產業集聚區發展中政府配套服務問題研究——基于河南省產業集聚區的實證分析

□孫秋紅

“當今世界經濟活動中最顯著的地理特征是什么?回答肯定是集中?！笨唆敻衤?2000)。國際化的企業競爭，強化了企業對規模經濟的依賴，產業集聚的要求逐步顯現。產業集聚已經成為當今世界經濟中頗具特色的經濟組織形式。在區域產業集群形成的諸多原因中，政府公共政策的引導與規范是主要推動力。河南省政府高度重視產業集聚區對河南經濟發展的帶動作用，經過近幾年的探索發展，產業集聚區已經成為全省區域經濟的增長極、改革創新的示范區。在產業集聚區發展過程中，地方政府根據集群發展形態制定并實施科學合理的規劃、政策和措施，提供優良的公共服務產品，培育社會化服務體系，對產業集群的健康成長起到了關鍵的作用。

一、完善政府配套服務是產業集聚區提質發展的關鍵

河南省產業集聚區2009年規劃啟動，經過6年的發展，已經由量的“集聚”而生質之“轉變”?！?014年河南省產業集聚區發展報告》顯示，全省已經建成180 個產業集聚區;收入超百億的特色產業集群達100 個;截至2014年9月底，規模以上工業企業達到7，763 家，對全省規模以上工業增長的貢獻率達到67．8%，產業集聚區成為河南省構建現代產業體系、現代城鎮體系和自主創新體系的有效載體和戰略支撐。

面臨著戰略性新興產業發展的新挑戰，河南產業集聚區進入了轉型升級的關鍵時期。初期靠土地優惠政策招商的發展階段已經不可持續，要吸引資本，政府就要練好內功，以高品質服務吸引并留住資本，產業集聚區到了提質發展的新階段，“三上一提高”(上規模、上水平、上層次，提高吸引力、競爭力、帶動力)成為河南省產業集聚區發展的新目標。實現新目標，最缺少的既不是項目，也不是人才、資金，而是有利于產業生存與發展的社會經濟環境，即“土壤”與“氣候”。初始時美國128公路地區和加州硅谷同屬于產業集聚地帶，盡管有很多相似之處，不但技術接近，而且在同一市場活動，但現在的美國128公路地區和硅谷早已不在一個發展層次上。硅谷良好的制度安排和社會文化環境及完善的政府配套發展服務體系是產生這種差異的根本原因。只有產業發展的服務體系得以形成和完善，產業集聚的集聚效應(集群、裂變、迭加)才會發揮出來，產業集聚區才會有內生的動力和堅實的基礎。著名經濟學家吳敬璉在《發展中國高新技術產業制度重于技術》一書中談到，“一個國家、一個地區高新技術產業發展的快慢，不是決定于政府給了多少錢，調了多少人，研制出多少技術，而是決定于是否有一套有利于創新活動開展和人的潛能充分發揮的制度安排、社會環境和文化環境?！?/p>

二、河南省產業集聚區發展中的政府配套作用分析

(一)主要做法及發展成效。近年來，河南省各產業集聚區圍繞主導產業發展需求，集聚創新資源，積極搭建管理服務平臺，初步打造出了促進區域經濟可持續發展的良好軟環境，形成了鮮明的特色，主要表現在以下幾個方面:

1．創新管理體制。按照“小機構、大服務”的原則，創新管理體制機制是河南省產業集聚區建立科學高效管理新模式的開始。省里成立由主要領導牽頭，省直有關部門參加的河南省產業集聚區建設推進工作領導小組，建立產業集聚區發展聯席會議制度，負責研究、協調、解決全省產業集聚區發展中的重大問題，推進產業集聚區發展，組織有關考核工作。各市、縣、區也分別建立了專業型、服務型的產業集聚區管理委員會，具體負責產業集聚區建設的規劃實施、政策落實、要素保障和統籌協調等工作。

2．創新管理政策。為增強產業集聚區發展的動力和活力，河南省提出建立健全“政策引導、要素保障、配合聯動”的三大機制，形成了三大核心政策體系:一是解決合法合規建設問題的“三規合一”政策(產業集聚區發展規劃要與城市總體規劃、土地利用總體規劃相銜接，嚴密套合);二是解決發展的基本內涵問題的“四集一轉”政策(企業集中布局、產業集群發展、資源集約利用、功能集合構建，促進人口向城鎮轉移);三是解決發展模式問題的“產城互動，融合發展”政策。

3．創新管理制度。其一，強化考核制度。每年年初，省委主要領導分成小組，率隊對全省18 個省轄市的180 個產業集聚區情況觀摩交流，然后進行點評、考核、排序，評出“十強、十快、十先進”產業集聚區授牌嘉獎，鼓勵先進，懲戒落后。其二，實行“核定基數、超收全返、一定三年”的財政激勵政策，激發產業集聚區的活力。其三，采取“增、調、降、退”的動態調整機制，啟動集聚區發展的動力。通過建立和完善行之有效的考評機制、激勵機制，產業集聚區的發展和健康成長有了動力和堅實保障。

(二)河南省民權縣產業集聚區發展中政府作用的實證分析。民權縣產業集聚區是河南省20 個示范產業集聚區之一，“河南省十強產業集聚區”、“河南省最具產業競爭力集聚區”。在政府配套服務方面的特點:其一，政府大力支持。著力用“硬措施”打造“軟環境”，提升綜合服務能力。在產業集聚區行政服務中心設置一個綜合的服務中心，把各職能部門集中在一起，實現一站式服務，為企業開啟綠色通道。從浙江搬遷到民權的香雪海生產基地，總投資12 億元，從廠房開始建設到第一臺冷柜下線，經過了短短3 個月時間，是國內制冷行業建廠投產速度最快的廠家，被稱為“民權速度”。其二，政策保障有力。民權縣把加快產業集聚區建設作為實現“爭先晉位、跨越發展”的主攻方向。其后，民權縣政府通過土地政策、電價政策、財政政策、環保政策等一系列優惠政策來吸引企業落戶和支持企業發展，實現發展目標。綜合河南省產業集聚區在服務體系建設方面的做法及成效，可以得出結論，產業集聚區的建設發展，已經從“拼政策”階段過渡到“拼服務”階段，創新服務手段、提升服務水平，正在成為各地產業集聚區快速發展、趕超發展的“重要法寶”。

三、河南省產業集聚區政府配套服務存在的問題

隨著產業集聚區步入提質發展的新階段，產業集聚區政府配套服務在提升集群發展水平，加深企業的根植性等方面還遠遠不能滿足產業集聚區快速發展的需要。

(一)較強行政推動的負效應逐步顯現。產業集聚區在成立之初，大多是在政府的強力推動下發展起來的，著力依靠類似于土地價格、稅收之類的優惠政策吸引投資，偏離了產業集聚區的功能定位，導致產業集聚區的發展方向模糊，一些偏離集聚區主導產業的項目進入經濟區。企業之間的關聯度小，缺乏產業鏈上游、中游、下游的產業配套結構，產業之間難以形成有效的協作，企業的根植性差。一旦低成本的優勢喪失，經濟區內的企業就會轉移，給產業集聚區的發展帶來損失。

(二)體制性障礙亟待破解。產業集聚區管理機構的建立與職權，目前大都是以管委會的形式實施管理的，發展空間受到法律界定的限制，與我國現行的行政管理體制和其他體制存在著不少摩擦。在現行普遍的管理模式下，作為市政府的派出機構，管委會還沒有形成分級管理、獨立運營的運作模式，缺乏應有的法律地位，其管理職能與我國現行的某些專項法規如土地法、規劃法等還存在一定的矛盾。依法行政、高效服務、開拓創新的新型管理機構還難以建立，不能適應集聚區的進一步發展。

(三)多頭領導與精簡統一的原則不一致。協同管理、分級負責的管理模式總體上講是產業集聚區發展初始階段一種普遍的模式，但在實際操作中還是增加了行政成本，降低了行政效率?？h區政府部門，產業集聚區管委會，鄉鎮政府在具體工作的協同中，需要花費大量的時間、精力、人力和物力。同時，各鄉鎮政府大多在自身政治和經濟利益優先的情況下被動為集聚區做配合工作，加之各鄉鎮與集聚區沒有隸屬關系，實現協調配合需要第三方行政干預，會給產業集聚區發展帶來一定的影響。

四、強化地方政府配套服務建設的對策建議

產業集群的形成發展，客觀上要求政府積極推進自身職能轉變，創新管理機制，搭建高效率的行政運作服務平臺。

(一)管理理念的進一步提升。

1．提升服務政府的理念。產業集群發展的初期階段，政府行為的強勢介入有其現實合理性，但隨著產業集聚區進入發展階段，政府要及時轉變角色，準確定位，從傳統的行政命令向公共服務職能轉變。將工作重點放在加強集群內產業聯系、打造產業集群發展環境，以及加強企業、研究機構、大學和培訓機構的互聯互通、良性互動等各環節之間的組織協調上，實施一口受理的“一站式服務”、“智能化服務”、“自助式服務”等行之有效的首位負責管理措施。唯一連續四年進入全省“十強”的長葛市產業集聚區通過健全三項制度，為企業發展提供“量身訂做”的服務。一是定期走訪制度。嚴格實行縣級領導分包項目制度，要求分包的領導經常性深入企業，幫助解決實際問題。二是快速反應制度。設立舉報電話，建立工業項目、基礎設施項目、服務性項目等入駐工作流程，制定了應急預案。三是督促檢查機制。真正體現出以服務為主，以管理為輔的政府職能上的轉變，產業集聚區量變聚變效應不斷增強，品牌效應已經開始突顯。

2．秉承陽光政府的理念。集聚區要完善監督制度，加強監督機制建設，對管委會的職責權限、辦事依據、辦事時限、收費標準、辦事結果、監督辦法、責任追究等進行公布，對涉及企業利益的重大事項要先公示，后決策，主動接受社會和企業的監督。

3．堅持可持續發展的理念。產業集聚區要注意合理利用資源、節約能源、保護環境、實現持續、健康、高效發展，爭取環境保護和經濟發展的雙贏。

(二)管理體制的進一步完善。

1．通過制度創新建立新型政府管理體制。各地要參照復合行政和協同政府的理念，在規范、有效的原則下，協調處理好高新區與所在行政區之間的關系。推進區劃調整，使產業集聚區套合到一個行政區劃單位，實行一套班子兩套人馬，統一領導，分級負責，解決經濟發展功能區和行政區劃套合的問題，建立開放式、發展式、整合式的行政管理體系，形成從規劃、土地、工商、稅務、財政、金融到海關進出口等系列環節的“一體化”體系，加強對區內各項事務的統一運籌和管理，確保產業集聚區管理機制順暢、高效運轉。

2．建立健全專業型、服務型的管委會。管理就是服務，按照防止機關化、行政化的要求，建設專業型、服務型的管委會，處理好集聚區管委會各部門之間的關系。優化職能配置，建立條塊結合、精干高效、充滿活力的新型管理體系。

調研中發現，平輿縣產業集聚區能在較短的時間內實現快速推進，一個重要的內在動力就是通過理順管理體制，為產業集聚區經濟社會發展提供了有效服務平臺。一是高規格成立管理機構，加強組織領導。成立了由縣委書記任產業集聚區管委會黨委書記或政委，縣長任主任的產業集聚區管理委員會，相關縣直部門及集聚區所在鄉鎮、街道辦事處一把手作為成員單位，根據各自職能統籌推動集聚區建設。二是完善內設機構，配齊配強工作人員。三是增設派駐機構，提高管理效率。將職能相近的部門相對集中，抽調統計、發改、規劃、國土、財政等部門精干人員設立了派出機構，逐步形成了“小機構、大服務”的管理體制格局，減少橫向協調難度，提高了政府管理的效率和效益。

(三)管理機制的進一步創新。

1．完善評價考核機制，對產業集聚區進行科學評估和發展。注重對現行的《河南省產業集聚區發展考核辦法》進行調整，改革產業集聚區評價考核模式。在年度產業集聚區發展綜合考評的指標體系設置上，應強化對集聚區增加值、稅收收入、企業數量、投資規模、外資引用等指標的比重，將考核重點轉向集聚區創新能力、投資環境、品牌建設、運營效益等方面，更加突出主導產業項目和區內產業關聯交易額、相關配套機構設置等集群發展情況，切實以科學考評體系引導產業集聚區注重集群發展。

2．對產業集聚區集群采取差別化政策。產業集聚區的類別不同，起點不同，分別制定考證標準，并根據發展實際對標準動態調整、逐步完善，實行動態管理。2014年，河南省發改委對180 個產業集聚區，按照總量、效益、質量、進度和科技創新等指標進行了考核晉級。其中有16 個產業集聚區未達到門檻標準。根據《河南省產業集聚區考核評價試行辦法》(豫辦［2014］2 號文)規定，按照優勝劣汰“優晉劣退”的篩選機制，淘汰一些不適應形勢沒有希望的產業集聚區。對全省節約重點產業集聚區，符合用地突出、生態環境良好、發展質量高、速度快等條件，經考核后給予獎勵，在增量土地指標、環境容量配置和政府資金安排上優先支持。

產業集群的發展離不開政府作用的發揮，這要求集聚區政府在準確定位角色的基礎上，轉變政府職能，規范政府行為;制定集群政策，推動產業發展;改變發展環境，提升承載能力;找準產業定位，科學統籌規劃，為產業集聚區營造良好的發展環境。

［1］ 吳敬璉．發展中國高新技術產業制度重于技術［M］．北京:中國發展出版社，2002:41～43

［2］ 寇作鵬．高新技術產業開發區國際化行政管理體制創新初探［J］．國際技術經濟研究，1999，26(2):17～18

［3］ 河南省人民政府．關于促進全省產業集聚區持續健康快速發展的若干意見，2014