基于產業生命周期的工業用地柔性利用研究

□李勁翔 劉玉潔

一、引言

根據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(中華人民共和國國務院令第55 號)，工業用地使用權出讓的最高年限為50年，現各地普遍按50年一次性出讓工業土地。隨著產業演變進程的加速，這種土地方式一定程度上阻礙了土地集約利用程度的提高，較難滿足產業演進中的企業優勝劣汰需求，加大了政府根據宏觀經濟發展規劃調控土地利用的難度。因此，如何實現工業用地出讓制度更加適應產業生命周期特點和行業企業的優勝劣汰，從而降低土地閑置和提高土地利用效率，成為近期學者與政策制定者關注的一大焦點。國內外的有效探索表示，工業用地彈性出讓和年租金制等供應模式，無論從理論上還是實踐上，都具有可行性和現實意義。

二、文獻綜述

產業生命周期的理論研究始于二十世紀八十年代，源于產品生命周期理論。1982年，Gort 和Klepper 對產品的銷售、定價和產量數據進行全面分析，由此得到進入、大量涌入、穩定、大量淘汰和成熟等階段，對當今產業生命周期的四個程式化研究產生了較大的影響。國內學者也對產業生命周期理論進行了大量的研究。楊公樸、夏大慰(2002)認為產業生命周期的動態性主要有四個方面:個體產業的生命周期、產業演進周期、產業項目的階段性和周期性、產業結構優化過程。隋廣軍、申明浩等(2004)以集聚區內企業的數量和質量為標志，把產業生命周期分為生成、集聚、穩定和衰退四個階段。潘慧明(2006)提出，產業集群的成長存在生命周期，尤其存在蛻變期，并直接關系到產業的可持續發展能力。

三、產業生命周期理論及相關數據分析

(一)產業生命周期理論。產業生命周期理論是企業戰略管理實踐和管理咨詢中做企業外部環境分析時廣泛使用的一種重要理論工具，它通過行業增長率、市場集中度、競爭狀況、市場容量、利潤率、技術成熟度等指標，將一個行業從興起到衰落分成幼稚期、成長期、成熟期和衰退期四個發展階段，用以指導企業是否進入某個行業以及在現有各戰略業務單元之間分配有限資源的戰略決策。

(二)相關數據分析。

1．內資企業生存時間分析。據國家工商總局《全國內資企業生存時間分析報告》，壽命在5年以上的企業不到五成，近五年內退出市場的企業平均壽命僅為6．09。具體來看，企業的存活率不是直線下降的，起初幾年下降得比較快，到后面的速度則會減緩。通過綜合分析，可以發現:一方面，我國企業的生存時間普遍在10年以下，遠遠未達到工業用地使用權出讓的最高50年年限，兩者之間存在巨大的差異，迫切需要探索出更加靈活的工業用地彈性利用措施，以提高工業用地的集中集約利用水平;另一方面，企業的生存年限具有一定的時間分布規律，并且因行業、企業規模、地區等而有所不同，啟發基于企業的自身特點，制定更合理的工業用地利用制度。

2．民營企業生命周期分析。我國改革開放以后，出現了一批優秀的民營企業，但均遇到了十年一變的周期規律。在英國，小企業十年內的失敗率也居高不下。

四、工業用地柔性利用制度建議

(一)必要性分析。

1．減少企業尋租行為。當前，工業用地的生產資料屬性讓位給了資產屬性，大部分企業拿地的動因不是為了擴大生產而是為了資產保值增值。采用工業用地彈性出讓制度，不僅利于國家在土地租賃后實施有效監管，提高土地集中集約管理能力，也有利于促進產業轉型升級和經濟發展方式轉變。

2．利于土地資產增值。按照目前的國家財稅制度，以政績考核為驅動的地方競爭造成了工業用地的惡性競爭，包括規模、價格等方面，變相造成了國有資產的大量流失。在彈性出讓方式下，一定程度上減少土地市場價格未來上漲帶來的損失，可以及早收回出讓的土地，進行重新的分配。

3．助于降低實體企業投資成本。采用彈性出讓制度，合理縮短土地的出讓年限，有利于減少實體企業對土地的投入，而把更多的資金用于核心產品的生產經營，更好地促進中小微企業的快速發展。由此，推行工業用地彈性出讓，能達到一箭雙雕的效果，對實體企業減輕發展成本，對政府有效盤活土地資源，為區域健康發展留下較大的空間。

(二)制度設計原則。

1．利益平衡原則。設計土地出讓年限要符合各方的利益，特別是產權人和使用人的利益。如設計年限過長，則會影響到新進企業的成本，國家對土地資源的調配能力;如設計年限過短，會影響投資者的發展預期，進而影響產業發展的信心以及招商引資工作的成效。

2．靈活多樣原則。既要有公共基礎建設活動也有純商業盈利性質的活動，既有傳統發展的產業也有國家鼓勵、引導發展的新興產業，不同工業活動的特點、性質往往不一樣，統一50年的工業用地年限不利于產業的升級轉型與結構優化。

3．可持續發展原則。近日暴漲的工業用地價格透支了相當長時間的上漲空間，不利于工業用地市場的健康持續發展。同時，地方政府這種“寅吃卯糧”的做法，也容易使得土地的財政收入難以為繼，無法平衡當前與未來的土地收益。適當縮短土地使用權的出讓年限，有利于平穩地價的增長，也有利于房地產市場的健康發展。

(三)推展“前準入+彈性供地+有效盤活+后評價”的工業用地柔性利用制度。實行“前準入+彈性供地+有效盤活+后評價”的工業用地柔性利用制度，利于在合理的年限內對土地產出效益低下的土地使用權人所占有的土地進行合理合法的處置，更利于實體企業注重發展核心業務，提高自主創新能力。

1．制定適應性強的準入條件。針對不同的區位、產業類別等因素，制定不同的準入條件，不能一刀切。一是將城市分為城市核心區、產業區塊、配套服務區等，不同區位的準入條件不同。二是動態調整各類產業指導目錄，制訂重點支持產業指導目錄、產業結構調整淘汰指導目錄和產業轉移指導目錄等;或只頒布負面清單，明確應限制和淘汰的產業指導目錄。三是對重點引進的符合區域產業規劃的項目，或者其他產值、稅收較高的產業項目，可視情況適當降低準入條件。

2．改變供地方式。對中小微企業原則上不再單獨供地，對戰略性龍頭企業可單獨供地。從投資額、投資強度、稅收等指標約束什么樣企業可單獨供地、什么樣企業不可單獨供地。同時，要合理確定工業用地出讓年限和租賃政策。

(1)供地模式。一是對規模以下的企業，原則上不單獨供地，鼓勵項目進入標準化廠房進行生產;二是要求龍頭企業以外的制造類項目在合理時間內遷入產業園區，集中在產業園區內供應合理的土地或物業;三是原則上停止向園區以外供應零星工業用地。

(2)出讓年限。對工業用地采取分類別的出讓年限。對重工業企業，建議采用30 ～50年的彈性年限;對輕工業企業或新興工業企業，建議采用10 ～30年的彈性年限。

(3)租賃政策。對新興業態企業或輕資產類企業，建議采用工業用地租賃政策，對發展速度快、績效表現好的企業，可采取租金減少或租改讓等支持措施。

3．盤活閑置用地。制定企業用地臺賬，充分利用現有建設用地，提升用地利用效率，加大閑置土地處置力度，制定盤活處置閑置用地的辦法。一是按規定對閑置土地每年進行一次摸底、排查并清理;二是如發現閑置用地的情況，要堅決依法依規處置。另，因政府交地、城市規劃調整、市政配套設施未到位等原因造成土地閑置的，應有政府相關部門出具的證明文件。沒有證明文件的，按企業原因造成土地閑置的相關政策處置。

4．鼓勵高標準廠房建設。鼓勵產業園區開發建設標準廠房、特征廠房和定制廠房，從廠房容積率、建筑密度、廠房層級等進行約束，并予以相應獎勵。第一，使用新增建設用地新建高標準廠房的，單宗地塊建設區域中，高標準廠房占地規模應在100 畝以上;確需分開建設的，可以由3 宗以下地塊組成，但高標準廠房占地規模合計應在150 畝以上。第二，建設區域內高標準廠房容積率一般應達到1．6 以上，建筑密度一般不低于35%。第三，制定廠房建設指導標準，建議從行業、廠房層數、單位生產能力所占廠房面積等方面指導。第四，制定高標準廠房建設與使用獎勵政策:一是價格傾斜。以不低于所在地土地等別相對應《全國工業用地出讓最低價標準》的70%執行。二是免收新增建筑面積的土地價款。在符合要求的前提下，對現有項目，不再增收土地價款;對新項目，嚴格規范工業用地控制指標，建筑面積高于容積率控制指標的部分，不再增收土地價款。三是對符合要求的標準化廠房項目，區財政按照標準化廠房建設成本(不含土地)的20%給予投資建設主體一次性資金補貼。四是購買標準化廠房。可對入駐企業購房款5%一次性補助，但是5年內不得出租或改變用途。五是租賃標準化廠房。對達到入駐要求的企業，租賃多層標準化廠房一年以上的，市財政按年租金的30%給予一次性補助，補助金額不超過企業當年納稅本市留成部分。租賃的標準化廠房企業不得對外轉租。六是鼓勵為入駐企業融資擔保。鼓勵擔保公司對租用、購買多層標準化廠房的企業提供貸款擔保。對其擔保的小額貸款(單筆貸款不超過500 萬元)擔保費率不超過市場平均水平的，可按照1%的年擔保費率對擔保機構進行補貼。七是對未入駐高標準廠房的中小微企業提供質量檢測、產品開發、信息物流等服務的各類公共服務平臺，經驗收合格達到公共服務平臺要求的，優先安排扶持資金。八是對入駐高標準廠房的中小微企業，符合技術改造、技術創新、協作配套項目等，優先安排項目扶持資金。

五、實施工業用地項目土地利用后評價機制

(一)建立土地信息共享平臺。充分利用現代信息技術，建立資源共享、分工協作、合理推進的部門協同機制，積極推動投資、產業、規劃土地、房屋管理、工商等部門統一在城市空間地理信息平臺上共享信息資源。建立統一的土地利用信用數據庫，為開展后評價，提高土地利用效率，加強科學決策奠定基礎。

(二)建立工業用地項目土地利用后評價制度。工業用地項目土地利用后評價可分別在建成階段(建成評估)、建成后每3 ～5年(過程評估)、出讓年期到期前1年(到期評估)等階段進行。對單獨供地的企業可通過已用地、容積率、稅收、單位投資和產出等方面進行評價，對運營商可通過園區已用地、入駐企業數量、投資額、稅收等方面進行評價。

［1］Boldrin M．，Levine D． Against Intellectual Monopoly［M］．Cambridge:Cambridge University Press，2008

［2］楊公樸，夏大慰．產業經濟學教程(修訂版)［M］．上海:上海財經大學出版社，2002

［3］國家工商總局企業注冊局． 全國內資企業生存時間分析報告［N］．中國工商報，2013