地方非稅收入的征收管理探析

●楊彥偉

地方非稅收入的征收管理探析

●楊彥偉

非稅收入是指除稅收以外，由各級政府部門依法利用政府權力、國有資源（資產）或提供特定公共服務取得的財政性資金，是政府財政收入的重要組成部分。根據現行的財政收入分配機制，非稅收入多數留歸地方使用，在地方財政收入“總盤子”中占有舉足輕重的地位，是增強地方財力的重要保障。改革完善非稅收入征收管理對規范公共財政體制、建立現代財政制度具有重要意義。由于歷史和現實的原因，非稅收入在征收管理中存在不足，筆者結合工作實際，就存在的問題作出分析，并提出一己之見。

一、地方非稅收入征收管理的基本特征

（一）非稅收入涉及范圍非常廣泛

根據《財政部關于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜〔2004〕53號），政府非稅收入包括政府性基金、行政事業性收費、國有資產（資源）有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等等，涉及范圍非常廣。首先，非稅收入包括的內容十分豐富，項目非常多。以中部X縣為例，目前征收的政府性基金有11項、全國性及省級確定的行政事業性收費94項、罰沒收入22項、其他非稅項目也有數十項，總計非稅收入項目有上百項之多。其次，非稅收入來源相當廣泛。根據征收對象類別不同，可以對行政事業單位征收垃圾處理費、委托性衛生防疫服務費，可以對企業征收排污費、教育費附加，可以對個人征收居民身份證工本費、婚姻登記證書工本費等；根據非稅收入項目成因不同，可以對提供公共服務收取行政事業性收費，可以對受讓土地征收土地出讓金，可以對違規違法行為處以罰款，征收面非常廣，涵蓋社會各個領域。再次，非稅收入綜合性非常強。運行范圍基本上覆蓋所有政府職能部門、所有政府活動領域，地方行政事業單位基本上或多或少都有一定的執收執罰權限。中部X縣共有120余個二級行政事業單位，其中96個單位具有非稅收入執收執法權限，占比達到80%。

（二）非稅收入總量規模相當巨大

以中部X縣為例，2014年納入公共預算管理的非稅收入為35785萬元，占全部公共預算財政收入的比重為22%，政府性基金收入為26820萬元，兩項非稅收入合計62605萬元，總額非常龐大，在當地全口徑財政收入中占比也相當高，極大地彌補了地方財力的不足。非稅收入是地方政府積累資金的重要手段，極大地滿足了社會公共資金需求，為政府參與社會財富分配、實現公共管理職能提供了財力保證，特別是國有土地使用權出讓收入、城市公用事業附加等大額基金收入項目為城市“拆舊建新”提供了資金來源，為城鎮化的跨越發展作出了巨大的貢獻。

（三）非稅收入征收管理十分復雜

目前，多數地方未出臺統一的、專門的非稅收入征收管理法規，這在客觀上增加了把握非稅收入征收管理的難度。首先，從設定依據上說，行政事業性收費實行中央和省兩級審批制度，國務院和省級財政、價格主管部門設置收費項目，依據相應的具體文件征收；政府性基金依據法律、行政法規、國務院或財政部規定征收；罰沒收入依據《行政處罰法》和其他法律、法規、規章規定征收；其他非稅收入依據相關規定征收。各種非稅收入征收依據不同，收費標準十分復雜，除非部門專業人士，其他人難以把握征收尺度。其次，從征收途徑上說，部分非稅項目實行直接繳庫，部分通過橫向聯網劃款、部分通過財政專戶集中匯繳，征收途徑較多。再次，從資金分配使用來說，基金和專項收入有專門用途，比較規范；而行政性事業性收費、罰沒收入使用范圍較寬，多數撥付給征收部門用于工作經費，少部分財政統籌安排支出。最后，從監管上說，目前側重點在征收環節是否違規，是否執行“收支兩條線”、“票款分離”、“繳罰分離”等細節制度上，對是否應該征收、征收數額如何確定等宏觀因素無法實施有效監控。

二、地方非稅收入征收管理中存在的問題

（一）總體非稅項目依然較多

近幾年來，為改善經濟發展環境，切實給社會、給企業減負，中央、省陸續出臺政策取消、免征部分非稅收入項目，降低、核減收費標準，取得了優化發展環境的良好效果。但就總體上來說，非稅收入項目還是較多。首先，與稅收相比，非稅收入在財政部制定的《政府收支分類科目》中所占篇幅仍然要多于稅收項目，有進一步壓縮和精減的空間。其次，取消、免征的非稅項目一般是收費頻次低，收費數額較少的項目，其在整個非稅收入規模中占比較小，實際減負作用有限。2014年，中部X縣取消、免征的非稅項目減收約50萬元，在非稅收入總額中占比微乎其微。再次，部分罰沒收入項目不但分項眾多，而且征費標準區間彈性較大，缺乏具體指導性，給人為操作留下較大空間。同樣的違法行為處罰金額區間相當寬，現場執法人員根據經驗確定處罰數額，執法隨意性很大，公關違紀現象難以避免。

（二）少數項目標準尚待修正

由于未能充分考慮未來經濟發展前景等原因，部分專項收入初始設置時收費標準定價較低，加上地方征收人員執行不力，實際“抑惡揚善”功能未得到充分發揮，偏離設置項目初衷，有待綜合各種實際情況后進一步修正。比如，設置排污費項目本意是為了抑制排污、減少污染，但由于征費標準較低，個別地方企業寧肯繳納排污費也不安裝節能減排設備，因為繳納排污費要低于節能減排設備成本；少數企業繳費后就過度消費，加劇了對環境的污染。再比如，征收水資源費本身是為了控制用水、保護水資源，但由于繳納水資源費低于使用中水費用，部分地方企業寧愿繳納水資源費超采地下水，也不付費使用污水處理廠處理后的中水，導致巨額投資的污水處理設備長期閑置，沒有充分發揮應有功能。

（三）個別非稅項目政出多門

地方主導的少數非稅收入項目管理體制沒有完全理順，集中統一征管制度尚未落實，多重管理依然存在。由于征收管理涉及多個部門，條塊分割，協調配合機制尚未成熟，多頭管理現象比較嚴重，個別非稅收入項目政出多門、管理重疊。比如，對于貨車超載，交警、路政、運管、收費站都有權罰款，而處罰依據和標準各不相同，交警是按行駛證，路政是按車軸，運管是按運營證，收費站是按車型，處罰依據不一，各部門重疊管理，車主不勝其罰。再比如，新型墻體材料基金在中央明確由發展改革部門征收，但在地方，由于職能交叉，發改局節能辦、住建局墻改辦都有征收權限，雖有分成比例，但多頭管理難免重復。

（四）預算管理改革相對滯后

由于預算管理體制改革不夠徹底，部分地方仍執行非稅收入收支掛鉤政策，非稅收入按照確定比例返還征收單位，多收多返，超收獎勵，對征收部門的亂收濫罰行為形成負面激勵。一方面，如果嚴格按照綜合預算執行，征收人員工資經費全由公共財政預算保障，征收部門征收動力就會缺失，應付收入計劃、少收不收的思想就會滋長，這對完成財政收入計劃是不利因素。另一方面，若實行非稅收入收支掛鉤政策，收入多少與部門經費、工資、福利高度相關，就可極大增強相關部門征收積極性，對實現應收盡收有極大促進作用。正反兩方面的結果就是，部分地方政府為完成收入任務，每年給各部門下達征收計劃；各部門因機制激勵，為增加收入想方設法應收盡收，過頭征收、加重處罰現象在所難免。

（五）考核激勵機制不盡科學

長期以來，為促進地方經濟發展，各地自上而下建立了以經濟總量掛帥、發展速度優先的經濟激勵機制。表現在財政方面，激勵考核側重于收入規模，對收入質量低下則缺乏制約懲戒。相對于稅收，非稅收入法制性稍差、地方收支調控能力較強，為人為操縱留下了較大空間。個別地方，財政收入能完全依照計劃數額完成，不多不少，分毫不差，這明顯就是技術處理的結果。非稅收入常常發揮收入調節器作用，極易被人為修飾，為完成收入計劃，虛收空轉、人為調整公共預算與基金預算收入、違規增設非稅收入項目等現象屢見不鮮。個別地方財政收入總量很大，卻無法兌現正常的人員津貼補貼，工資增長速度排名靠后，究其原因，正是非稅收入不實的緣故。其非稅收入在公共預算中占比遠遠超出全國平均水平，足可以判斷其收入質量不高，實際可用財力遠低于名義財政收入。

三、改革完善地方非稅收入征收管理的建議

（一）加快推進非稅收入執收環境文明化，著力實現和諧生財

地方應樹立文明的非稅收入征收觀念，切實規范非稅收入征收行為，創造、保持和諧的征收環境。征收部門應正確認識非稅收入的征收意義，它主要是推進依法行政、履行政府社會管理職能的手段，而不是為部門創收。執收部門需要轉變收費養人的觀念，不能將非稅收入視為經費收入來源，為增加收入而亂收濫罰。要真正意識到失控、故意加重的征收行為會惡化地方經濟發展環境，影響社會穩定。要杜絕非稅收入征收工作中的亂作為和不作為，努力做到文明征收、規矩執法。

（二）加快推進非稅收入項目設置標準化，著力實現規范聚財

規范非稅收入項目設置是一項涉及各征收部門的基礎性工作，地方政府應站在打造公共服務型政府、建立現代財政制度的高度統籌協調。基本的思路是更新既有觀念，破除部門利益藩籬，進一步整頓非稅收入項目、實現非稅收入項目設置規范化管理。對沒有法律依據的非稅項目堅決予以取消，對確需保留的項目采取變更、轉型等辦法逐步精減規范。首先，建議對居民身份證工本費、土地登記費、房屋所有權登記費等登記類非稅項目予以取消，因為這類項目收入很少，對財政收入規模貢獻很低，部門辦證只是登記性質，又和千家萬戶密切相關，部門所需辦證經費可由財政統籌安排解決。其次，建議對非財物價格鑒定費、價格咨詢服務收費、城市污水處理費等經營性質的非稅項目不再納入非稅收入管理范圍，而是變更為經營性收費，由市場定價、公平競爭機制調節。再次，對與稅收高度相關的部分專項收入可轉型為稅收，比如排污費、水資源費、教育費附加可轉型為排污稅、水資源稅、教育附加稅。

（三）加快推進非稅收入征收管理法制化，著力實現依法管財

實現非稅收入法制化管理是推進依法行政、依法管財的基礎環節，也是建設法治政府、法治財政的重要前提。首先，地方政府應根據國家相關法律法規、結合當地實際，將非稅收入征收管理制度提升至立法層次，研究制定非稅收入地方性管理法規，將原有《政府非稅收入管理規定》升格為《政府非稅收入管理條例》，確保非稅收入征收管理有法可依。其次，隨著非稅收入收繳管理改革的不斷推進，非稅收入征收管理信息系統已經全面鋪開，迫切需要結合新的系統軟件，制定《非稅收入征收管理實施細則》，對票據領購、信息維護、票據填制、收款確認、分成退付、繳庫記賬、會計核算等收入征繳各環節作出詳細規定，全面推廣實施，確保非稅收入征繳程序合法、合規。

（四）加快推進非稅收入收支掛鉤分離化，著力實現合理用財

地方非稅收入收支掛鉤政策既有歷史原因，也是客觀現實所迫。但是，收支掛鉤是 “亂開票”、“亂收費”、“亂罰款”等三亂現象的源頭，惡化了地方的經濟發展環境，直接損害了政府部門在公眾心目中的形象。為切實改善上述狀況，首先，可借實施新修訂《預算法》東風，科學編制非稅收入收支預算，統籌合理確定收支規模，強化預算執行力，增強預算對收支管理的約束。其次，改變非稅收入按比例返還、收支掛鉤管理模式，完善非稅收入征繳管理制度，嚴格落實“收支兩條線”政策，從制度上對收支掛鉤模式作進一步限制。第三，對自收自支人員可采用分流、轉崗等措施逐步減少、其余人員可擇優納入財政預算，妥善解決收費養人難題。

（五）加快推進非稅收入考核評價多元化，著力實現科學理財

地方應轉變考核思路，完善考核評價體系，健全財政激勵約束機制。對財政收入考核應實現以下三個轉變，由側重收入總量考核轉變為對稅收占比考核，由單一指標考核轉變為綜合指標考核，由注重收入增速考核轉變為收入質量考核。應健全財政激勵導向政策，對非稅收入增幅低、收支脫鉤政策執行好的地方進行獎補。根據各地實際經濟狀況合理確定財政收入任務，不再層層加碼，防止地方將財政收入任務轉嫁到非稅收入頭上，著力擠壓非稅收入中的水分，還原非稅收入的本來面目。同時，加快推進非稅收入收繳改革，在制度上、管理上提高非稅收入的真實性、透明性；嚴厲查處違法違規行為，杜絕虛增非稅收入現象的出現。

（作者單位：河北省邯鄲市涉縣財政局）

（本欄目責任編輯：周菲）