對(duì)無線電頻譜資源及其管理的思考

□沈建峰 李方圓

按照國際電聯(lián)的定義，無線電頻譜是指從9kHz 到3，000GHz 無線電頻率的數(shù)字序列。1973年，國際電聯(lián)在托雷莫里諾斯公約中指出:“各會(huì)員國在使用無線電頻率時(shí)，必須牢記無線電頻率和靜止衛(wèi)星軌道是有限的自然資源”。這是第一次將無線電頻譜看作“資源”的正式文件。進(jìn)而在1989年，國際電聯(lián)尼斯全權(quán)代表大會(huì)又將其寫入電聯(lián)最高法規(guī)——電聯(lián)尼斯組織法，并進(jìn)一步規(guī)定:“這種資源必須按照無線電規(guī)則得到合理、公平、有效、經(jīng)濟(jì)的使用”。顯然，作為一種自然資源，頻譜資源有著顯著的特色:它是被人為定義的，而不是像礦產(chǎn)、土地、河流等自然資源那樣，被人類在長期的社會(huì)生活中所自然感知、認(rèn)可的，因此，即使有了國際公約和定義，現(xiàn)實(shí)中多數(shù)公眾對(duì)其資源性質(zhì)也不了解，甚至許多人將頻譜資源與土地、礦產(chǎn)等實(shí)體資源簡單類比，僅僅從通信或經(jīng)濟(jì)價(jià)值方面去認(rèn)識(shí)頻譜資源，資源管理局限在狹隘的行業(yè)管理范圍，不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展對(duì)資源的需求，因此需要正本清源，重新分析、認(rèn)識(shí)頻譜資源的基本性質(zhì)、基礎(chǔ)地位和管理理念。

一、頻譜資源的由來

無線電波是人類依據(jù)科學(xué)理論和知識(shí)創(chuàng)造出來的，是現(xiàn)代科學(xué)自由研究精神與西方商業(yè)文明完美結(jié)合的典范，是人類的一大創(chuàng)舉，意義堪與蒸汽機(jī)的發(fā)明相媲美。自由探索、成果公開、專利制度、公司制等，都是其發(fā)展必不可少的條件:法拉第、麥克斯韋和赫茲通過接力傳遞式的不懈努力，證實(shí)了電磁波的存在，奠定了無線電技術(shù)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。而馬可尼，則在他們研究的基礎(chǔ)上，率先認(rèn)識(shí)到了無線電報(bào)可以為海上船舶提供通訊服務(wù)，找到了英國海運(yùn)局等大客戶，使得無線電技術(shù)進(jìn)入實(shí)用。1896年7月27日，馬可尼公開演示了無線電報(bào)，將一條信息傳播了一英里多。次年他申請(qǐng)了無線電報(bào)專利，成立了自己的公司，推動(dòng)無線電報(bào)進(jìn)入實(shí)用。

然而，無線電波傳播一經(jīng)發(fā)出，有其自然傳播與衰減規(guī)律，不受行政疆域限制，當(dāng)多個(gè)用戶同時(shí)發(fā)射電波時(shí)，難免產(chǎn)生干擾，在1899年的美國杯帆船賽上，由于馬可尼公司與美國德福雷斯特?zé)o線電報(bào)公司同時(shí)使用無線電報(bào)傳送比賽結(jié)果，產(chǎn)生了嚴(yán)重的干擾，這形成了無線電應(yīng)用歷史上第一次重大疑問:如何在同一地點(diǎn)同一時(shí)間應(yīng)用無線電報(bào)?這個(gè)問題不解決，無線電應(yīng)用前景黯淡。馬可尼很快找到了答案，他將英國科學(xué)家洛奇發(fā)現(xiàn)的“諧振電路”應(yīng)用在無線電報(bào)機(jī)上，改變了電磁波波長，也就是改變了頻率，幾臺(tái)發(fā)射機(jī)可同時(shí)發(fā)射，各用各的頻率，互不干擾，從而解決了這一問題。這一成就，不僅使馬可尼在商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中領(lǐng)先，更是無線電發(fā)展史上的一個(gè)重大突破，它奠定了按頻率使用無線電波的基礎(chǔ)，沿用至今。

隨著按頻率應(yīng)用無線電波規(guī)則的應(yīng)用，國際電聯(lián)將無線電應(yīng)用劃分為不同的業(yè)務(wù)，不同業(yè)務(wù)或同一業(yè)務(wù)的不同用戶需要使用不同的頻率，以保證國際無線電業(yè)務(wù)的互聯(lián)互通，如飛機(jī)、輪船在全球航行的通信保障，導(dǎo)航系統(tǒng)的全球應(yīng)用，收音機(jī)的通用以及手機(jī)用戶的全球漫游等。由于發(fā)射無線電電波必須首先確定頻率，所有可以應(yīng)用的無線電頻率數(shù)值排列在一起，就形成了無線電頻譜。為了避免干擾，除了某些特定頻段外，世界各國對(duì)無線電臺(tái)站都采取登記管理制度。用戶如果設(shè)立無線電臺(tái)，首先必須到管理部門獲得頻率的“使用權(quán)”，因此，頻譜，也就是可用的無線電頻率，成為無線電業(yè)務(wù)和無線電應(yīng)用的重要制約因素，需要在不同業(yè)務(wù)和用戶間進(jìn)行協(xié)調(diào)分配，具有了“資源”性質(zhì)。

人類認(rèn)識(shí)到頻譜的資源性質(zhì)花費(fèi)了漫長的時(shí)間，這是因?yàn)椋瑹o線電技術(shù)非常復(fù)雜，除頻率外，制約無線電業(yè)務(wù)和應(yīng)用發(fā)展的，還有發(fā)射功率、接收靈敏度、調(diào)制與解調(diào)方式等其它因素。經(jīng)過長期的研究和實(shí)踐，人們逐漸意識(shí)到，只有頻率，才是應(yīng)用無線電波的關(guān)鍵和首要因素，因此，才有了1973年托雷莫里諾斯公約的定義。

二、頻譜資源的自然性質(zhì)

顯然，頻譜是一種由于管理需要而衍生的資源，與水、礦產(chǎn)等實(shí)體資源有很大的不同，雖然國際電聯(lián)將其定義為自然資源，但有國內(nèi)學(xué)者從自然資源的定義等出發(fā)，認(rèn)為頻譜資源并不是自然資源，而是人為資源，進(jìn)而闡述了頻譜資源的六大基本屬性。然而，“人為資源”的說法，并不是廣泛認(rèn)可的資源類型。從資源的產(chǎn)生和利用方式來看，將其看作人類的社會(huì)資源更為合適，更確切的說，是一種管理需要衍生出來的社會(huì)資源，與城市中設(shè)立廣告牌的空間位置、汽車牌照等性質(zhì)類似。

隨著無線電技術(shù)發(fā)展，對(duì)頻譜資源的需求日益增加，管理難度進(jìn)一步增加。實(shí)現(xiàn)管理制度的合理變遷，提高管理水平，需要進(jìn)一步認(rèn)清頻譜資源的本質(zhì)，把握其管理和應(yīng)用的特殊性，才能更好地滿足社會(huì)需求，充分發(fā)揮資源的基礎(chǔ)配置作用。

由于沒有資源實(shí)體，頻譜資源在時(shí)間和地域分布上，都是均等的，沒有資源豐富與貧瘠的差別;在使用上，也不存在耗竭與開發(fā)成本，不能儲(chǔ)藏，也不能依靠強(qiáng)權(quán)占有。這是頻譜資源的重要屬性，因此閑置不用或應(yīng)用效率不高，都是對(duì)資源的浪費(fèi)。受到技術(shù)水平的限制，在特定的歷史時(shí)期，人類能夠使用的無線電頻率是一定的，同一頻率所承載的業(yè)務(wù)和應(yīng)用也是有限的。因此，頻譜資源是有限的。但這種有限性，是針對(duì)同一時(shí)間、同一區(qū)域的無線電應(yīng)用而言的，并且與技術(shù)發(fā)展的階段有直接關(guān)系。在不同的時(shí)間和區(qū)域，頻率當(dāng)然是可以重復(fù)使用的，性質(zhì)與公共交通線路編號(hào)、電話號(hào)碼、汽車號(hào)牌等非常類似。此外，采取一些新技術(shù)方法，也可以實(shí)現(xiàn)資源在同一時(shí)間同一地點(diǎn)的復(fù)用，但與一般意義上的頻率復(fù)用不是同一概念。

三、頻譜資源的社會(huì)屬性

與其它資源一樣，頻譜資源除了各種自然性質(zhì)之外，還有其公共屬性。從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理出發(fā)，可以證明頻譜資源是一種公共資源。在無線電應(yīng)用早期，隨著越來越多的船舶安裝了無線電臺(tái)，頻譜資源的利用已經(jīng)出現(xiàn)了“公地悲劇”的征兆，使先賢們認(rèn)識(shí)到了對(duì)無線電業(yè)務(wù)進(jìn)行管理的必要性。1906年，第一次國際無線電報(bào)通信會(huì)議在德國柏林正式舉行，29 個(gè)國家出席了這次會(huì)議。這次會(huì)議簽署了第一份完整的國際無線電報(bào)公約，其附件就是最早的無線電報(bào)通信的規(guī)則，包括按業(yè)務(wù)劃分使用無線電頻率原則。這次會(huì)議開創(chuàng)了對(duì)無線電波應(yīng)用進(jìn)行管理的歷史，會(huì)議的各項(xiàng)協(xié)議經(jīng)過歷屆無線電大會(huì)充實(shí)和修訂，形成了今天眾所周知的《無線電規(guī)則》。正是由于國際電聯(lián)的有效管理和全世界無線電從業(yè)者的共同努力，無線電技術(shù)100 多年來，不因?yàn)榉羌夹g(shù)因素而阻礙發(fā)展。

今天，公共資源管理已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要領(lǐng)域，埃莉諾·奧斯特羅姆因提出了公共資源有效管理的8 項(xiàng)原則而獲得了諾貝爾獎(jiǎng)。縱觀100 多年來的頻譜管理實(shí)踐，與這8 項(xiàng)原則不謀而合，如果不是專業(yè)性太強(qiáng)，掩蓋了其公共資源管理的本質(zhì)，完全可以作為公共資源管理的經(jīng)典范例。

由此可見，無論是從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的理論分析，還是頻譜資源的管理歷史實(shí)踐，都說明:對(duì)頻譜資源管理的根本原因，國際電聯(lián)關(guān)于“資源必須按照無線電規(guī)則得到合理、公平、有效、經(jīng)濟(jì)的使用”的規(guī)定，追根溯源，是由于頻譜資源的公共資源這一屬性。由于頻譜資源是人類所創(chuàng)造出來的資源，既沒有遠(yuǎn)古自然流傳的歷史慣例可供遵循，也不能為強(qiáng)權(quán)獨(dú)自占有、儲(chǔ)存，因此，人類創(chuàng)立了協(xié)商一致，按頻率劃分無線電業(yè)務(wù)等管理規(guī)則，體現(xiàn)了對(duì)這一公共資源進(jìn)行管理的最高智慧。

四、頻譜資源管理的核心和外延

頻譜資源管理的核心是資源的劃分、分配與指配，與實(shí)體資源的開發(fā)、存儲(chǔ)、利用等環(huán)節(jié)相比，大相徑庭。《無線電頻率劃分表》是所有無線電應(yīng)用的基礎(chǔ)，一般需要國際協(xié)商一致，而對(duì)具體業(yè)務(wù)的頻率分配和指配，則由相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管部門承擔(dān)。100 多年來，隨著技術(shù)發(fā)展，頻譜資源擴(kuò)大了數(shù)萬倍，在國際公認(rèn)的規(guī)則指引下，資源管理適應(yīng)了技術(shù)發(fā)展需要，沒有出現(xiàn)過特別的失敗案例。

然而，表面上波瀾不興的頻譜資源管理，卻考驗(yàn)著管理者的大智慧。統(tǒng)一的國際規(guī)則下，各國的管理體制和管理方式大相徑庭，資源的利用效率和效益相差甚遠(yuǎn)，從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)了國家治理和資源管理的水平。20 世紀(jì)90年代起，發(fā)達(dá)國家在傳統(tǒng)單一行政分配頻譜資源方式基礎(chǔ)上，采用拍賣來分配公眾移動(dòng)通信、廣播電視等業(yè)務(wù)的頻譜，取得了巨大成功，提高了資源的利用效率和效益。這種變革背后，是諸多公共資源管理方面理論研究成果的支持，和在其它公共資源管理領(lǐng)域成功實(shí)踐的檢驗(yàn)。我們?cè)趯W(xué)習(xí)借鑒時(shí)，需要跳出狹隘的行業(yè)管理視角，從社會(huì)管理和國家治理的高度，重新審視頻譜資源的地位與作用。在拍賣標(biāo)的頻段、防止共謀、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)等具體問題上，需要深入的研究與精心的準(zhǔn)備。

由于頻譜資源是衍生的，對(duì)資源的管理最終是以對(duì)相應(yīng)的使用頻譜的設(shè)備的管理來實(shí)現(xiàn)的，這些設(shè)備一般稱為無線電臺(tái)。而無線電臺(tái)都是設(shè)立在某一國領(lǐng)土或船舶上的，因此，批準(zhǔn)設(shè)立無線電臺(tái)，就是各國的國內(nèi)事務(wù)，也是無線電管理的重要內(nèi)容。除了部分免執(zhí)照頻段之外，世界各國對(duì)無線電臺(tái)及其所使用的頻率都采取登記審批制管理。由于無線電設(shè)備發(fā)射電波，占用資源，是電磁環(huán)境的影響因素之一，也會(huì)影響其它頻譜用戶，其性能、發(fā)射特性等，必須進(jìn)行全面登記與監(jiān)管，才能使主管部門及時(shí)掌握資源利用狀況。更重要的是，萬一用戶設(shè)備故障或使用不當(dāng)，不僅僅是他自己的事，還可能對(duì)不特定的第三方造成不良影響，因此，管理部門必須對(duì)用戶的無線電設(shè)備進(jìn)行監(jiān)管，包括設(shè)備更新、參數(shù)調(diào)整等，必要時(shí)還要進(jìn)行設(shè)備性能檢測(cè)。這種對(duì)無線電設(shè)備的監(jiān)管是頻譜資源的公共資源特性所要求的，是無線電管理的重要內(nèi)容。

由于人類并不能直接感知無線電波，掌握資源的應(yīng)用狀況必須通過一定的技術(shù)方法，因此，無線電監(jiān)測(cè)與測(cè)量對(duì)實(shí)施管理是必不可少的:新的頻率指配，新的電臺(tái)設(shè)立，必須首先進(jìn)行以電磁兼容分析為核心內(nèi)容的技術(shù)審查;非法占用資源的情況，也必須通過技術(shù)手段才能查處。這就構(gòu)成了無線電管理的另一個(gè)主要內(nèi)容:對(duì)空中無線電波的監(jiān)測(cè)。

隨著技術(shù)發(fā)展與普及，無線電技術(shù)日益滲透到社會(huì)各行各業(yè)，幾乎所有的行業(yè)都在使用無線電技術(shù)和設(shè)備，對(duì)電波的監(jiān)測(cè)和對(duì)設(shè)備的監(jiān)管，也隨之超越單純的通信廣播等行業(yè)管理界限，成為面向社會(huì)的公共事務(wù)管理。對(duì)無線電發(fā)射設(shè)備的監(jiān)管和檢定，對(duì)空中電波秩序的監(jiān)測(cè)，與頻譜的劃分、分配和指配一樣，成為國家治理體系的重要組成部分。然而在我國，由于起步較晚，又長期受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式的影響，無線電頻譜資源管理依然處于電信、廣播等行業(yè)管理的附屬與配套狀態(tài)，資源管理的基礎(chǔ)作用還沒有發(fā)揮，資源配置對(duì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的決定性作用尚未體現(xiàn)，資源價(jià)值尚未得到充分挖掘，這一狀況，將隨著社會(huì)對(duì)頻譜資源認(rèn)識(shí)的加深，逐步得到改變。

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