新常態下新型城鎮化發展的推進路徑——以湖南省為例

◎ 童中賢 劉 曉

我國經濟正在進入新常態，推進新型城鎮化與打造經濟“升級版”，已成為我國現代化建設的兩大主要引擎。加快新常態下的新型城鎮化發展步伐是實施國家現代化發展戰略、促進經濟發展轉型升級的迫切要求，更是實現中華民族偉大復興中國夢的理性選擇與重要舉措。面對全球城市體系、經濟體系、社會體系加速重組的外部挑戰，新型城鎮化戰略及其推進路徑如何抉擇？已經提前到來并日趨加劇的“城市病”怎樣有效“診治”？如何讓城里的月亮點亮田野的夢想？這是新常態下省域新型城鎮化發展亟待研究破解的一系列重大課題。

從一定意義上說，當代湖南的快速城鎮化與全國一樣，都是一種“壓縮型”的城鎮化模式。這種模式固然提高了發展效率，但也濃縮了快速城鎮化所帶來的諸多問題和矛盾，特別是近年來以交通擁擠、城市積水以及霧霾、生態環境惡化為突出特征的“城市病”的集中爆發，嚴重影響了湖南城鎮化與城市的可持續發展，倒逼經濟增長方式與城市發展模式的快速轉變。因此，在國家新型城鎮化與區域發展戰略的實施過程中，必須從土地城鎮化向人口城鎮化轉變，從粗放城鎮化向精細城鎮化轉變，從“非均衡型”格局向“均衡型”城鎮化格局轉變，從單元城鎮化向集群城鎮化轉變，從“投資驅動”向“創新驅動”轉變，實現科學跨越發展。

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》明確提出，規劃期內，“全國城鎮化水平和質量穩步提升，城鎮化格局更加優化，城市發展模式科學合理，城市生活和諧宜人，城鎮化體制機制不斷完善”，“ 2020年城鎮化率將達到60%左右”。湖南省域新型城鎮化要實現預期目標，必須適應新常態，從省情出發，摒棄過去粗放擴張、人地失衡、舉債度日、破壞環境的城鎮化老路，科學謀劃新的推進路徑，從而促進新型城鎮化健康發展。

一、實行包容增長，走以人為核心的城鎮化道路

城鎮發展依靠誰又為了誰？這是推進新型城鎮化的首要問題也是核心問題。城鎮是人創造的，也是為人服務的。城鎮化有兩個基本點，一個是人，一個是城。在人和城之間，誰最重要，誰最根本，這是我們必須把握好的。人與城相比，人更重要、更根本，不能本末倒置，更不能舍本逐末。必須堅持以人為核心的城鎮化發展理念，實行包容增長，統籌人與城、人的城鎮化與土地城鎮化、城鎮化與社會發展的關系，處處體現人文關懷與呵護的匠心規劃、設計、建設和管理。

（一）加強人文城市建設

城市的形成是人類走向成熟和文明的標志，同時也是人類社會群居生活的高級形式。城市建設首先必須為民生服務，城市的革新以尊重人的個性、尊嚴、情感為基礎，倡導人際關系、人與自然關系和諧發展，讓城市規劃、建設、管理行為全面回歸人文關懷。摒棄以經濟發展為綱的城市發展觀，樹立正確的城市價值理念，積極務實培育城市生態文明與商業文明，為生活在城市的居民提供更加便利的工作方式、體驗方式和事業發展空間，更多彰顯城市人文關懷，努力提升城市形象與環境品質。

（二）提升城鎮發展質量

按照國家區域發展總體戰略和主體功能區戰略的總體要求，加快環長株潭城市群、省域性城市群與區域中心城市建設的發展轉型。不斷完善城鎮基礎設施和公共服務設施，改進城鎮生產、生活、生態和諧統一的“三生”功能，增強城鎮綜合承載能力，滿足人民群眾日益增長的物質和文化生活需要。適應新型工業化、信息化和農業現代化的發展需要，科學營建綠色城鎮、低碳城鎮、智慧城鎮、優宜城鎮、活力城鎮與時尚城鎮。

（三）增進城鄉居民幸福

適應湖南民生需求整體上正從生存型、溫飽型邁入發展型、享受型升級需求，將幸福最大化作為城鎮化建設的終極奮斗目標，在提高國民收入的同時，更加注重提高城鄉居民心理滿足感、家庭生活質量與健康水平，切實保障公正維護社會成員基本人權等非物質需求的公共支出，努力縮小城鄉差距。改革收入分配制度，進一步“做大蛋糕”、“做好蛋糕”、“分好蛋糕”，實施居民收入倍增計劃，促進居民收入增長和經濟發展同步、勞動報酬增長和勞動率提高同步。著力解決城鎮化進程中關系人民群眾切身利益的就業創業、社會保障、土地征拆等突出問題，讓發展成果更多惠及廣大人民群眾。

（四）促進人的全面發展

新型城鎮化是人的城鎮化，以人的全面發展為主要內容的社會福利水平提高是新型城鎮化的主要特征。創新發展理念，明確新型城鎮化發展實踐主體是人，發展目的是為了人，發展過程是關懷人，在城市建設中必須以人為宗旨，以人的需求為準則。在科學發展觀引領下，以經濟社會和人的全面發展為根本目的，突破慣性發展模式，積極探索在新型城鎮化思想理念指導下的新取向與新路徑，不斷提高人口整體素質，促進城鎮文明全面進步和人的全面發展。

二、促進“兩新”互動，走“四化”同步的城鎮化道路

城鎮化是我國現代化建設的歷史任務和擴大內需的最大潛力所在，也是現代中國經濟社會轉型道路的基本線索。 “四化”既是我國現代化建設的戰略任務，也是加快形成新的經濟發展方式，促進我國經濟持續健康發展的重要動力。在新常態下推進中部地區省域新型城鎮化，必須加快推動信息化與工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，走出一條“四化”同步發展的城鎮化新路子。

（一）堅持新型工業化支撐

新型工業化是城鎮化和農業現代化的經濟支撐，是促進信息化、農業現代化和新型城鎮化協調發展的主要動能。在湖南“四化兩型”社會建設中，進一步明確新型工業化的主體地位，不斷推進新型工業化與信息化的深廣融合，適應市場需求變化，發展結構優化、技術先進、清潔安全、附加值高、吸納能力強的湖南特色性現代制造業體系。以新型工業化的發展推動農業現代化，普及農業生產機械化。運用現代工業生產經營模式，推動農業經營的現代化和農業生產的產業化。積極引導農村傳統手工業產業向城鎮轉移，提升農產品精深加工業發展水平與市場競爭能力，為城鎮建設注入新活力。

（二）推進智慧城市建設

智慧城市是信息技術條件下城市發展的新形態和城市社會治理的新變革。科學制定智慧城市發展規劃，全面推進“數字湖南”建設，大力發展電子信息產業，提升信息化支撐能力。加快長沙國家超算中心建設和以云計算、物聯網、大數據為主導的新興智慧產業發展。利用國家將長株潭城市群列入“三網融合”試點的有利機遇，加快信息技術在社會經濟發展各領域的推廣。理順政府、企業、公民三者關系，積極引入各方資金，構建智慧城市建設的專業化投融資平臺，全面推廣智慧醫療、智慧交通、智慧教育、智慧金融、平安城市等系列化的服務應用，創造優宜的城市生產、生活方式，提高城市管理數字化、基礎設施智能化、公共服務便捷化、社會治理信息化水平。

（三）促進產城融合發展

遵循“產業與城市規劃同步”的指導思想，因地制宜，優化城鎮空間功能結構，將產業高度集中的產業園區與城市發展融為一體、整體規劃，注重生產要素聚集與生活要素配套，促進城市化與產業集群的同步發展。大力實施“人才興湘”戰略，增強產城融合對人才的吸引力，為城市和產業發展提供持續動力。加強差異化產城新區建設，不斷改善產業園區的住房條件與宜業環境，形成一批門類齊全、環境優美的高收入群體房產項目和職工公寓住房。積極培育新興產業，建設多元化城市宜居社區，促進產業優勢激發城鎮活力。

（四）以“兩新”解“三農”

作為“農業大省”，大力推動新型工業化和新型城鎮化是著力解決“三農”問題的必由之路。加快湖南省產業結構調整進程，在新型工業化中，大力提升農業產業現代化的經濟支撐基礎，加快建設產業聚集區，吸納農民就地就業轉移。推進農產品加工創業園區建設，以工業化的發展促進農產品加工和農村產業的發展，引導農民創業就業。以產業聚集區為載體，積極培育現代農業支柱產業，以產業發展促進農民就業增收。通過產業聚集區、現代農業園區、新型農村社區的共生成長，促進農村經濟轉型與文明進步。

三、強化發展能量，走創新驅動的城鎮化道路

大力實施創新驅動發展戰略，是我國新常態下作出的重大戰略決策。“實施創新驅動發展戰略，最根本的是要增強自主創新能力，最緊迫的是要破除體制機制障礙，最大限度解放和激發科技作為第一生產力所蘊藏的巨大潛能。”湖南作為中部地區的人口大省，城鎮化水平還不高，落后全國平均水平，應毫不猶豫地實施創新驅動戰略，走創新驅動的城鎮化道路。

（一）加強創新城市建設

“創新型城市”是新型城鎮化科學發展的活力載體，是實現“四化兩型”的內在動力。樹立人才是城鎮創新發展原動力的科學理念，注重進一步完善城鄉各類教育、培訓體系，大力提高城鄉居民的文化素質和文明程度，提升城鄉居民的就業、創業能力，促進適應城市發展創新需要的湖湘人才群體不斷崛起。通過城鄉戶籍制度、土地制度、投融資制度等改革，實現城市制度創新。通過進一步完善城鄉社會管理體系，營造和諧的城鄉社會環境，實現城市管理創新。通過培育和挖掘城鄉文化，加強文化人才培養和引進，實現城市文化創新。

（二）激活創新驅動要素

不斷提高城市自主創新能力，積極發展戰略性新興產業，整合各類資源，培育擁有核心技術、創新能力強、有市場競爭力的優勢企業，推進一批重大具有帶動作用的產業項目建設。強化以企業為主體、市場為導向、重大創新平臺為支撐、產學研用相結合的自主創新體系建設，逐步確立和鞏固企業技術創新的主體地位，注重發揮龍頭企業的引領作用，建立企業研發中心、區域技術孵化中心和聯合型技工大學，依托高校和科研院所，建立產學研一體的創新機制，不斷增強產業集群的創新能力。地方政府為企業創新提供體制、機制和法制保障，加大對創新項目的投入和對創新成果的獎勵，營造適宜創新的最佳社會環境，推動城市科技創新、管理創新與服務創新，提升城市整體創新能力。

（三）推進技術創新進步

技術創新作為經濟社會發展中最活躍、最具革命性的因素，已成為推動城市創新發展的重要積極力量。改進政府科技投入方式，加大政府對技術創新體系建設投入，提高政府科技投入的長期效益。加強對新型工業化過程中的關鍵技術、專業技術的基礎研究，加強對低碳經濟、循環經濟、節能減排、環境保護等關鍵共性技術的研發和應用。充分發揮區域高校和科研機構的技術和人才優勢，加快科研成果孵化、轉化進程。安排專項資金或以獎勵等方式鼓勵高新技術產業的發展，重點扶持培育一批具有基礎優勢的產業，使其在新興產業發展中起到示范和帶動作用。通過技術創新，不斷推出新產品，擴大銷售和市場份額；改進生產工藝，降低產品成本，獲得價格優勢；節約資源，優化配置內部資源，不斷提升新型工業化的核心競爭能力。

（四）實施知識產權戰略

知識產權是支持城市經濟社會發展具有制高優勢的創新資源。通過充分運用知識產權信息，正確選擇自主創新的方向、重點領域和主要項目，科學確立自主創新的技術路線，獲取質量更好、數量更多的知識產權，降低自主創新成本，提高知識產權的創造能力，規避知識產權風險。加快創新成果產業化，引導、支持創新活動轉化為經濟活動。不斷完善知識產權保護制度，提高知識產權的法律保護能力。加大知識產權應用宣傳，普及知識產權基本知識和實務技能，讓更多企業和居民參與知識產權的創造與維權保護行動。

四、堅持“兩型”引領，走生態文明的城鎮化道路

針對當前普遍存在的“城市病”，需要強化城鎮化的生態文明理念。作為正在快速推進城鎮化的湖南，沒有任何理由再重蹈發達國家和地區“先破壞后建設”的覆轍。應把生態文明理念全面融入城鎮化進程，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，節約集約利用土地、水、能源等有限資源，強化環境保護和生態修復，減少對自然的干擾和損害，建設緊湊型城鎮，強化耕地和生態保護，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式。

（一）轉變城市發展方式

以資源高消耗、污染高排放、土地高擴張等為特征的傳統發展方式是掣肘城市可持續發展的重要障礙。應注重城市綜合承載力的提高，促進城市社會、經濟與自然的協調發展，實現經濟發展與生態環境的深度融合，注重城市特色發展、錯位發展、個性發展、傳承發展。統籌城鄉資源，精細規劃城市建設和環境建設，加強城市環境基礎設施建設，為城鄉居民生活質量的提升奠定優良物質基礎。加大政府財政投入，完善城市污水處理系統，建立垃圾集中回收、轉運、處置設施，推行垃圾無害化處理。引導企業加快節能降耗技術改造，推廣循環經濟，普及清潔生產，強制淘汰消耗高、污染重、技術落后的生產工藝。加強城市生態文明建設，嚴格保護各類生態功能區，促進生態修復與保育。

（二）推進綠色城市發展

綠色城鎮發展是以人與自然和諧、經濟效益與社會環境效益兼容以及人們生活質量全面提高為目標取向的新型城鎮化道路。將生態文明理念和原則融入新型城鎮化全過程，倡導低碳、節能、便利的城鎮生產生活方式。科學規劃城市擴展邊界，嚴格實行城市擴展的紅線管制。高度重視并充分考慮災害因素和城市安全要求，提升城市防災減災能力。進一步改善城市中人與環境的關系，努力實現人與自然、人與社會、人與人的和諧共處，一方面注重環境保護和生態平衡，前瞻性決處可持續發展問題、代際公平問題，保障城鎮綠色、健康發展。突出抓好重點區域、流域和領域的污染防治，推進洞庭湖和“四水”流域的綜合治理。積極發展生態經濟，全面推進“宜居城市”、“宜居城鎮”、“宜居村莊”的創建活動，努力將湖南建成中部乃至全國的最佳綠色宜居之地。

（三）加強兩型社會建設

“兩型社會”建設是新型城鎮化建設中城鄉社會生產和消費方式及其社會經濟結構轉變與創新的主導原則。堅持把調整經濟結構作為轉方式、建“兩型”的戰略重點，構建符合“兩型”要求的產業體系、技術體系和生產體系。實行“邊發展、邊治理”，走經濟生態化和生態經濟化的發展道路。科學規劃和管理可持續城市化進程，充分發揮財稅政策的調控作用，逐步淘汰高資源消耗、高污染、高排放的產業和企業，促進相關企業轉型升級。對節約資源和保護環境的企業行為給予獎勵，對創新和推廣節能減排技術、工藝、設備和材料的企業給予資金補貼，促進節能環保產業、高附加值產業、綠色建筑業、現代農業、現代服務業的加速發展，堅決控制“兩高”企業，把不污染環境、不污染環境、不破壞資源，不搞低水平重復建設作為謀發展、上項目決不可觸犯的“底線”，積極發展綠色經濟、循環經濟、低碳經濟。

五、彰顯城市個性，走文化繁榮的城鎮化道路

文化是城鎮的靈魂和血液。城鎮化進程中某些地方一味追求圈地、建樓，只注重外在形象化工程建設，忽略城鎮化建設的內涵和實質，特別是在文化建設方面，存在文化遺產傳承保護和公共文化服務建設方面的缺失現象，已經嚴重制約了城鎮化的健康發展。文化是城鎮化發展中的重要內容，更是城鎮個性的重要體現，應充分發揮文化對于增強人的歸屬感，提升市民凝聚力的重要作用，將文化建設貫穿到城鎮規劃建設管理過程中，推進城鎮化建設的全面可持續發展。

（一）強化歷史文化傳承創新

歷史文化是城市的精神內涵，是城市的靈魂和魅力所在。嚴格保護歷史文化名城名鎮核心保護區、歷史文化街區、歷史建筑風貌和文物保護單位，高度重視非物質文化遺產的保護、利用和傳承，加強古遺址保護和考古遺址公園建設。不斷挖掘城市歷史文化的豐富內涵和多重價值，并將其融入新城新區建設和舊城改造，以保持城市特有的歷史文化氛圍和風格特色。通過景觀形態和環境空間規劃設計，將城市文化的主題、內涵和外延生動形象地表現于各類具象形態之中，多層面融進新的城市精神文化、建筑文化、自然文化、公共文化、科技文化，增強城鎮居民的文化歸屬感與外部親和力。

（二）完善公共文化服務體系

健康、完善的公共文化服務是凝聚和引領廣大人民群眾的重要力量。加快城鄉公共文化基礎設施與文化服務體系建設，構建城鄉文化服務網絡，探索城鄉文化聯動機制，加大對湘西等貧困地區文化服務體系建設支持力度，不斷改善湖南文化設施資源不平衡、結構不平衡、投資不平衡現狀。支持有條件的縣（市）、中心鎮建設適度規模的文化廣場、中小型專業博物館、名人名家圖書館與收藏館或綜合性文化活動室。將城鎮文體設施及其服務組織建設納入城鎮總體規劃和社區工作計劃，加快公益性文化事業發展，積極搶救并切實保護各類民族文化遺產。充分整合城市、鄉鎮、農村三級文化資源，發揮各自優勢，開展文化藝術交流互訪活動，激發城鄉居民文化創造的欲望，培育文化建設自生機制，活躍城鄉文化市場，促進城鄉文化繁榮。

（三）促進文化產業快速成長

文化產業作為低耗能、高產出的綠色環保產業，是轉變經濟發展方式的重要抓手，是推動湖南經濟實現跨越躍升的強勁動力。推進一批重點文化項目建設，形成若干國內一流、國際知名的文化產業園區、創意設計園區、文化名勝景區、標志性文化設施與高美譽度文化品牌，構建本土特色鮮明、傳統和現代文化交融、文化與城鎮發展一體的湖湘文化新高地。加大對城鄉文化產業投入，引導并支持多元混合性投資主體，建設一批規模較大、個性鮮明、競爭能力強的文化產業集團、產業基地與聚集區，形成一批具有較高知名度、美譽度和社會影響力的文化主導產品，開發一批極具湖湘文化內涵的文化旅游商品，締造一批百姓口碑優秀、國內外消費者喜聞樂見的文化作品和文化品牌。加大將城市歷史文化資源轉化為文化資本的力度，促進文化與旅游、金融、科技等新興產業的融合發展。

（四）推進特色文化城鎮建設

突出文化規劃引領，把城市建設成為具有鮮明地域特點、文化特色、時代特征的人文魅力空間。根據城鎮不同文化資源，在時間和空間上深廣發掘歷史人文底蘊，塑造差異化的城鎮風形態與文化生境。通過特色文化活動和支柱文化產業，培育文化品牌，將其轉化為居民高度認同的城鎮品質和城鎮精神。重點規劃建設好一批具有山丘平湖風貌、悠久人文傳承、兩型社會特征、現代時尚魅力的大中小型城鎮，形成若干標志性文化建筑群落。注重城市文化藝術環境建設，推進公共設施藝術化，依托城鎮重要建筑物、重要街區、重要節點、城鎮公園、公共廣場、江湖風光帶以及建筑小品等，營造進取、愜意、優美的城鎮文化生活藝術空間。

六、強化市場作用，走多元參與的城鎮化道路

政府主導是我國城鎮化最突出的特征。以政府為主導推進城鎮化，能夠集中大量的資本、人力和物力，調動多方面資源，在短時間內實現城鎮化的發展目標。這種結構性框架雖然在發展初期有其相對優勢，但隨著城鎮化的深入推進，城市化快速發展中的公平正義、社會分化、建設浪費、持續發展動力不足等問題便不斷凸顯出來。因此，需要政府轉換職能，促進政府與公民良性互動，創新市場主體參與機制，發揮市場在推進新型城鎮化的決定作用。

（一）正確處理政府和市場關系

在市場經濟條件下，市場成為資源配置的主體和重要途徑，資源要素向比較效益高的領域自由流動，市場機制發揮決定性作用，政府“看得見的手”對市場的某些錯配行為具有較強的適當矯正效能。推進省域新型城鎮化發展，應以市場化為導向，弱化政府對市場的過度干預，強化城鎮資源的市場化運營，謀求城鎮建設資金投入與產出的良性循環。各級政府需著眼于城鎮功能的形成、發揮和提升，開放可由市場運營的活動空間，明確可由政府制控的法規邊界，更好提高資源利用與管控效能。對于特定的城鎮資源，從功能角度和經濟角度進行雙重界定，對可競爭性產業及其資源經營，可由市場依法按規支配；對城鎮未來發展具有重大影響基礎性公共資源，在有效發揮政府的宏觀統籌與調控監管作用的同時，允許并鼓勵市場主體及社會民間力量自下而上地發動和推進新型城鎮化進程。

（二）促進城鄉資源要素開放貫通

建立自由、開放、通暢的城鄉資源要素交流平臺與出入通道是新型城鎮化發展的客觀要求。應統籌城鄉勞動力就業市場、土地市場、資金市場等要素市場，促進資源和生產要素的城鄉互通，以新型城鎮化和工業化帶動農村剩余勞動力轉移，推進農業規模經營，加速農業產業化、專業化、規模化和品牌化發展，推動農業向高效率、高附加值、高效益方向邁進。發揮城市先進生產力的聚集、擴散和輻射作用,以城市產業結構的調整和升級為契機,帶動農村與農業產業結構和產品結構的調整,通過以工促農，以城帶鄉，城鄉聯動，推動城鎮產業集聚、升級和結構優化，形成新的經濟增長點。應注重加強城鄉一體化勞動力市場建設，積極構建統一、開放、競爭、有序的勞動力市場，形成政府引導就業、市場調節就業、勞動者自主擇業的市場就業機制，幫助農民進城入鎮后順利就業，及早完成新市民、新鎮民的轉化。應逐步推進科技、信息、金融、公共財政、社會服務等適宜資源要素向農村配置，建立長效機制，為城鄉經濟社會協調發展提供制度保障。

（三）動員社會各界共推城鎮化

推進新型城鎮化需要發揮社會各界的力量共同參與。一方面，要引導和積聚社會力量，特別是鼓勵民營資本投入新型城鎮化建設，形成多渠道、多元化的投建市場與服務機制。另一方面，各級政府應樹立開放化、社會化和國際化觀念，營造寬松公平的競爭環境，充分挖掘本區域現有資源價值，廣泛聚集境內外優秀人才，多渠道吸納企業、法人團體、社會民眾的經濟、知本資源，共同獻策城鎮、建設城鎮、運營城鎮。加強城鎮間合作與交流，以城市群為主體形態，統籌大中小城市和中心鎮建設，推進城鄉一體化，促進新型城鎮化協調發展。

[1]《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》，新華社北京3月16日電.

[2]習近平在中國科學院第十七次院士大會、中國工程院第十二次院士大會上的講話.新華網,2014,6,9.

[3]倪鵬飛.新型城鎮化的基本模式、具體路徑與推進對策.江海學刊,2013(1).

[4]中共湖南省委宣傳部.科學發展觀在湖南的認識與實踐·之五.湖南人民出版社,2013.

[5]童中賢.中國城市化大趨勢.知識產權出版社,2013.