債券的承銷費用在1%以上，而地方政府債券的發行手續費較低，3年期的只有0.05%，10年期的只有0.1%。

應當注意到，2015年第二批債務置換額度與第一批額度一樣，為1萬億，額度已經下發到各個省份。截至2013年6月底，審計署審計的地方債務中，2015年需要償還的債務為1.86萬億。這樣，兩次置換額度已經超過2015年需要償還的債務總額，說明地方政府債務實際額可能高于上次審計得出的數字。而債務風險能否從本質上控制，要看地方政府是否擁有穩定的財政資金來源和健全的地方財政收入體系。目前地方政府沒有穩定的財源，面臨我國的城鎮化浪潮，完成基礎設施建設目標、實現公共服務均等化要求等都需要有財政資金作為保證。倘若這一問題不解決，地方政府“變壞”的可能性仍然存在。

與此同時，地方債首批置換需在8月底之前完成，平均每月發行近2500億；第2批置換預計年底前完成，意味著9-12月平均仍有2500億發行。從資金量來講，市場完全具有承受能力。對于主要的投資者——銀行而言，無非是將原來的城投債券或貸款變成了地方政府債券而已。以2014年為例，該年末，金融機構本外幣貸款余額為86.8萬億元，同比增長13.3%，全年新增人民幣貸款9.78萬億元，將原來準備給融資平臺的商業貸款轉為地方政府債券，具有充足的操作空間。總的來看，地方政府債券發行流暢的關鍵在于機制設計合理、穩定，信息公開透明。

現在可能的問題有兩個：一是地方政府債券（含置換債券）發行時存在利率過低的非市場化現象。以三年期地方債券為例，從5月21日至6月初，新疆、廣西、山東等省地方債券利率僅為2.84%～2.87%，遠低于市場預期，地方債招標利率與同期限國債一致甚至更低，銀行虧本持有。筆者懷疑一些地方政府做了“工作”，影響正常的市場化發行進程。二是商業銀行持有地方債券的意愿將逐步降低。從資產配置結構來講，商業銀行過多持有地方政府債券，將導致其盈利能力下降，因此下半年繼續申購地方政府債券的意愿可能下降。從這個角度來看，預計地方政府債券的發行利率將有所提高，以增加吸引力。

可以預見，經過此次置換，地方債被“關進”預算的“籠子”，將極大地降低地方政府債務風險的發生概率。筆者認為，新《預算法》已經把地方政府債務額度交由國務院分配和控制，因此如果新《預算法》能夠有法必依，執法必嚴，地方政府發債的有效約束機制將得以建立。但《預算法》并不能禁止地方國有企業舉債。由于地方國有企業舉借的債務很難區分是政策性債務還是經營性債務，因此，今后的債務風險主要是地方國有企業的債務風險，特別是防止地方融資平臺借助國有企業的身份再度隱性融資。在監控地方國有企業的債務風險上，可以多措并舉：

一是完善地方國有企業的法人治理結構。通過混合所有制改革，引進民營、外資等股東，建立對地方國有企業的經營評價考核機制，能夠較好防范上級領導向國有企業任意發號施令，防止地方國有企業再度淪為地方政府融資的代理主體。二是強化金融市場的硬約束。在債券、銀行貸款、信托產品等融資渠道上，既要強化監管，防止融資平臺死灰復燃，又要強化評級、會計事務所、律師事務所等中介機構的“看門人”作用，使信息披露真實可靠，讓融資平臺的融資包裝行為無法成功。三是進一步落實政府官員的債務考核機制。十八屆三中全會已經提出要把新增債務作為干部考核的指標，今后如果這一條能夠得到貫徹實施，政府官員通過債務搞活經濟、創造政績的動機就會減弱。■

（本欄目責任編輯：阮靜）