我國預算編制主體法律制度探析

●任曉蘭 張 璇

我國預算編制主體法律制度探析

●任曉蘭 張 璇

如果把預算過程看作一個圓環，那預算編制便是畫圓的起始點。目前，在我國國家政治權力配置方面，預算編制工作歸財政部負責，預算的執行工作也由財政部來承擔。預算的編制權與執行權同歸一個主體，意味著這兩種權力之間存在權責劃分不明、缺乏有效制約和監督的可能。不僅如此，職責過多的集中于財政部門，使財政部在倍感壓力的同時，也缺乏足夠的力量來落實龐雜的預算工作，無法細化預算的編制工作。我國財政部雖然設有預算司，但實際的預算編制工作依然落在各個業務部門，預算部門只負責進行匯總和微調，無法真正深入到預算編制工作的具體細節之中。新《預算法》未曾對預算編制主體的相關問題有所涉及，仍然留有繼續完善的空間。

一、我國現行的預算編制主體及實踐中的問題

目前我國的預算編制是由行政機關主導，由核心的預算機構——財政部來具體完成，立法機關的重任是具體負責預算工作的審查與批準。我國預算法對此作出了或原則性或細節性的規定。根據預算法，我國預算過程始于國務院下達的編制下一年預算草案的通知，這是中央機構對預算和資源的整體把控。國務院的通知被運轉到各個部門，財政部是具體細化和執行通知的部門，有關編制預算草案的各項部署均由此而出。財政部給出具體事項的規定，傳送到各級預算部門。各級預算部門的工作同樣是具體繁復的，根據年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測，編制自己的預算。當這些編制工作完成，省級政府負責將本級總預算草案呈報給國務院審核匯總。預算流程運轉至此，預算審議的主體介入工作，先是由人大財政經濟委員會或專門委員會進行先鋒工作，開始接收預算草案的初步方案，經過初審之后的預算草案再呈交給各級人民大表大會進行審查與批準。只有經過了人大批準的預算才能交由各級政府執行，而具體的執行工作仍由本級政府中的財政部門具體負責。也就是說，我國的預算編制過程中具體的編制工作由財政部門負責，而執行工作仍然交由財政部門具體執行。

觀察財政部內部的機構設置，可以發現財政部內各司局肩負著國防、稅收、企業、金融、經濟建設、社會保證等方面的巨大任務，細化至預算工作，唯有預算司一個機關。我國的預算司任務主要有三項，即預算編制、聯絡和執行。我國的預算草案就是在預算司內形成的，預算司還負責與全國人才財經委、國家審計署進行聯絡以及負責中央財政預算的執行。如今，我國預算編制工作歸財政部，而更具體的預算編制工作由財政部內的預算司來承擔。我國的預算司雖名義上為預算工作的專職機關，但其并非等同于其他國家財政部內下設的預算編制專職機關，除負責聯絡審計署和全國人大預算工作委員會外，還同時負擔著預算的執行和編制。這樣一些現實問題就緩緩而出：

第一，預算編制效率不高。預算司內對預算編制和預算執行這兩項工作并沒有更加具體明確的分工，形成了我國預算編執主體混同的現狀。首先，預算編制循環中首尾相接的這一機構中職責混同使得我國編制及執行主體權責劃分不清，兩者間缺乏權力之間應有的制衡。我國預算編制主體是財政部門，財政部門掌握國家的財政事務，對預算編制又十分熟悉，由其編制預算本是無可厚非的事情，但不得不注意，在我國，預算的執行工作也是由財政部門來承擔。這樣就形成了兩項重要權力——預算編制權與預算執行權同歸財政部的現狀，也使得預算編制職責過度分散，導致工作中時常出現扯皮推諉、管理不成方圓的狀況，甚至出現了財政部內各業務部門為所管各部門爭搶預算指標的問題。指標的爭搶，帶來的不僅是預算編制秩序的失衡，更是忽略項目優先性資源配置的失衡與預算編制公平性的缺失。而財政部面對各業務部門的爭搶，處在矛盾棘手的利益權衡之中，預算編制的效率也隨之下降。

第二，預算編制質量不高。我國預算編制執行工作分工不明同歸財政部，這就要求具體負責的財政部內各業務部門既要進行預算編制工作，又要有足夠“瞻前顧后”的本領兼顧編制后的執行。首先，預算執行耗時較長，且執行過程中狀況紛繁復雜更需協調應變，再加之其他重要財政工作，已然耗費了財政部較多的精力，因此，財政部分散到預算編制上的精力少之又少。預算司實際的預算編制工作，常常是對各預算部門預算編制的簡單匯總，而且簡單的匯總讓預算編制也成了一種被動的預算編制，被動介入的局面又導致了編制進行得不夠細致深入，造成了預算編制結果粗糙，質量堪憂。其次，編執主體的混同，造成了沒有具體明確主體為編制過程中出現的問題和預算編制結果承擔責任，也相應地無法追究預算編制中的有關責任。無人擔責的預算編制，失去了預算監督的可能，更讓預算編制的質量受到了影響。再次，預算編制中存在的問題還可能直接導致預算執行的諸多不足。薩爾瓦特羅·斯基亞沃—坎波和丹尼爾·托馬西認為 “預算編制水平不高，未能準確地預測收入或者支出，這樣編制出來的預算是不現實的，一定要執行的話，就可能導致拖欠”。因此，在繁重的任務之下，財政部已然沒有充足的力量去細化預算編制工作。

代議機關在預算編制活動中擔任至關重要的角色。一份預算草案通過與否，全然依據代議機關的審議，并且代議機關對審議權力的行使也直接影響著預算編制活動質量的高低。代議機關審議的力度越大，對預算編制主體活動的制約也就越大。而我國人大在預算編制的過程中，則顯得力不從心。我國人大對預算編制的監督集中在初步審查和預算編制草案審議這兩個環節上，在預算編制環節上人大介入時的立法尚處于空白狀態，初步審查環節雖然有基本的法律依據，但是介入之后的職責含糊不清，關于監督的權力和程序沒有更為細致的規定。

新《預算法》出現了一個很值得注意的地方，就是新增的第十七條規定：“各級預算的編制、執行應當建立健全相互制約、相互協調的機制。”這是一條預算編制和執行的原則性規定，預算法中特地增加了這一條款，可以看出我國已經注意到了預算編制和執行之間需要相互制約和協調。

二、我國學者對于預算編制主體的討論

隨著民主制度的發展，預算逐漸成為限制政府權力的一項有力工具。納稅人的錢經由政府之手花出去，完成一個汲取和使用公共資源的過程，在這一過程中，“公共開支的決策不知不覺地就轉化為公共政策的決策，更加微妙的是可以轉化成對于社會一般福利的判斷”（休·赫克羅、艾倫·威爾達夫斯基）。面對這樣的轉化，就必須有一套相互制衡、運轉協調的組織系統才能使預算成為約束政府行為的有力工具，以控制政府的“錢袋子”。預算編制首當其沖，應當演繹好制約政府權力的角色。在預算編制的過程中，如何配置預算權力以克服政府在資源配置中的偏好，如何保障公共資源的安全及配置的合理、確保預算案符合公眾利益，始終是值得關注和研究的問題。目光轉向我國的預算編制現狀，我國預算編制位于預算程序的整個循環之中，執行及監督處于權責不清的狀態。不僅預算編制缺乏統一性，且常出現財政部門內的業務司（處、科）為其所管轄的部門爭預算、搶指標的現象。這樣的情況下，很難確保預算案符合公眾利益而不是部門利益。

目前，我國國內學者對預算編制主體問題關注較少，即便有所涉及，也大多是 “需要將部分工作從財政部門剝離，設立部分輔助機構”（戴志穎，2010）之類的籠統提議。對預算編制權力設置的原理、預算編制主體設置的整體方案等幾乎沒有系統論述。在為數不多的筆墨之中，筆者注意到學者的觀點有如下幾種情況：

（一）有關預算編制權歸行政機關或歸立法機關的爭論

馬駿等（2011）從公共行政學和政治學的角度著眼探討公共預算，他提出：“資源申請和資源保護是兩個不同的活動，也是兩種不同的預算權力。從保護資源的角度，這兩個權力不能同時屬于一個機構。否則就會出現這樣的局面：自己申請自己審批，公共支出肯定就會失去控制。由于公共服務是由政府供給和生產的，因此，由政府來規劃活動，并提出資源申請比較合適。但是，政府已然是資源申請者，就不能同時是審批者。議會作為人民的代表是預算的最終審批者，所以這個審批者就不能同時是資源申請者。如果允許議會自己提出資源申請，那么，支出的控制也比較困難。”因此，馬駿很鮮明的主張預算編制主體應當由政府負責而非代議機關。

臺灣學者蔡茂寅是為數不多思考預算編制權可否歸于立法機關的學者：“預算之編制權于實際上為行政院所專有，在我國并無疑義，預算法第2章第28條一下亦提供強有力之實定法依據”，但是如果不是憲法上僅規定了“提出”，而沒有規定此權力是行政院獨有的權力，換句話說，就是立法機關也是有可能有機會進入到預算提請的程序之中的。蔡茂寅（2008）認為預算編制權歸行政機關的結果并不是必然的，如果讓立法機關也擁有預算所需的人才和可以調配的資源，再加上在立法行政二者間存有協調溝通的方法或機構，那立法機關同樣也可能完成預算編制的任務。之所以現在臺灣是由行政機關擔任著預算編制主體的角色，在蔡茂寅看來，這是一個充滿了機能論的結果。但是，從蔡茂寅的論述中也可以體味出，立法機關掌預算編制之權雖然于憲法中有討論之空間，但更多是一種學理上的假說或者論說，于實踐而言行之困難。

（二）有關預算編制主體隸屬或獨立于財政部的不同主張

探討預算編制主體問題的學者，大多主張應在財政部內設立專職預算編制機關。其中，施錦明（2001）就主張通過集中預算編制職能的辦法，在預算編制、執行等管理中形成良好的制約，并同時實現財政內部機構調整。財政部曾組織建立過預算編制課題組，課題組早在2000年時就對預算編制組織機構問題有所關注。課題組（2000）主張要將分散在各業務部門的預算編制職能集中到一起，并將財政部內的現有機構進行拆分或合并，在財政部內建立起一個專職預算編制機構，以實現預算編制權力的統一。如果說財政部預算編制課題組是從預算實務出發，那彭健（2005）更多的是從理論上對預算編制主體獨立性進行學理的說明。他從預算編制、執行和監督應當分離的角度和預算編制權力應當集中的角度入手，論述預算編制這一步驟獨立的必要性，編制主體也應當由專職機構負責。相比之下，毛暉（2010）的建議則更為具體，他同樣主張在財政部進行機構的整合或拆分，并且更為具體地提出此預算編制主體為預算處。讓新設立的這個主體專職預算編制，而執行的重任就集中到國庫處的掌控下，在此基礎上，與其他職能機構一起，以實現預算工作各機構間的協調與統一。

與在財政部內設立預算編制主體的觀點相較，我國還有一部分學者的主張顯得更為大膽，他們認為應當在財政部之外設立一個獨立的預算編制主體。肖鵬（2008）對公共預算頗有關注，他的構想更為細致，他不僅提到要在財政部之外設立類似于美制的獨立預算編制主體，而且還提到了在中央和地方兩級中預算編制主體的設置問題。他主張為了能夠讓預算編制的標準和政策得到統一的把控，就要將預算編制權集中起來，在中央和地方兩級，都要建立起類似于美制的預算辦公室，并且讓其直接隸屬于國務院和地方人民政府，專項負責預算的編制工作。其中值得注意的是，地方雖采取同樣的機構設置辦法，但預算編制主體仍然是屬于地方政府管轄的，而并非是中央預算辦公室所轄的垂直機構，而預算的收入支出就自然由財政部所負責，他還強調這兩個部門之間是無隸屬關系的。

三、完善我國預算編制主體的建議

設置財政部外的獨立預算編制主體，是一種解決問題的思路。將預算編制主體從財政部分離出來，在減輕財政部壓力的同時，又把預算的編制和執行工作分給兩個主體，形成了權力間的監督和制約。而且有一個獨立負責預算編制主體也讓編制工作政出一門，保證編制結果的整齊有序。在這種情況下讓預算編制主體直接隸屬于國務院，與財政部成為平行單位。這樣不僅提高了預算編制主體的地位，強調了預算編制主體的重要性，而且能在最大程度上保持編制主體的獨立性，使其可以免受各利益方的干擾。這樣一來，就能確保預算草案的形成是符合公眾利益，而不是符合預算編制部門的部門利益或是各利益部門相互爭奪相互妥協的結果。而且，擁有實權的預算編制主體又可以集中財稅、預算人才，有利于預算編制主體人才隊伍更加強大且具有專業性。

人大預算修正權的落實，也可以彌補預算編制過程中的不足。“預算修正權是議會最重要的權力，是議會有效地行使各項基本權力的基本手段”（馬駿等，2011）。世界其他國家和地區對代議機關預算修正權的規定各有不同。有少數國家規定代議機關可以修改預算的總數和構成，例如在美國，美國國會擁有著強有力的預算修正權，甚至有學者認為美國的預算是由立法機關行之而非行政機關。有些國家議會可以改變資金的用途卻不能增加支出總額，例如英國。英國的預算過程區別于像美國所采用的那樣，在英國“行政和立法職能都由同一個政黨操縱。在這種制度中，預算批準階段很大程度上是例行公事、走走形式。議會一般能對政府預算略作更改，但常常避免增加它。政黨紀律通常確保議會對預算略作象征性的小幅修改”（小羅伯特.D.李等，2010）。又如我國臺灣地區憲法第70條規定明文禁止立法院對預算案為 “增加支出之提議”（蔡茂寅，2008）。雖然各個國家對預算修正權的規定不同，但不少國家或地區還是或多或少賦予代議機關一定的修正權。

我國近年來逐漸注重加強人大預算權力，在本次新修訂的《預算法》中也表現得十分明顯，但預算修正權并沒有落實。我國預算編制上表現出的“人大弱、政府強”很大一部分原因是由于人大預算修正權的缺失。在具體實踐上，一些省份已經開始為人大能夠擁有預算修正權作出了諸多努力，例如廣東省、海南省在人大預算審查監督條例中規定了提起修正案的主體范圍及修正的形式要求，廣東省還根據提出主體的不同對修正案的約束效力加以區分。在我國進行具體的制度設計時，應更加具體的規定提出修正案的主體范圍，賦予人大在滿足一定條件時行使預算修正權，在法律中對修正的范圍、條件、形式等方面都應作出清晰規定。同時，程序之完備是人大預算修正權必不可少的保證與前提，我國應當構建修正所相關的法定程序、步驟及方法。例如，應當在程序上給予人大充足的審議時間和商討時間，或求助于預算專業人才的時間等。

除此之外，關于落實財政責任的相關法律也應得到建立和完善。預算編制的合理與否和政府的行政行為、預算程序有很大的關系，我國進行預算改革的目的之一，就是要通過預算編制讓政府變成看得見的政府。財政法律責任是通過法律來規范和約束政府的財政行為，促進財政的穩定和經濟的可持續發展。我國的財政責任在立法和司法實踐方面均存在著巨大的需要填補的空白和可以進步空間。

我國目前對于財政行為的法律規定大多集中于執行方面，雖然《預算法》在第十章中規定了法律責任，但依然較為籠統，對預算編制責任的規定更是寥寥無幾。因此，我國要加快腳步填補在財政責任法特別是預算責任法律上的不足，構建完備合理的預算責任法律體系。例如，更加詳細地規定編制預算草案、調整方案時的違法行為，主管人員的行政責任等，讓法律在編制工作上發揮其應有的作用，在預算早期就防范財政違法行為帶來的隱患。很多國家在財政責任追究問題上，都有專門的司法機關解決。像法國、加拿大、德國等國家，都有自己的審計法院或會計法院，專門用來監督和解決財政資金分配問題，并對公共資金使用者和執行過程中出現的違法行為進行追究。而我國司法機關對預算編制主體的監督無從下手，更無法實現司法機關對預算編制中的違法行為進行審判。因此，我國也可以在資源條件允許的情況下，在法院及檢察機關內設立專門追究預算編制責任的部門，當出現需要追究預算責任的情況時，就讓專門的司法機關進行檢察與審理。

還有，預算編制的參與主體，不僅僅應該包括人大代表，更要包括一般公眾。預算編制過程中預算民主的推進，不僅是建立社會問責機制實現“責任政府”的好辦法，更是擴大政治參與、實現開放式治理并最終達到發展基層民主目的的重要途徑。因此，民眾參與式預算的實踐形式應該在預算改革中找到自己的位置。

實際上，我國的某些城市已經開始在公民參與預算編制方面進行試點。例如，浙江省已經開始讓市民參與到早期的預算編制活動中來表達自己的偏好。同樣的，上海市惠南鎮也在市民參與公共服務項目方面作出了大膽的嘗試與努力。值得注意的是，這些嘗試還在不脫離民眾愿望的基礎上參考了專家和地方精英的意見，讓項目的設計科學合理又不失民意。這是當地官員在綜合考量之下作出的選擇，也成為編制過程中的一大亮點。2012年云南省鹽津縣也加入到了民眾參與預算的隊伍之中，并在 2014年逐步推行公眾參與預算模式，在鹽津縣推選群眾議事員，負責提出和審查預算項目、民主議事和執行反饋等事項（馬駿，2015）。且十分難得的是，在提出項目環節中，鹽津縣以群眾議事員所提項目為主，政府所提項目居于其后。

民眾參與預算編制過程的嘗試，不僅實現和保障了公眾的知情權，使預算案獲得更多的信賴，與此同時還令預算編制過程更加公開透明，為我國公民監督預算編制過程提供了一個新的渠道。因此，在具體的實踐中，我國可以通過立法推動公眾參與預算，賦予公民參與預算編制的實體權利和程序安排，搭建有針對性的平臺或渠道；還可以“提供一套可行的參與培訓機制，以幫助公眾應對各種專業性、技術性較強的財政事務，克服外行的障礙”（陳治，2014）。各地具體的實施方式，可以借鑒國內外民主參與預算的經驗，結合當地實際情況，建立適合自身實踐的預算參與制度。努力實現在人民大表大會制度框架之下，人大和政府同時發力，并將公眾參與作為預算編制主體的一個有力補充。

總之，我國要實現向責任政府的轉變、實現國家治理能力和治理結構的現代化，不僅需要財政預算主體權責的統一，更重要的是主體權力界限的清晰。從這個意義上講，對預算編制主體的探討，是深化我國財政民主與推進我國現代國家治理所必需的。

（作者單位：天津財經大學）