借鑒國內經驗推動內陸地區開放創新

□潘 志 李 飛

黨的十八大和十八屆三中全會都對內陸地區開放創新提出了更高的要求，廣大內陸地區有必要學習借鑒國內相似地區的先進經驗，為己所用。為此，本文分別選擇山東菏澤與陜西銅川作為發展經驗典型，分析其創新發展路徑，以期對廣大內陸地區有一定的借鑒意義。

一、山東菏澤的發展路徑

菏澤市位于山東省西南部，與河南、安徽和江蘇接壤，擁有豐富的煤炭、石油和天然氣等礦產資源，文化底蘊深厚，平原廣闊，是傳統的農業大市。菏澤歷史上是經濟文化繁榮地區，但現在已經是山東境內經濟發展相對落后的地區。在實行“突破菏澤”之前的近十年間，全市GDP年均增長只有6．8%，低于全省平均水平六個百分點，其下轄的8 個縣均排在全省后十位。到2003年，全市國內生產總值僅為290．1 億元，在全省排在后面，人均GDP 僅為3，337 元，是全省平均水平的四分之一。造成菏澤經濟落后的原因有諸多方面，在開放創新各領域的落后是其中的重要因素。菏澤當地很多干部群眾缺乏開拓創新的思想意識，也缺乏相應的行動措施，經濟開放水平相對較低，使得地方經濟發展動力不足。2003年全市進出口總額僅為3．12 億美元，其中出口2．92 億美元;合同利用外資2．2 億美元，吸收外商直接投資1．29 億美元。2004年初，為縮小省內區域經濟發展差距，山東省委提出了“突破菏澤”的戰略決策，經過幾年的發展，取得了明顯的成效。到2010年，菏澤全市GDP 突破千億大關，達1，145 億元，與實施“突破萊蕪”之前的2003年相比，翻了將近三番，排在日照和萊蕪的前面。菏澤之所以取得這樣的成績，與其在開放創新方面的工作是分不開的。

(一)在開放方面，菏澤堅持將全方位擴大對外開放與對內開放相結合，在調整經濟結構的同時，直接推動經濟增長。

1．提高招商引資的規模和質量。菏澤自身經濟容量較小，因此需要擴大對外開放，引進域外資本來助推發展。在提高區域開放水平過程中，菏澤以項目為導向，以各項政策優惠為依托，借鑒外地經驗，大力推進招商引資工作。菏澤把招商引資作為干部任免獎懲的重要考核指標，嚴格管理，兌現到位，而且一方面市里每年都要搞兩次大的招商活動，另一方面鼓勵發動各級干部走出去，通過團隊招商等方式積極引進資金和項目。同時把招商與親商、安商、富商相結合，抓服務、抓環境優化，樹立口碑，以商招商。在初期的時候，由于缺乏相關經驗，造成了其招商引資工作存在一定程度的盲目性。例如在2004年，當地曝光了引進的“鋼廠”實際上是個劣質的地條鋼生產窩點，在社會上造成了一定的惡劣影響。此后，菏澤痛定思痛，吸取教訓，加大了對招商引資工作的引導和監管力度。例如，在經過反復討論研究后通過試行的關于招商引資的獎勵辦法中，菏澤一方面強調將專利技術和先進設備的引進納入獎勵范圍，另一方面也通過提高獎勵的標準來引導提高對資金和項目的引進門檻。同時，嚴把項目準入的環保和節能等方面的關口。僅鄆城縣2009年就因環保和節能原因否決了總投資17 億元的20 個項目。

2．建設區域開放龍頭。由于菏澤經濟總量較小，資源要素有限，因此有必要引導境內資本適度集聚以便發揮集聚效應，形成規模經濟。為此，菏澤將境內的經濟開發區作為區域開放的龍頭來抓。菏澤經濟開發區是當地唯一的省級經濟開發區，市政府賦予其市級管理權限，實行封閉式管理、開放式經營，以外向型經濟的工業區和現代化的新城區為目標，舉全市之力支持開放區的發展。菏澤將開發區建設作為全市經濟發展的“一號工程”來抓，市直機關各部門親自上陣，幫助開發區積極引進大型企業、高科技企業、名牌企業和外資企業投資，并在這一過程中注意培育主導產業和產業集群。另外，菏澤還積極發揮位于魯豫皖蘇四省交界處的地緣優勢，依托開發區，大力建設蘇豫皖交界處最大的商貿流通基地，從而使其成為區域經濟發展的一個重要節點，有利于進一步提升其開放水平。

3．大力發展民營經濟。發達地區的發展經驗表明，民營經濟及其主要載體——中小企業，是活躍地方經濟，調整需求結構，改善居民生活的重要推動力量。自從“突破菏澤”戰略提出以來，菏澤積極推動對內開放，針對民營經濟發展中存在的融資難、創新能力差和缺乏公平競爭的平臺等問題，采取多項措施以發展民營經濟。一是改善政策環境。堅持“非禁即入”、“非禁即可”等原則，放寬投資主體限制、登記審批權限和年檢驗照條件等。二是改善服務環境，簡化審批程序，實行一站服務、上門服務、配套服務、預約服務和跟蹤服務等，還把帶動能力強、科技含量高的骨干企業作為重點扶持對象。三是改善融資環境。加大對中小企業擔保基金的傾斜和注入，推進民間資本創建小額貸款公司，完善信用評價體系，開展融資貸款幫扶活動。四是改善市場環境。培育專業化市場，鼓勵規模化經營，并通過在沿海民資發達地區設立民資招商辦事處、實行定點對口招商等手段積極引進域外民間資本，服務產業集群發展和產業基地建設。

4．提高企業市場開拓能力。企業是市場經濟的微觀主體，提高區域經濟開放水平的根本在于提高企業的市場開拓能力。菏澤在推動對外開放的過程中，將“請進來”和“走出去”相結合，在積極推動各級領導干部走出去招商引資從而引進域外資本和企業的同時，還大力實施“走出去”戰略，鼓勵支持企業走出去，充分利用國際國內兩種資源和兩種市場。在這一過程中，菏澤依托品牌和出口基地建設，突出重點產業和重點項目，做好投資考察，加強風險評估和可行性論證工作力度，推動境外投資便利化，引導企業制訂內銷外貿并舉的營銷戰略，形成“抱團取暖”的營銷格局，發展營銷網絡，培育營銷隊伍，探索在重點新興市場設立研發、倉儲、分撥和售后服務中心等自主營銷渠道，通過連鎖經營、物流配送、電子商務等多種營銷方式開拓國內外市場，擴大市場份額。

(二)在創新方面，菏澤從科技和制度兩方面創新入手，營造良好發展環境，推動經濟轉型發展。

1．創新幫扶機制，適時逐漸由“輸血”變為“造血”。為貫徹實施“突破菏澤”戰略，山東在資金、項目、政策等方面進行適度傾斜的同時，還實行東部八強市、八強縣和八大企業共同參與的官民合作多層次幫扶體系。省里加大幫扶力度，將其列入幫扶方領導干部的政策考核目標當中。隨著“造血”功能的增強，菏澤主動提出不再由省里舉行幫扶現場會，不再向東部伸手要錢，而是積極爭取省委省政府支持，為菏澤多批項目，多給環境容量和土地等約束性的指標，形成新的“造血”導向的幫扶制度安排。

2．創新工作機制，走菏澤特色經濟發展道路。為了加快經濟增長，菏澤提出以工業化作為經濟建設的重點。但是，全市三十多個廳級干部中只有三個抓工業，與其所面臨的繁重任務并不相稱。為此，菏澤實行任務分工和項目分包機制。菏澤把工業化任務分成了建設四大基地、五大產業，然后把四個班子的主要負責人，再加上一個副書記，共五個人，實行了一個主要領導包一個基地或者一個產業，建立領導小組，將三十多個市級干部統統推到第一線，代表市委、市政府去推進從謀劃、篩選項目，到立項審批、辦手續，到落地、投產等一系列工作，并且向社會公布承諾，市里還要檢查驗收。同時還將工業化任務中的兩百多個項目分包給三十多個廳級干部，掛牌督辦，多重協調，并向社會公布項目進展情況及責任人。此外，菏澤還通過群選、現場觀摩打分和領導負責制等手段創新干部選拔、提拔和用人機制，并在人大開展“建功立業”活動，在政協開展“雙獻”活動，對企業實行動態管理，從而服務任務分工和項目分包。

3．推動科技創新，發展戰略新興產業和現代農業。菏澤在推動工業化跨越式發展的過程中，以戰略性、前瞻性和科學性為發展特征，發展新能源和新材料、生物醫藥、高端機電等先進制造業作為戰略新興產業，發展現代農業，為“打造蘇魯豫皖交界地帶科學發展高地”積聚競爭優勢，提升區域和產業發展的核心競爭力，從而為進一步開放創新提供載體和平臺。菏澤一方面積極探索建立區域創新體系，建立了產學研合作關系，深入推進創新型企業建設，積極爭取資金和項目支持，在重點領域，加強關鍵技術研發，促進自主創新能力的增強，并且提高科技對經濟增長的貢獻率。另一方面在全市范圍內協調產業布局，結合地方發展實際培育新的增長點，實施集群帶動戰略，推動產業聚集發展。例如，鄆城縣以低碳經濟作為提升產業質量的重點，依托民營經濟，大力發展新能源和生物制藥等高新技術產業。

二、陜西銅川的創新發展經驗

銅川位于陜西省中部，地處關中城市群和陜北能源化工基地的結合部，是關中——天水經濟區次核心城市、陜甘寧革命老區生態能源經濟協調發展試驗區成員城市。當地有著適宜多種動、植物生長的自然條件，農業名優土特產品繁多;擁有煤炭、油頁巖、陶瓷粘土、耐火粘土、水泥用灰巖等豐富的礦產資源，其中，已經發現四十八處煤炭礦產地，含煤面積近1，300 平方公里，探明儲量為29．04 億噸，無法開采量14．96 億噸，實際動用儲量15．34 億噸，煤炭產量占全省總產量的三分之一。歷史上“先有礦山，后有銅川”，銅川是一個因煤而興、先礦后市的老工業基地，在為國家經濟建設作出了很大貢獻的同時，也存在產業結構單一、接續產業發展緩慢和就業壓力大等問題。此外，長期的不當開發一方面破壞當地生態環境，造成嚴重環境污染;另一方面形成了大片采空沉陷區，誘發地質災害，危及群眾生命安全。近年來，銅川面臨著煤礦資源枯竭的威脅，按2011年全市采煤2，360 萬噸計算，再有30年，銅川將無煤可采，過分依賴資源開發的高資源消耗、嚴重環境污染的經濟發展思路和低經濟效益的產業結構將難以持續，經濟轉型迫在眉睫。

2001年阜新獲批成為資源枯竭型城市經濟轉型試點市后，銅川也開始著手推進本地經濟轉型，探索轉型發展路徑。2002年，《銅川市資源型城市經濟轉型總體規劃》出臺，銅川成立了銅川市資源型城市經濟轉型工作領導小組，并于次年啟動了實施方案。2009年，銅川被列入國務院公布的第二批資源枯竭城市之中，銅川的轉型工作得到了陜西省的大力支持。2010年，省政府出臺《關于促進銅川資源型城市可持續發展的若干意見》，為銅川經濟轉型提供政策優惠和財政支持。2011年，銅川市第十一次黨代會為銅川未來5年經濟轉型發展定方向:“圍繞提速發展、加快轉型、富民強市這條主線，大力實施工業強市、文化興市、生態立市3 大戰略，建設能源、果業、現代建材、裝備制造、食品加工、休閑養生6 大產業基地，實現資源型城市轉型工作走在全國前列，建設經濟強、文化興、生態美的新銅川。”經過努力，到2011年，全市生產總值達220 億元，年均增長15．8%，財政收入從2001年的1 億多元增加到2011年的38．89 億元，為經濟轉型提供了強大的財力支撐。中國社科院財經戰略研究院、中國社科院城市與競爭力研究中心與社科文獻出版社發布的2012 城市競爭力藍皮書《中國城市競爭力報告》中，銅川因轉型發展成效顯著而在提升最快的城市中排名第七。銅川之所以取得這樣的成績，與其在開放創新兩方面的工作是分不開的。

(一)創新經濟轉型發展路徑。銅川基于資源優勢和產業基礎，確定了復合轉型發展道路，即初期延伸傳統優勢產業鏈，大力發展后續產業，從而逐步演進為多元化產業結構。在這一過程中，銅川著力實施項目帶動、工業強市、可持續發展等“三大戰略”;突出抓好資源綜合利用，綜合治理采空區等“六大重點”;加快建設包括鋁電煤聯產，旅游文化特色產業培育工程等“九大工程”，走上一條具有自身特色的轉型之路。綜合來看，銅川從三大方面著手推動經濟轉型:第一，提升傳統優勢產業發展質量，改造升級資源型產業，挖潛增效，充分利用潛在資源。圍繞“以煤發電、用電煉鋁、電廠煤渣用作水泥生產原料，實現資源多層次轉化增值”的思路，銅川以一批重大項目為支撐，以循環經濟為格局，以煤、電、鋁、水泥聯產聯營為主線，探索轉型發展路徑。銅川把“鋁電煤聯產工程”列為“九大工程”之首，著力促進鋁電煤聯產通過新建華能銅川電廠，帶動煤炭生產規模擴大，并擴建產鋁裝備車間，提升鋁錠生產能力，產量超過23 萬噸，形成新的重工業發展格局，進而以煤電鋁聯產為基礎，促進鋁產品深加工，進一步鞏固這種經營模式，推動銅川打造全國大型鋁電煤聯產基地。同時還發揮資源優勢，延長煤炭、水泥等傳統優勢資源和產品的生產鏈條，從而促進深加工煤炭，并擴大轉化利用規模，著力開發特種水泥和新型水泥，從而發展低能耗，高附加值后續產業。同時在煤炭、水泥等污染高發易發行業，一方面對內研發并推廣資源節約型和環境友好型技術裝備，推動礦產開發低碳化發展，一方面對外積極引進礦產共生資源綜合開發利用技術，以及礦山礦區廢水、廢渣和廢氣再生利用技術等，并大力推廣，淘汰落后水泥產能。經過一系列轉型工作，銅川在全國范圍內的水泥行業轉型中成就突出，保障經濟社會與環境資源的可持續發展。第二，培育發展非資源型新興產業，降低對資源的依賴度，推進產業結構和經濟發展方式的轉變，增強發展后勁。銅川按照“不求規模最大，只求特色鮮明”的思路，結合當地豐富的自然人文資源，建設果品加工基地，擴大在全國乃至世界果業的影響;以醫藥、食品加工、裝備制造和旅游業作為新興產業，大力扶持發展，從而推動建設“特色產業培育工程”。此外，還鼓勵傳統企業從以煤炭為主的單一能源資源投入產出結構，轉向裝備制造業領域。例如，銅川礦務局在銅川新區產業園開發聚氯乙烯項目，投資額度達14 億元，預計到2015年項目建成投產后，全年銷售收入可達30 億元，并可以提供一千多個就業崗位。第三，推動社會、文化、生態等全方位轉型，提高自身發展能力。一是加快對過去煤炭開發中形成采空沉陷區進行綜合治理，啟動了保障性住房建設工程。2008年以來，銅川累計投入40 億元，建成經濟適用房和廉價廉租房141 萬平方米，有1．76 萬戶、6．2萬人遷入新居。經過努力，銅川于2011年在陜西省保障性住房建設評比中排在首位。銅川還大力發展社區衛生服務機構、農村規范化衛生室，在陜西全省范圍內率先完成了全覆蓋工作。銅川城鎮職工醫療保險市級統籌、生育保險還列入全國試點。二是依托“藥王”孫思邈這個當地特有的品牌資源，大力宣傳“藥王”文化，力爭把綠色休閑養生城作為銅川的城市品牌;三是著力推動兩個旅游板塊的形成:以照金香山為中心的集紅色旅游、宗教文化、休閑養生為一體的南部旅游板塊，以玉華宮為中心的集佛教文化、休閑避暑、滑雪狩獵為一體的北部旅游板塊;積極推動大唐國瓷文化旅游創意園的建設工作，綜合歷史文化與自然風光雙管齊下，使銅川成為旅游精品區。四是持續開展大規模的環境污染整治，連年開展大規模的植樹造林，森林覆蓋率已達44．8%，到2010年，銅川城市空氣質量二級以上天數達到330天，比“十五”末增加101 天。

(二)以擴大開放促發展。一是積極招商引資，推動項目建設。為引導產業轉型，銅川按照“集約化布局、專業化服務、清潔化生產、品牌化運營”的思路，配套完善的產業環境承載平臺，優化投資服務體系，出臺促進產業轉型鼓勵政策。一方面對外積極擴大宣傳力度，另一方面夯實基礎，為企業量身訂做專業標準廠房，以供先期租賃使用，如果企業滿意還可以整體回購。經過努力，到2010年上半年，銅川境內的四個市級園區大力引進項目，整體投資額度已經達230 億元，項目建設集聚在園區，以培育發展產業鏈和產業集群。目前，傳統產業方面，一系列工程建設項目紛紛在銅川落地開花，例如陜西煤化、陜西有色兩大集團在銅川合作，推動煤電鋁一體化，投資規模達150 億元;華能電廠在銅川投資100 億元，以進行二期擴建。而在新興產業方面，蘭芝電池、豐禾制藥、建大新材料、旺旺食品等新興產業領域的迅速壯大，促進產業集群形成和發展，有力地推動產業多元化發展格局。二是大力發展民營經濟，形成開放式競爭格局。銅川為努力推動稅收征管公平、透明和規范，使民營經濟作為現代市場經濟主體，平等競爭，不被歧視。有關方面還針對不同類型和行業的民營企業開展不同的個性化服務，大力促進高科技成果向民營企業轉化力度，結合小城鎮建設，投資建設印臺周陵、耀州區董河鎮等民營經濟園區，注意提升園區的產業發展規模和帶動能力，推動民營經濟的產業集群的形成和產業鏈的發育。銅川還結合城市規劃而建設曙光市場等商貿流通市場，投資額度超過兩千萬元，為民營經濟市場流動提供發展平臺;組織民營企業主參加東西部貿易洽談會，幫助他們尋求發展機會。經過努力，民營經濟對銅川經濟發展的貢獻率有所提升，已經達到41%，并產生一批經濟效益好、品牌優勢明顯的民營企業，成為區域產業增長的龍頭或翹楚。三是鼓勵發展中小企業，形成開放多元的企業發展格局。結合《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》，銅川在政府采購方面向中小企業適度傾斜，還對中小企業進行了全面深入調研，向他們宣講了政府采購政策和程序，并為他們提出了合理化建議;結合《政府采購信用擔保試點工作方案》，優化中小企業發展的信用基礎和融資環境，幫助解決中小企業發展過程中常見的融資難問題;出臺“中小企業發展目標考核實施細則”，以此為杠桿推動中小企業綜合服務平臺建設、中小企業人員培訓體系建設、中小企業法律維權體系建設、中小企業信息服務體系建設等，推動園區中小企業發展。經過努力，銅川中小企業取得了較大發展，銅川還榮獲陜西省政府表彰的2011年度“陜西省加快發展中小企業先進單位”，印臺區榮獲“陜西省加快發展中小企業先進單位”，耀州區榮獲2011年度“陜西省發展中小企業貢獻獎”，耀州區惠塬工業集中區榮獲2011年度“陜西省縣域工業集中區發展先進單位”。

［1］ 菏澤市人民政府．菏澤市政府工作報告(2011)［R］．2011

［2］ 中國社會科學院．2012 中國城市競爭力報告［M］．北京:社會科學文獻出版社，2013