城市基本公共服務政策的統籌：基于杭州中心城區的探討

◎ 姚如青

一、引言

作為大國，中國具有五級政府，每級政府承擔相應的公共服務供給職能。處在中國財政分權背景之下，政府之間的公共服務職能劃分日益呈現地方化特點，支出責任自上而下地逐級下沉[1]。其中，財力較為雄厚的地方政府，可以出臺各自轄區之內的政策，或者擴大基本公共服務的范圍，或者提高基本公共服務的標準。財力較為薄弱的地方政府，甚至為了保障已有的基本公共服務供給，已經出現公共支出大于收入能力，保障基本公共服務供給的財政資金來源不夠明確、充足和規范。基本公共服務供給的水平仍然取決于地方政府的財力，中央或者上級的財政轉移支付的作用有限，因為財力差距造成的投入差距仍是制約區域之間基本公共服務均等化的主要因素[2]。

基本公共服務均等化要求全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務。但是，中國各級政府之間的分權則是導致地方政府之間進行“民生導向”的政策競爭，不可避免地產生財政雄厚的地區和財政薄弱的地區之間基本公共服務水平的差距，造成基本公共服務均等化和中國各級政府分權化的沖突，造成基本公共服務無邊界供給、趨中和競賽供給的“異化”趨勢[3]。當前，學界更多關注于中國城鄉之間和省際的沖突，而對一個城市之內的這種沖突反而關注偏少。由于處在一個城市范圍之內，這種區級政府之間“民生導向”的政策競爭導致的基本公共服務不均等，擴大了社會分配不公，導致社會階層之間利益失衡，既不利于緩解社會矛盾，又不利于經濟社會又好又快發展，因此，城市基本公共服務的政策統籌勢在必行。

為此，筆者選取杭州中心城區作為研究對象，探討杭州中心城區包括勞動保障、公共教育、人口計生、住房保障和公共文化方面基本公共服務的政策競爭。之所以選擇中心城區，是因為杭州市本級財政管轄范圍僅在中心城區。浙江推行“省管縣”體制，蕭山、余杭和富陽三區雖已撤市建區，但仍維持“省管縣”體制，是與杭州市本級分灶吃飯的平行財政。六個中心城區（上城、下城、西湖、拱墅、江干和濱江）的財政則與市本級財政上下對應，因此基本公共服務政策更易統籌，更應實現基本公共服務均等化。

二、基本公共服務政策差異的梳理

市級政府和區級政府之間的分權，使得區級政府可以出臺各自相應的基本公共服務政策。由于缺乏統籌，基本公共服務政策差異必然造成基本公共服務供給水平差異。通過現有六個城區基金公共服務政策的梳理，可以發現醫療衛生、體育方面基本公共服務政策沒有明顯差異；由于公共文化的界定較為模糊，比較公共文化基本公共服務政策較為困難；而在勞動保障、公共教育、人口計生和住房保障方面的基本公共服務政策差異較為明顯。這四個方面政策差異也就成為較為集中地引發市民不平衡感的地方。

（一）勞動保障方面的政策比較

勞動保障方面政策差異主要是在再就業方面。江干區、濱江區對充分就業達標社區、村給予獎勵。下城區、江干區對自謀職業、自主創業給予社保補貼。下城區給予本區戶籍、持有市就業援助證人員，每人每年500元；江干區給持有區就業援助證人員給予一次性補貼5000元和每人每月150元的社保補貼。江干區市級公益性崗位綜合補貼每人每月350元，區級公益性崗位補貼由區和街道（鄉、鎮）按1∶1比例共同承擔；上城區區級公益性崗位按市最低工資進行補助。江干區進行職業介紹獎勵，推薦成功給予每人一次性150元獎勵；濱江區設立補貼，凡是介紹成功的持有本區援助證人員每人一次性120元，其他失業人員每人50元。江干區還對市級失業人員創業園、區級失業人員創業園進行補貼，園內創業房租、人力資源平臺給予補貼。上城區對困難家庭失業人員、居家就業人員給予社保補貼。下城區實施就業助推社會保險費補貼，鼓勵失業人員以個體勞動者名義繳納社會保險費并從事靈活就業。濱江區對本區持有失業證的人員給予一次性就業援助補貼費，對用人單位招用持有本區失業證人員用工補貼。

（二）公共教育方面的政策比較

公共教育方面的基本公共服務政策差異是個別城區突破全市普惠性的基本公共服務標準。學前教育階段，全市普惠性政策是針對“五類生”（城鄉低保家庭兒童、福利機構監護的幼兒、革命烈士子女、五保供養幼兒以及殘疾兒童），資助其所讀幼兒園50%以上的保育費，其中殘疾兒童全額資助。下城區、江干區和拱墅區的標準不變，其余城區補助標準有所提高。義務教育階段，上城區、江干區、西湖區和濱江區則在全市標準進行提高：上城區給予持證（困難證以上）家庭小學生、初中生營養午餐補助；江干區“五類生”免午餐費；西湖區“五類生”免午餐費之外，對于公辦學校學生免校服費；濱江區給困難家庭學生給予生活補助。普通高中階段，江干區和西湖區是在全市標準之上有所提高：江干區“五類生”免午餐費；西湖區免學費、代收費政策擴面到一般困難家庭學生。中職教育階段，江干區和濱江區則在全市標準之上有所提高：江干區“五類生”免午餐費；濱江區給困難家庭學生給予生活補助。

（三）人口計生方面的政策比較

六個中心城區人口計生基本公共服務方面的政策差異主要是在計劃生育獎勵扶助方面。一是計劃生育家庭特別扶助標準差異。按照杭州現行政策規定，獨生子女死亡和三級以上傷病殘的特扶扶助金標準為每人每月400元。西湖區則提高標準，規定“49周歲至59周歲失獨父（母），每人每月發放計劃生育特別扶助金，發放標準為當年杭州市城鎮居民最低生活保障金標準。60周歲及以上失獨父（母），每人每月發放計劃生育特別扶助金，發放標準為當年杭州市城鎮職工最低工資標準。”二是計劃生育公基金標準的差異。根據《杭州市計劃生育公益金管理實施辦法》，給予獨生子女死亡等家庭一次性補助，標準為一次性補助5000元。六個中心城區均有不同的公益金政策，具體政策略有差異，政策受益對象在可享受市級文件規定的同時，疊加享受各地公益金文件規定內容。另外，拱墅區還規定，對轄區60周歲以上戶籍獨生子女家庭每年發放300元服務券，服務券由區、鎮財政各支付50%。

（四）住房保障方面的政策比較

未來杭州公租房將是住房保障的主要方式，基本公共服務政策的主要差異也在公租房政策方面。下城區、拱墅區和濱江區出臺區級公租房政策，上城區、西湖區和江干區尚未出臺相關政策。比較已經出臺政策的三個城區政策，可以發現政策差異較大。一是準入條件的差異。下城區分市區戶籍和外來務工人員兩種，拱墅區面向落戶區內的用人單位，濱江區的準入門檻最高，主要針對區內創業人員。二是配租原則的差異。下城區沒有配租原則，拱墅區要求按5人/套（頂層7人/套）配租；濱江區非成套房源面向重點骨干企業和重大招商項目，成套房源面向特殊人才和重大招商項目優秀人才。三是租賃管理的差異。下城區要求合同一年一簽，個人最長入住時間不超過兩年，同時明確取消入住者租住資格的情況。拱墅區則是委托公司進行運作。濱江區沒有相應的租賃管理辦法。四是租金的差異。拱墅區和濱江區按照參照市公共租賃住房租金標準，下城區則是沒有參照。

（五）公共文化方面的政策比較

城區之間經費投入差異極大。如以2012年為例，濱江區投入近1億元，西湖區投入經費不到1千萬元。造成這種差異的原因在于基本公共文化的界定較為困難，政府的基本職責較為模糊。如果政府重視，公共文化的投入力度加大；重視不夠，投入力度就會減小。如果仔細分析這些城區的政策文件，可以發現部分區出臺的文件大部分從宏觀的角度提出公共文化建設的主要目標和主要任務，但在微觀層面上，缺乏剛性的政策支撐，特別在經費保障、經濟政策、捐贈制度、人才隊伍建設、管理體制等方面只是做了原則性的要求而缺乏具體的政策規定。除了拱墅區出臺的《關于引導和鼓勵社會力量興辦公共文化的實施辦法》外，其他五個區都沒有制定過比如吸引社會投資、贊助、捐贈的經濟優惠政策和其他相關的扶持政策。基本公共文化政策缺乏實質內容，相應的配套實施細則沒有進行及時細化和分解，造成政策執行之中的曲解或偏差，形成重硬件建設、輕運行管理的不良后果，部分街道綜合文化站、社區文化活動中心由于缺乏日常運行經費，以致不能很好地發揮作用。

三、基本公共服務政策差異的原因

城區之間基本公共服務政策之所以存在差異，一是“基本公共服務”的概念界定不清。目前基本公共服務只是一個大概念，僅界定包含了那些領域，而各領域中的具體范圍、內容和標準差異較大，一些領域范圍、內容和標準不夠清晰，導致缺乏統一的供給標準和科學的考核指標體系，職責不明。二是政府的責任不明。基本公共服務之中，政府供給責任不夠明確，哪些是應由政府直接提供的服務，哪些是應由政府間接提供的服務，哪些是由政府引導、鼓勵社會團體提供的服務，這三者之間責任不明，導致政府應保證的服務缺位，而在某些領域政府越位。三是城區政府的財力因素。各個城區財政實力有強有弱，各區根據自身的財政狀況，決定基本公共服務的供給水平，由此制定具有差異的基本公共服務政策。四是市級政府的考核體制導向。市級政府的管理考評機制鼓勵城區政策標新立異，考核的導向肯定差異化。為此，各個城區努力出臺各具特色的基本公共服務政策，放大政策之間差異。五是政府職能部門的各自為政。基本公共服務涉及教育、社保、醫療、計生、文化、體育等等多個政府職能部門，由于缺少統籌協調機制，多從部門角度出發，制定的政策本身存在差異。六是城區之間的資源不均。包括優質的教育、醫療、住房在內的公共資源集中分布在核心城區，也在一定程度之上各個城區享有基本公共服務的差異。

基本公共服務政策存在差異既有深刻的歷史原因，又有政府管理體制的原因。但是，歸根到底還是公共服務型政府仍未健全，公共財政制度尚不完善，各級政府之間事權和財政的關系還不清晰，導致了基本公共服務供給主體不夠明確，支撐基本公共服務供給的公共財政制度不夠完善，基本公共服務內容和標準界定不夠清晰，難以滿足人民群眾對于基本公共服務均等化的基本需求。

四、統籌基本公共服務政策的設想

（一）基本原則

1.頂層設計。發揮市級層面的政策制定和統籌協調作用，承擔制度完善、政策制定、督促檢查和指導服務工作，按照量力而行、保障基本的要求，合理確定基本公共服務的范圍和標準。區級層面則是主要作為基本公共服務的實施主體和責任主體，沒有經過市級層面的批準不得改變基本公共服務的范圍和標準。對于群眾反響大、容易引起社會矛盾的基本公共服務供給切實提高統籌層次和完善統籌辦法。通過統籌，確保城區之間基本公共服務范圍大致統一和標準大致相同。

2.底線必保。基本公共服務的供給著眼保護個人最為基本的生存權和發展權，發揮社會政策的托底作用。提供基本公共服務和實現基本公共服務均等化方面，政府起到主導作用，具有不可推卸的責任。統籌六個中心城區基本公共服務政策，務必要在“保基本、補短板、兜底線、促公正”上做足文章，增強基本公共服務政策的普惠性；適應人口流動性的背景，加強基本公共服務供給的覆蓋力度，努力使常住于六個中心城區的每個人都有機會實現“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”。

3.品質漸升。基本公共服務之所以成為“基本”，主要在于這些公共服務涉及醫療、教育、住房、就業這些關乎百姓基本日常生活的領域范圍，而非公共服務的品質低劣。基本公共服務的品質應當隨著經濟社會發展水平穩步提高，隨著社會共識的改變發生相應的調整。統籌六個中心城區基本公共服務政策，就是引導六個中心城區基本公共服務供給的適度競爭，防止產生群體之間基本公共服務的新的不均等，使得基本公共服務的品質提升能與經濟發展水平相適應，進而建立與政府財力相匹配的可持續的民生保障投入機制。

4.渠道多元。基本公共服務實現的環節中，政府是決策者和供給的最終責任者，但也需積極推動多元主體參與，建立健全政府作為最終供給者條件之下的基本公共服務生產的市場機制，建立健全政府向社會組織轉移職能和購買基本公共服務的制度，積極引導社會和市場提升基本公共服務的生產水平，提升基本公共服務供給的可持續性。統籌六個中心城區基本公共服務政策，既要讓六個城區探索基本公共多元供給的更好辦法，又要及時發現和總結這種辦法，進而進行全市范圍的推廣和運用。

（二）主要任務

1.統籌勞動保障方面的政策。針對勞動保障方面的政策差異主要集中于再就業特色政策的情況，分析每個城區特色政策的全市推廣價值。按照各個城區現有財政承受能力，可以分為三類：全市推廣價值的政策12項、難以進行全市推廣的政策9項和無需進行全市推廣的政策1項。對于具有全市推廣價值的政策，積極引導各區根據實際情況抓緊出臺政策。可以允許每個城區保留1項難以具備全市推廣價值的政策，對于已經出臺2項以上難以具備全市推廣價值的政策的城區，限制出臺新政策的權限。同時，已經出臺2項以上這樣政策的城區，需要進行擇優選擇，允許其可以保留2項特殊政策，其余政策進行限時退出。

2.統籌公共教育方面的政策。針對公共教育方面的政策差異來自個別城區突破全市普惠性的基本公共服務標準或范圍的情況，一是適當提高全市普惠性的基本公共服務標準。例如，對于上城區、濱江區和西湖區“五類生”和家庭困難學生實行營養午餐補助或生活補助，政策目標相似，政策力度相仿，可以進行全市層面的政策統籌實施，或統一實行營養午餐補助，或統一實行免費午餐政策，或給予生活補助。二是評估城區特色的政策全市推廣價值。例如，西湖區學前教育階段保教費減免的擴面和高中教育階段免學費、代收費的擴面兩項政策現有財力條件之下推廣難度較大，義務教育階段的公辦學校學生免校服費具有超越現有條件之下的基本公共服務范圍的嫌疑。市級層面需要出臺措施，允許城區保留二項特色措施，其余政策應當限時退出。

3.統籌人口計生方面的政策。一是提高計劃生育家庭特別扶助金和計劃生育公益金政策統籌的層次。市級層面可以適度提高特別扶助金和計劃生育公益金的標準，區級計劃生育公基金標準應由市級層面統一制訂，使得特別扶助金和計劃生育公金各個城區之間大體一致，避免享受標準不相統一對這些失獨或獨生子女殘障家庭的再次打擊。二是處理西湖區特別高的計劃生育特別扶助金的情況。如果西湖區特別高的計劃生育特別扶助金政策難以退出的話，可以采取“削峰填谷”的辦法，讓西湖區向市級層面的計劃生育特別扶助金盤子繳納資金，用于提高其他城區的特別補助金標準。三是拱墅區獨生子女家庭養老服務券政策退出可與符合計生政策的退休人員提高退休金政策的實施結合起來。目前上海、貴州和江西均已實行對符合計生政策的退休人員增發月工資額5%退休金，杭州可以按照自身財政條件進行必要的借鑒。

4.統籌住房保障方面的政策。一是積極引導上城區、江干區和西湖區出臺區級公租房政策，使得區級公租房建設和管理有章可循。二是市級層面需要統一公租房準入條件。公租房作為保障基本居住需求的方式，首先是讓人們具有均等的機會進行享受，準入條件不一將會引發社會矛盾。二是市級層面根據建設類別設定配租原則，使得公租房真正發揮保障基本居住需求的政策作用。三是市級層面統籌制定租賃管理辦法，嚴格制定和落實公租房的退出機制，最大限度提高公租房的周轉利用效率。四是制定政策鼓勵和規范社會力量參與公租房的建設。五是允許租金存在差異。租金的設定能讓公租房項目基本保持盈虧平衡。

5.統籌公共文化方面的政策。一是提升基本公共文化政策的剛性支撐。改變六城區基本公共文化政策以行政監管和限制為主的局面，積極引導出臺硬性指標和詳細規劃，強化基本公共文化指標對于基層政府的硬性約束。二是充實基本公共文化政策的內容。基本公共文化服務政策應當包含經費保障、經濟政策、捐贈制度、人才隊伍、管理體制在內的具體規定，制定相應的配套實施細則，防止執行過程之中的曲解或偏差。三是突出硬件建設和運行管理并重的政策導向。通過政策制定扭轉“重硬件建設、輕運行管理”局面，加大包括設施管理運行、文化進社區進基層和公共文化隊伍培養在內的運行管理環節的扶持政策，讓基層文化機構充分發揮活力。

（三）保障機制

1.完善組織保障機制。基本公共服務政策統籌應是杭州構建基本公共服務體系行動計劃的重要內容，研究建立年度或季度的六個中心城區基本公共服務政策統籌工作聯席會議制度，推進六個中心城區公共服務政策出臺的協商協調。城區制定新的特色政策，需要提交城區基本公共服務政策統籌工作聯席會議討論，制定特色政策提交會議的程序和獲得會議通過的要求。賦予每個城區可在每個基本公共服務領域自由創設1到2項特色政策的權限，限制其過多創設特色政策。

2.健全財力保障機制。依據各區經濟發展情況逐步完善市對區的轉移支付和補助機制，增強市級財政統籌調控能力，對原體制確定的市區共享收入增量分成比例高于平均水平的區，適當集中共享收入增量分成部分，用于補助人均財力水平較低的區，實現各區間基本公共服務供給能力適度均衡。探索建立財力較好的城區與財力較差的城區之間的財力共享機制，允許財力較好的城區可以創設特色政策，特色政策由于擴大市級層面的基本公共服務范圍或提高標準，這個城區需要承擔更多的財政支出。按照財力共享規則，這個城區還需支付同樣的新增財政支出給市級層面統籌基金，用于幫助財力較差的城區提高基本公共服務供給能力。探討城區之間建立“費隨人轉”的制度，市區層面的公共服務經費撥付給人們實際享受基本公共服務的城區，提升基本公共服務的覆蓋范圍。

3.強化制度保障機制。基本公共服務的合理、有序、均衡的供給，必須建立于健全的服務體系和標準之上。需要用好市級層面統籌政策制定的職能，優化實市級層面的確定基本公共服務范圍和標準的辦法，理順各項基本公共服務的范圍和權責，在此基礎上制定明確的服務目錄、服務標準、服務種類、服務規范、評價指標、評估辦法，進而通過包括地方法規、實施細則和專項規劃在內的制度進行法制化、體系化。

4.創新服務供給機制。堅持基本公共服務政府主導的情況之下，探索基本公共服務生產的多樣化方式，建立基本公共服務生產的市場機制，提高政府供給基本公共服務的效率和質量。著力營造有利各類投資主體公平有序競爭的社會環境，建立完善基本公共服務的社會參與機制，建立健全向社會組織轉移職能和購買基本公共服務制度，完善政府向社會組織購買服務的實施辦法，深入推進社會組織等級評估，提升社會組織服務社會、服務群眾的能力和水平。

5.優化平臺支撐機制。優化基本公共服務的社區平臺，發揮社區供給基本公共服務的獨特作用，讓市民通過社區這個平臺發聲，參與公共事務管理和監督，發現基本公共服務政策存在的問題，不斷縮小基本公共服務均等化的客觀成效和公眾滿意度之間的差距。另外，還可優化基本公共服務的信息平臺，借助杭州打造智慧產業的契機，通過云技術把原來分散在各個部門的服務項目集中到統一的平臺之上，通過電腦、智能手機、電話等多種渠道和方式，讓老百姓得到更為均等的快捷有效的服務。

6.用好評估監督機制。提升市級層面評估監督的能力，探索研究基本公共服務均等化的范疇和指標體系，量化評價各個城區基本公共服務均等化實施情況，建立基本公共服務均等化實現度評估機制，引導社會中介機構和公眾對基本公共服務供給的績效進行考評，并將基本公共服務績效納入政府考核問責體系，確保六個中心城區之內基本公共服務政策基本一致，確保區級政府履行基本公共服務的實施主體和責任主體。

五、結語

政府功能之一就是供給基本公共服務。中國五級政府體系的背景之下，供給基本公共服務就需五級政府之間協同配合，以此確保基本公共服務高效供給和均等化供給。統籌基本公共服務政策的實質就是調和基本公共服務均等化和各級政府分權化的沖突，達到基本公共服務均等化和各級政府分權化之間的適當平衡。通過統籌基本公共服務政策，既要鼓勵下級政府探索發揮政府、市場和社會三者效能的生產方式和具體途徑，利用下級政府更加接近公共服務需求者的優勢，探索建立基本公共服務的需求表達機制和反饋機制，充分獲知基本公共服務使用的滿意程度，并且及時做出回應，又要使得財政條件相對較好的下級政府出臺基本公共服務政策，需要全盤考慮政策的外部影響，避免對于其他財政條件相對較差的其他區域的政策沖擊，加快形成基本公共服務體系有效運行的長效機制。

[1]江依妮.中國政府公共服務地方化及其后果[J].經濟學家.2011,(7) :78－84

[2]郁建興.中國的公共服務體系:發展歷程、社會政策與體制機制[J].學術月刊.2011,(3):5－17

[3]張曉杰,王桂新.基本公共服務供給的有限性與有效性研究[J].上海行政學院學報.2014,(1):96－103