秦皇島市城鄉一體化發展中的問題與對策探索

□周玉梅 田勵平 許 丹 趙素娟 靳迎迎 盧錫慧

城鄉一體化就是把城市與鄉村作為一個整體，通過體制改革和政策調整，促進城市和鄉村在建設用地的利用、城鎮規劃建設、產業協調發展、勞動力合理就業、城鄉居民的社會保障、基礎設施的建設、生態環境治理、社會文化建設等方面的一體化發展。秦皇島市作為河北省統籌城鄉一體化發展的試點市，在打破城鄉二元經濟結構、縮小城鄉差別、實現城鄉共同繁榮方面取得了很大成就，但是也存在一些問題。

一、秦皇島市城鄉一體化發展中的主要問題

(一)認識不到位。一是農民思想觀念陳舊，小農意識根深蒂固，缺乏自主創新意識，致使城鄉一體化發展的原動力不足。二是鄉(鎮)村干部待遇較低，工作積極性不高，開拓創新精神不足;同時鄉(鎮)村干部認識上存在偏差，認為推進城鄉一體化發展就是讓農民進城，搞“造城運動”，工作缺乏主動性，致使城鄉一體化發展的推力不足。三是駐村單位在城鄉一體化發展中責任意識不強，沒有發揮好橋梁作用。

(二)規劃不科學。一是市、縣、鎮各級相關部門在土地利用、城鎮規劃方面各自為政，相互銜接不緊密，缺乏前瞻性，導致執行難度加大。二是各級規劃中過分注重中心鎮、開發區或工業園區的建設，對于產業的發展、基礎設施的建設、勞動力的就業、生態環境的保護及社會文化的建設等沒有做到同步發展、配套建設，導致建設項目的效果大打折扣。三是管理部門管理力量薄弱，導致縣城和城市郊區成了違法建設的高發區，項目操作受到干擾。

(三)投入不充足。秦皇島市作為河北省統籌城鄉一體化發展的試點市，在城鄉一體化建設中面臨著資金瓶頸問題:一是現行的財政管理體制，影響縣鄉招商引資的力度，項目建設的積極性不高;二是縣鄉財政仍處于“吃飯財政”狀況，有的縣鄉甚至連基本的工資都保證不了，難以滿足縣鄉上項目、搞開發、建園區等興辦工業企業的資金需要;三是農村金融體系不健全，農村貸款少，雖然北戴河成立了河北省首家小額貸款公司，為“三農”和個體工商戶提供簡單、便捷和高效的信貸支持，但是部門利益分割，涉農項目資金難整合。

(四)政策體制不健全。政策體系和社會保障機制尚沒有健全起來，影響農村人口在地域和產業間的自由流動。一是農村土地承包經營權流轉不暢，產權制度不清，建設用地性質變更難度大，直接影響工業園區和小城鎮的規劃建設，延緩城鄉一體化發展進程。二是戶籍改革滯后。雖然實行了城鄉統一的戶口登記管理制度，啟動實施了迎接新市民工程，但是由于缺乏政策引導，農民進城的門檻仍然偏高，進城后的農民很難融入到城市社會文化中。三是鄉鎮行政管理機構改革滯后，職能弱化，人浮于事，涉及環境保護、社會保障等方面的一些工作，無法落實;現有的農業服務中心，與農民的期望相差甚遠。四是城鄉社會保障差距較大。城市居民的社會保障體系基本健全，而農村社會保障體系很不健全，雖然秦皇島市農村基本養老保險全覆蓋，60 歲以上老人每人每月55 元，但農村低保延伸不夠，覆蓋面窄、保障水平低。2014年秦皇島市城鎮居民的低保標準各縣區不低于每月450 元，農民的低保標準為各縣區不低于每年2，500 元［1］，城鎮是農村的2．16 倍;城市低保基本實現應保盡保，農村低保則還存在定指標的問題。

(五)產業發展不協調。秦皇島市2013年三次產業之比為14．7︰38．3︰47．0，工業發展滯后，對第一、三產業的帶動和支撐作用較弱，農業人口向非農產業轉移受到制約。2013年規模以上工業累計實現增加值353．26 億元，比上年增長2．1%，增幅較上年下降10．9 個百分點，是2000年以來回落幅度最大的一年，也是增長速度最慢的一年。全市資質等級以上建筑企業完成建筑業總產值201．95 億元，比上年下降1．6%。全市累計完成全社會固定資產投資786．34 億元，比上年增長6．4%，增幅較上年下降13．9 個百分點，為2000年以來的最低點。產業投資結構也不盡合理。2013年完成第一產業投資24．45 億元，比上年下降2．8%;第二產業投資243．00 億元，增長16．3%，其中裝備制造業投資下降10．3%;第三產業投資502．84 億元，僅增長2．7%，其中交通運輸業投資下降20．4%［2］。

二、推進秦皇島市城鄉一體化發展的對策

(一)提高干群思想認識。各級地方政府干部要明確自己是城鄉一體化發展的實施主體，要率先轉變觀念，樹立以民生為本的發展觀和政績觀。同時采取媒體宣傳、專家講座、培訓學習等多種方式，廣泛深入地宣傳城鄉一體化發展的科學內涵及其重要性，引導全體干部群眾徹底轉變觀念，提高認識水平，強化責任意識，把思想高度統一到中央和省的決策部署上來，把城鄉一體化發展的各項政策落到實處，最大限度地激發干部群眾參與城鄉一體化建設的積極性和主動性。

(二)制定城鄉統籌發展的規劃。秦皇島市作為河北省唯一的沿海開放城市，應緊緊抓住京津冀一體化發展和河北沿海地區發展戰略兩大機遇，加快推進秦皇島市城鄉一體化發展進程。一是著眼于環渤海地區、京津冀城鎮群區域發展戰略，秦皇島市、縣、鄉各級規劃部門要統一協調、科學制定有利于促進秦皇島市城鄉一體化發展的總體建設規劃、各縣城建設規劃、中心鎮建設規劃及農村新民居建設規劃;二是合理確定城鄉一體化發展的空間布局，把中心城區與縣城、縣城與中心鎮之間的道路骨架拉開，對已有的道路要改造提升為景觀大道，并且要劃定生態隔離帶。縣城是城市與農村的重要結合部，秦皇島市所轄的幾個縣城，都具有建設山水園林城市的天賦條件，要充分發揮縣城在城鄉一體化發展中的樞紐作用。三是合理確定城鄉一體化發展的重點，農村要以新民居建設為契機，重點發展中心鎮、中心村，促使農村人口的流動、基礎設施的建設向中心鎮、中心村集中，逐步實現農村居住和生活條件與城市接軌。

(三)建立政府主導的多元化投入機制。城鄉一體化建設離不開資金的支持，秦皇島市應建立健全政府主導的多元化投入機制。一是加大政府的財政支持力度，大力發展農村經濟，增加農民的收入，縮小城鄉居民收入之間的差距;通過存量調整和增量調節的方式，調整農村基礎設施建設和社會事業發展方面的投資結構，縮小城鄉居民居住環境的差距;大幅度增加對貧困地區農村公益性建設項目的投入，縮小不同地區之間居民的差距。二是加大資金的傾斜力度。確保農村基礎設施建設項目、公益事業項目投入的70%向中心鎮、中心村建設傾斜;城市維護建設稅新增部分向鄉村規劃建設、農村基礎設施建設傾斜。三是健全農村金融體系。組建現代農業發展的投資公司、小城鎮建設投資公司，拓寬投融資渠道，引導更多的信貸資金和社會資金投向農村。四是充分發揮市場配置資源的基礎性作用，鼓勵企事業單位、社會團體和個人參與到農村建設中來［3］，逐步形成政府引導、市場運作的投融資平臺。

(四)加大政府部門的支持力度。城鄉統籌發展，縮小城鄉之間的差距，政府各相關部門必須齊心協力，從各種經濟要素、基礎設施、公共服務、產業發展等方面加大對農村的支持力度，共同推進城鄉一體化進程。一是土地部門要認真貫徹落實城鄉建設用地政策、新民居建設用地政策、村莊土地整治和置換政策，將各項收益用于農村基礎設施建設和公共服務設施建設，逐步改善村容村貌。二是財政部門加大財政資金的整合力度，提高資金的利用率，重點解決城鄉一體化發展中的重大問題。三是發改委部門在產業發展和重點項目的規劃布局上要向重點縣、中心鎮傾斜。四是規劃和建設部門要認真落實城鄉一體化發展的總體規劃、城鎮建設總體規劃、新民居建設規劃，加強指導、監管，并提供服務［3］。關鍵是各部門要相互溝通、協調，避免各自為政。

(五)建立城鄉一體化的管理體制。一是建立城鄉一體化發展領導組織協調機制或機構，統一組織研究制定相應的發展戰略，協調解決一體化發展中的問題，組織實施相應的發展計劃。建立定期的城鄉一體化發展的項目信息發布及落實情況反饋制度。二是深化各級政府部門管理體制的改革，建設規范化的服務型政府，全面構建城鄉統籌發展的管理體制。三是建立城鄉統一的戶籍管理制度。為了促進城鄉之間人口的集聚和合理、有序的流動，應逐步實行按居住地登記戶口制度，使城鄉勞動力在就業培訓、就業優惠政策、就業援助等方面一視同仁。五是健全城鄉一體的社會保障體系，盡快實現城鄉社會保障全覆蓋。六是積極探索農村產權流轉制度，完善農村集體建設用地的使用權轉讓、出租、作價入股等市場流轉形式;認真落實農民對土地和房屋的財產權。［3］

(六)推進城鄉產業一體化發展。在產業發展中:一是加快推進農業現代化建設。重點發展糧油、葡萄、蔬菜、生豬、肉雞、毛皮動物、海洋水產六大特色主導產業。突出抓好以釀酒葡萄、甜玉米、中藥材、生豬、肉雞、毛皮動物、肉羊、水產品、大櫻桃為重點的特色農業基地建設;培育壯大農業龍頭企業，推行嚴格的農產品質量安全標準，實施標準化生產，提高科技含量，提升農產品品牌效應。二是加快推進新型工業化建設。重點發展裝備制造業、金屬冶煉及壓延業、糧油食品加工業、玻璃及玻璃制品制造業為支柱的產業體系，加快醫藥、汽車、電子等新興產業的快速發展，引導各產業圍繞主導產業及其產業鏈上下游延伸拓展，加速形成現代工業體系。三是加快推進現代服務業建設。［4］積極引導北京、天津市醫療衛生單位、美容、保健、養老產業向秦皇島市有序、合理轉移，在秦皇島市努力探索中國醫療健康養老基地的建設，加快健康產業與養生養老、休閑旅游產業的深度融合;大力治理生態環境，重點治理大氣污染和海域環境，淘汰落后過剩產能，積極引導傳統企業依靠科技力量實現產業結構的轉型升級，重點發展綠色低碳循環經濟，做好城鄉造林和城區增綠工作，努力把秦皇島市建成中國著名的以能源輸出為主的綜合性樞紐港口城市、環渤海重要的綜合性制造加工基地、中國北方著名的旅游休閑度假區、具有濃郁海濱特色的園林式、生態型、現代化城市。

［1］ http://qhd．focus．cn/news/2014 -1 -14/4598981．html

［2］ 秦皇島市2013年國民經濟和社會發展統計公報

［3］ 關于秦皇島市加快推進城鄉一體化發展的意見［EB/OL］．http://www．hbrc．com/rczx/shownews-4520942．html

［4］ 孝南區城鄉一體化發展存在的問題及對策建議［EB/OL］．http://www．xiaonan．gov．cn/xnweb/government -getMessageForm．whbs messageId=W1338634CA421553F91C19ED