預(yù)算績效管理制度建設(shè)與信息化——對話上海市財政局績效評價管理處處長張林

●特約通訊員 劉國永

在積極落實財政部、上海市委和市政府關(guān)于加強預(yù)算績效管理、構(gòu)建政府績效管理體系的各項要求的過程中，上海財政著力推進預(yù)算績效管理體系建設(shè)，以制度建設(shè)指導(dǎo)管理實踐，以完善機制落實各項工作，以信息化建設(shè)提升預(yù)算績效管理質(zhì)量，以強化考核促進樹立績效理念。在預(yù)算績效管理信息化的征程上，上海市財政局已經(jīng)走過了3 個年頭。三年多來，該局陸續(xù)出臺了預(yù)算績效管理相關(guān)制度16 項，既有績效管理制度的頂層設(shè)計，也有績效管理的操作規(guī)范，還有績效管理的實施保障，基本形成了上海財政預(yù)算績效管理制度體系，為積極穩(wěn)步推進上海預(yù)算績效管理工作提供了有效的制度保障，為全面推進預(yù)算績效管理發(fā)揮了重要作用。為此，本欄目特約通訊員劉國永博士圍繞制度與信息化建設(shè)對上海預(yù)算績效管理的意義專訪了上海財政局績效評價管理處處長張林。

《財政監(jiān)督》：頂層設(shè)計關(guān)系到政府、市場和社會職責(zé)的關(guān)系，制度體系是頂層設(shè)計的核心，您在制度建設(shè)方面是如何考慮的？

張林：2010年底，上海財政局成立了績效評價管理處，負責(zé)財政支出績效評價工作的組織協(xié)調(diào)和管理，隨后全市大部分區(qū)縣財政局陸續(xù)成立了績效評價專職管理部門。機構(gòu)成立伊始，我們立刻開展了相關(guān)調(diào)研，并確定從制度建設(shè)入手，計劃三年內(nèi)需要出臺的主要制度體系和框架，并將其作為開展預(yù)算績效管理工作和引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)和抓手。

《財政監(jiān)督》：我們知道經(jīng)過三年的努力，上海預(yù)算績效管理體系基本建立，那么在時間序列和內(nèi)容上，你們有什么具體考慮？

張林：首先，為積極落實財政部關(guān)于開展績效評價工作的要求，市財政局制定了《上海市財政支出績效評價管理暫行辦法》，并報請市政府以（滬府辦發(fā)【2011】1 號）文件轉(zhuǎn)發(fā)，對績效管理工作重要性進行定位。這是我們制度設(shè)計的起點，也是考慮到工作的實際現(xiàn)狀和推進此項工作的要求。之后，上海市財政局又陸續(xù)制定了《關(guān)于貫徹落實<上海市財政支出績效評價管理暫行辦法>的實施意見》（滬財績【2011】3 號）和《關(guān)于財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)內(nèi)部職責(zé)分工的通知》（滬財辦【2011】28 號），對財政支出績效評價管理和評價結(jié)果應(yīng)用進行了全方位的詮釋和規(guī)范。

在明確了具體的實施要求和規(guī)范的基礎(chǔ)上，我們對2011年市級35 個專項資金項目（資金總額近100 億元）開展了績效評價試點。績效評價通過委托第三方開展，第三方的質(zhì)量通過專家評審和加強評價流程管理等形式進行控制。經(jīng)過實踐，我們又制定了《上海市績效評價聘用第三方機構(gòu)管理暫行辦法》和《上海市財政支出績效評價聘用評審專家管理暫行辦法》，對第三方機構(gòu)參與績效評價行為進行了規(guī)范。

2012年，為切實發(fā)揮預(yù)算部門（單位）在績效管理中的主體作用，上海市財政局開始探索推進預(yù)算主管部門績效自評工作，上海市財政局與市監(jiān)察局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進預(yù)算主管部門開展預(yù)算績效管理的通知》，進一步明確要求、落實支出績效管理責(zé)任，完善績效管理機制。

《財政監(jiān)督》：可以看出，我們的制度建設(shè)有些是為指導(dǎo)實踐，有些則是在實踐過程中催生出來的，使得制度建設(shè)和實踐能夠相得益彰。但是好的制度建設(shè)與相關(guān)研究是密不可分的，對于這方面，上海財政局是否有相應(yīng)考量？

張林：確實，我們在制定和完善相關(guān)制度時，重視績效管理的理論研究和實踐總結(jié)，我們還結(jié)合高校科研力量開展相關(guān)研究，主動接受市人大、市政協(xié)、市監(jiān)察的指導(dǎo)。我們以制度指導(dǎo)實踐，又在實際執(zhí)行中總結(jié)經(jīng)驗和不足來完善制度，提高制度設(shè)計的科學(xué)性、規(guī)范性、合理性、可操作性。

同時，為了使績效管理機制的各環(huán)節(jié)有機銜接、相互制約，我們在兩年內(nèi)分別對績效跟蹤和績效預(yù)算的管理模式進行了研究和實踐探索。其中，2012年進行了績效跟蹤方案的研究、論證和試點，形成了《財政支出績效跟蹤監(jiān)控管理實施方案》，重點解決及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行偏差和及時糾偏的途徑問題；2013年進行了項目績效預(yù)算試點方案的研究、論證和試點運行，形成了《財政專項資金績效預(yù)算試點實施方案》，重點規(guī)定了基于項目主體活動和成本效益分析的績效目標(biāo)編制方法以及實現(xiàn)預(yù)算源頭控制的措施。

《財政監(jiān)督》：上海的預(yù)算績效管理制度建設(shè)重視發(fā)揮各責(zé)任主體的積極性和責(zé)任性，形成績效管理推進的合力，較好體現(xiàn)了公共治理的要求。經(jīng)過三年多的探索，上海在積極落實財政部工作要求，全面推進預(yù)算績效管理、服務(wù)于財政管理改革中取得了良好的成績，被財政部授予預(yù)算績效管理工作一等獎。三年制度體系建設(shè)和實踐中，上海市財政局在有計劃的推進預(yù)算績效管理方面也作了戰(zhàn)略上的考慮，可以談?wù)勥@方面制度建設(shè)的情況嗎？

張林：上海財政在績效目標(biāo)、績效跟蹤、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)的改革探索形成了一系列項目績效管理的制度和方法，如何將這些改革實踐成果用于指導(dǎo)預(yù)算績效管理工作實踐，服務(wù)于財政預(yù)算管理，進一步把財政部的各項工作要求落實好，則需要進一步在保障制度層面上進行規(guī)范。2013年初，為提高財政管理的科學(xué)化精細化水平，有序推進預(yù)算績效管理工作，根據(jù)財政部的要求和本市財政改革和發(fā)展“十二五”規(guī)劃的總體要求，上海財政研究制定了《上海市預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2013-2015年）》。

2013年10月，上海市政府轉(zhuǎn)發(fā)了財政局制定的《關(guān)于全面推進預(yù)算績效管理的意見》，指導(dǎo)全市各預(yù)算部門和單位開展預(yù)算績效管理工作。為積極落實該意見精神，上海財政局制定了《上海市預(yù)算績效管理實施辦法》，對預(yù)算績效管理的組織保障、績效目標(biāo)、績效跟蹤、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等方面進行了明確，既有原則指導(dǎo)，又有較強的操作性。同時，該辦法規(guī)定各級財政部門應(yīng)根據(jù)預(yù)算績效管理工作考核要求等制定年度工作考核辦法，對本級預(yù)算主管部門和下一級財政部門實施預(yù)算績效管理工作情況進行考核。據(jù)此，上海市財政局制定了《2013年度預(yù)算績效管理考核辦法》，并按照該辦法要求對市級預(yù)算部門和區(qū)縣財政進行了工作考核，考核結(jié)果已上報市政府。

《財政監(jiān)督》：經(jīng)過三年多的實踐與探索，上海財政在構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理機制中，探索出一條“以創(chuàng)新制度建設(shè)指導(dǎo)工作實際，以實踐成果推進制度完善”的螺旋式工作推進方式和途徑，也確保了上海預(yù)算績效管理的積極穩(wěn)步推進。但是，隨著預(yù)算績效管理工作的要求不斷提高，如何高效開展預(yù)算績效管理又成為體現(xiàn)制度先進性的關(guān)鍵。聽說上海市財政局從三年前就開始通過信息化手段來保障和推進預(yù)算績效管理工作，請您談?wù)勯_展情況。

張林：自績效評價處成立以來，我們就意識到預(yù)算績效管理是系統(tǒng)性工程，涉及面廣、信息量大、管理方式新、工作要求高。從管理流程來看，預(yù)算績效管理信息涉及預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、績效評價、信息公開等財政管理環(huán)節(jié)；從管理層級來看，預(yù)算績效管理信息橫向涉及各預(yù)算部門、預(yù)算單位，縱向涉及各個區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；從管理對象來看，預(yù)算績效管理信息涉及資金使用信息和項目管理信息。建立并健全預(yù)算績效管理平臺和支撐體系，完成預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)建設(shè)，是實現(xiàn)工作規(guī)范化、提高工作效率的根本抓手。

上海市財政預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)借助現(xiàn)有財政預(yù)算管理信息化平臺，通過2012年“績效評價管理信息系統(tǒng)”、2013年“績效管理數(shù)據(jù)采集分析和績效目標(biāo)管理智能化系統(tǒng)”、2014年“財政資金項目績效運行信息支持系統(tǒng)（在建）”三期開發(fā)，基本實現(xiàn)了財政預(yù)算績效管理的信息化。區(qū)縣財政在市級財政系統(tǒng)開發(fā)的基礎(chǔ)上，積極推進預(yù)算績效管理信息化的具體實施工作，有效提高了預(yù)算績效管理的覆蓋面，實現(xiàn)了市和區(qū)縣的資源共享。

《財政監(jiān)督》：信息化建設(shè)確實是現(xiàn)代管理的重要支撐平臺，也是重要的管理理念。請您談?wù)勑畔⒒到y(tǒng)在管理應(yīng)用方面的具體效果。

張林：2013年，市財政在重點完善“績效跟蹤”、“績效評價”等功能模塊的同時，進一步開發(fā)了“數(shù)據(jù)采集分析”模塊，初步實現(xiàn)績效目標(biāo)編報的半智能化，再加上指標(biāo)庫、檔案庫管理等支撐模塊已初步成型，使全過程預(yù)算績效管理信息化初步實現(xiàn)。主要體現(xiàn)在：

一是在績效目標(biāo)管理方面，進一步拓展了績效目標(biāo)的指標(biāo)庫，完善了績效指標(biāo)的歸集和分類，強化了當(dāng)年預(yù)算項目與歷史數(shù)據(jù)的聯(lián)系、對比、分析和應(yīng)用；進一步強化了績效目標(biāo)評審和審核要求，規(guī)范了項目績效目標(biāo)的申報、審核、審批流程。二是在績效跟蹤方面，在確定重點跟蹤項目的同時，實現(xiàn)了對重點績效跟蹤信息的動態(tài)采集；通過對預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)管理和項目進度等核心指標(biāo)進行重點追蹤及偏差度分析，發(fā)揮績效跟蹤的及時糾偏作用。三是在績效評價方面，系統(tǒng)在按照績效評價工作程序進行管理的同時，還根據(jù)資金用途分類推薦設(shè)定權(quán)重，提供多種指標(biāo)評分公式，避免自評價過程中的主觀判斷，增強評價結(jié)果的科學(xué)性。財政部門委托第三方通過系統(tǒng)對部門自評價項目進行抽查管理，同時對重要項目和重大專項支出開展績效評價，提高了評價信息管理的有效性。四是在評價結(jié)果應(yīng)用方面，系統(tǒng)提供對與結(jié)果應(yīng)用相關(guān)的信息的匯總管理，并將所有環(huán)節(jié)的評價結(jié)果提供給財政及預(yù)算部門（單位）參考，為應(yīng)用于下一年預(yù)算安排及完善項目管理打好基礎(chǔ)，從而真正實現(xiàn)以績效促管理、以管理提績效的良性循環(huán)。另外，上海財政還將評價結(jié)果應(yīng)用通過OA 系統(tǒng)進行操作，完整反映評價項目存在的問題和整改情況，并以此將項目績效評價結(jié)果通過上海財政網(wǎng)公開，接受社會各界的監(jiān)督。與此同時，為提高績效管理的質(zhì)量，上海財政在信息化系統(tǒng)應(yīng)用中還重視與系統(tǒng)相配套的績效指標(biāo)庫、文獻庫、專家?guī)旌偷谌綑C構(gòu)庫的建設(shè)。

《財政監(jiān)督》：信息化建設(shè)應(yīng)該是一個不斷完善的過程，在今后的建設(shè)中，您如何打算？

張林：這是對的。信息化是一個發(fā)展方向，也是不斷完善的過程。下一步，我們將繼續(xù)加快預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，強化對現(xiàn)有預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)的整合和建設(shè)力度，建立預(yù)算績效管理信息數(shù)據(jù)交換平臺，探索績效大數(shù)據(jù)建設(shè)，逐步實現(xiàn)預(yù)算績效信息化管理和績效數(shù)據(jù)資源的共享，并通過實行動態(tài)管理，為預(yù)算績效管理提供全面支持。

同時，我們將不斷深入學(xué)習(xí)十八屆三中、四中全會精神，貫徹執(zhí)行新《預(yù)算法》，將我市預(yù)算績效管理工作做細做實，努力為建設(shè)現(xiàn)代財政制度和服務(wù)政府職能轉(zhuǎn)變作出應(yīng)有貢獻。■