國(guó)內(nèi)府際關(guān)系研究述評(píng)：內(nèi)涵、主體與脈絡(luò)

摘要：國(guó)內(nèi)關(guān)于府際關(guān)系內(nèi)涵界定主要有三種不同維度，主要分歧體現(xiàn)在府際關(guān)系所應(yīng)涵蓋主體范圍及府際間脈絡(luò)關(guān)系的側(cè)重。針對(duì)府際關(guān)系主體范疇，可以從微觀、中觀和宏觀三個(gè)層次來(lái)加以分析和界定，進(jìn)而從行政倫理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)及政府職能角度探討將非政府民間社會(huì)納入府際關(guān)系研究視野內(nèi)的理論及現(xiàn)實(shí)意義。在府際關(guān)系脈絡(luò)方面，中國(guó)經(jīng)歷了以縱向關(guān)系為主到以橫向關(guān)系為主的發(fā)展歷程，呈現(xiàn)出十字博弈關(guān)系等表現(xiàn)；當(dāng)前，府際關(guān)系脈絡(luò)進(jìn)一步嬗變，超越科層制的斜向關(guān)系出現(xiàn)，并最終使得府際關(guān)系走向復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)體系。

關(guān)鍵詞：府際關(guān)系；主體范疇；關(guān)系脈絡(luò)

中圖分類(lèi)號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2015.06.0012

中國(guó)作為一個(gè)單一制國(guó)家，具有長(zhǎng)期中央集權(quán)的歷史背景，長(zhǎng)久以來(lái)，“中央與地方關(guān)系”的分析范式成為中國(guó)學(xué)者對(duì)于政府間關(guān)系的研究傳統(tǒng)，導(dǎo)致對(duì)地方政府間關(guān)系及地方治理的研究顯得相對(duì)不足。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始從府際關(guān)系（intergovernmental relations）概念視角來(lái)研究政府間關(guān)系，目前仍處于初期階段，關(guān)于府際關(guān)系概念表述尚未統(tǒng)一，在涵義理解上也存在差異?？傮w上看，當(dāng)前國(guó)內(nèi)關(guān)于府際關(guān)系的內(nèi)涵界定存在不同認(rèn)識(shí)，主要分歧體現(xiàn)在府際關(guān)系所應(yīng)涵蓋的主體范圍及府際間脈絡(luò)關(guān)系的側(cè)重。

一、中國(guó)府際關(guān)系內(nèi)涵界定的三種維度

（一）縱向關(guān)系主導(dǎo)論

以林尚立為代表的學(xué)者認(rèn)為，政府間關(guān)系主要指“各級(jí)政府間和各地區(qū)政府間關(guān)系，包含縱向的中央政府與地方政府間關(guān)系、地方各級(jí)政府間關(guān)系和橫向的各地區(qū)政府間關(guān)系” [1]。在此基礎(chǔ)上總結(jié)到，由于中國(guó)行政傳統(tǒng)所限，政府間關(guān)系條塊分割表現(xiàn)明顯，因此政府間橫向關(guān)系不僅指地方政府間關(guān)系，有時(shí)也可以拓展到政府內(nèi)部各個(gè)部門(mén)之間關(guān)系。此外，他認(rèn)為，在縱向和橫向兩種關(guān)系格局中，縱向關(guān)系尤其是中央政府和地方政府間關(guān)系在任何一個(gè)國(guó)家都是決定其府際關(guān)系基本格局的軸心式關(guān)系。“因?yàn)榭v向央地關(guān)系決定著在整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中地方政府的地位、權(quán)力及活動(dòng)方式，從而進(jìn)一步?jīng)Q定了地方政府體系內(nèi)部各層政府間關(guān)系，決定了地方政府之間的關(guān)系” [1]。

（二）橫向關(guān)系主導(dǎo)論

以謝慶奎為代表的學(xué)者認(rèn)為，府際關(guān)系也稱(chēng)為政府間關(guān)系，二者可以等同。他認(rèn)為“府際關(guān)系”是指不同層級(jí)政府間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，其中的“府”即政府，由立法、行政、司法等國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)構(gòu)成。他認(rèn)為，可以從狹義、廣義兩個(gè)維度對(duì)府際關(guān)系內(nèi)涵進(jìn)行詮釋。在狹義角度，府際關(guān)系僅指不同行政層級(jí)政府間的縱向垂直關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；廣義府際關(guān)系則不僅包括央地政府間、上下級(jí)政府間的縱向垂直關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，還包括彼此間不存在行政隸屬關(guān)系的地方政府間的橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以及政府內(nèi)部不同權(quán)力機(jī)關(guān)間的分工關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。更寬泛意義上的府際關(guān)系不僅指一個(gè)國(guó)家內(nèi)政府間關(guān)系，而且還應(yīng)包括主權(quán)國(guó)家與國(guó)家之間的政府間關(guān)系[2]。與前派觀點(diǎn)相類(lèi)似的是，該派學(xué)者也認(rèn)可政府間關(guān)系包括央地政府間、地方政府間、各地區(qū)政府間及政府部門(mén)間關(guān)系，但相較于前者，該派觀點(diǎn)認(rèn)為政府部門(mén)是府際關(guān)系的重要主體，其定義中明確包括了政府部門(mén)，并將部門(mén)間關(guān)系納入研究范疇。此外，該派觀點(diǎn)認(rèn)為，由于驅(qū)動(dòng)因素的變化，府際關(guān)系在改革前后發(fā)生了巨大改變，地方、地區(qū)政府間以及政府部門(mén)間橫向聯(lián)系不斷加強(qiáng)，府際關(guān)系呈現(xiàn)出一種由單一走向多樣，由縱向關(guān)系為主導(dǎo)走向橫向關(guān)系為主導(dǎo)的格局。

（三）網(wǎng)絡(luò)論

陳振明視野下的府際關(guān)系更加側(cè)重于網(wǎng)絡(luò)的概念，認(rèn)為政府間關(guān)系指中央政府與各級(jí)地方政府間縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，既包括中央政府與地方政府關(guān)系、各級(jí)地方政府間關(guān)系、也包括同級(jí)地方政府間關(guān)系以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級(jí)地方政府間關(guān)系。但同時(shí)他也指出，政府部門(mén)是構(gòu)成各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)，是“次于”政府的行政主體，不應(yīng)該是“政府間關(guān)系”的應(yīng)有之義 [3]。羅堃使用了描述性手法，闡述了中國(guó)政府間關(guān)系具有三種特征：一是層級(jí)隸屬關(guān)系，二是不等邊的三角關(guān)系，三是網(wǎng)絡(luò)模式關(guān)系 [4]。任維德也將府際關(guān)系定義為一個(gè)國(guó)家內(nèi)包括中央政府與地方政府間縱向關(guān)系及地方政府間橫向關(guān)系的由各個(gè)層次、層級(jí)政府之間形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并指出地方政府間關(guān)系指各級(jí)各類(lèi)地方政府之間的公共組織關(guān)系和政策網(wǎng)絡(luò)體系[5]。

還有一派具有代表性的觀點(diǎn)來(lái)自于臺(tái)灣學(xué)者，將府際關(guān)系主體范圍進(jìn)一步拓展。例如江大樹(shù)認(rèn)為[6]，府際關(guān)系指一個(gè)國(guó)家內(nèi)部不同政府及政府部門(mén)間的互動(dòng)關(guān)系。從狹義角度看，主要指不同行政層級(jí)政府之間的垂直互動(dòng)關(guān)系，如中央政府與省政府、市政府與縣政府間的互動(dòng)關(guān)系；在廣義上，府際關(guān)系也包括同級(jí)政府之間的橫向水平互動(dòng)關(guān)系、包括政府部門(mén)間的管理協(xié)調(diào)，以及政府機(jī)關(guān)與民間社會(huì)的公共關(guān)系等。

二、府際關(guān)系的主體范疇

對(duì)于府際關(guān)系所應(yīng)涵蓋主體范疇，陳振明把府際關(guān)系的主體界定為各級(jí)政府，認(rèn)為政府部門(mén)不應(yīng)是府際關(guān)系的應(yīng)有之義。林尚立和謝慶奎都認(rèn)為府際關(guān)系主體應(yīng)當(dāng)包括政府部門(mén)，但二者在概念表述中仍存在程度差異。林尚立認(rèn)為政府間橫向關(guān)系“有時(shí)”也包括政府內(nèi)各部門(mén)之間的關(guān)系；而謝慶奎則認(rèn)為政府部門(mén)是府際關(guān)系十分重要的主體，將政府部門(mén)明確納入府際關(guān)系內(nèi)涵界定中，并將政府部門(mén)間關(guān)系直接納入研究視野；臺(tái)灣學(xué)者江大樹(shù)則進(jìn)一步把除政府外非政府民間社會(huì)納入府際關(guān)系主體研究范疇。結(jié)合這三派學(xué)者觀點(diǎn)，可以從微觀、中觀和宏觀三個(gè)層次來(lái)對(duì)府際關(guān)系主體范圍加以討論和界定。

（一）微觀意義上府際關(guān)系主體

從微觀角度看，府際關(guān)系構(gòu)成主體僅包括各級(jí)政府，包括中央政府與各級(jí)地方政府。中央政府是全國(guó)性政府，而地方政府則是地域性政府。建國(guó)以來(lái)，中國(guó)地方政府層級(jí)設(shè)置歷經(jīng)了多次調(diào)整，最終形成了省、縣（縣級(jí)市）、鄉(xiāng)三級(jí)制和省、市、縣（縣級(jí)市）、鄉(xiāng)四級(jí)制并存并以后者為主的穩(wěn)定局面，同時(shí)還存在著若干非正式準(zhǔn)層級(jí)?？傮w而言，目前我國(guó)政府層級(jí)結(jié)構(gòu)是中央——?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）——地級(jí)市（行政公署、自治州、市轄區(qū)）——縣（縣級(jí)市、市轄區(qū)、自治縣）——鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為主導(dǎo)的五級(jí)制。計(jì)劃單列市及副省級(jí)市、特別行政區(qū)的出現(xiàn)，在央地關(guān)系中增加了新層次、新內(nèi)容。各級(jí)政府根據(jù)自己在體制結(jié)構(gòu)中的行政地位和活動(dòng)范圍來(lái)履行職責(zé)。中央政府負(fù)責(zé)最高層決策、省級(jí)政府進(jìn)行高層管理及執(zhí)行，省級(jí)以下各級(jí)政府為中低層，主要任務(wù)是執(zhí)行[7]。

（二）中觀意義上府際關(guān)系主體

在中觀意義上，府際關(guān)系構(gòu)成主體不僅包括各級(jí)政府，還包括政府部門(mén)。雖然陳振明認(rèn)為政府“部門(mén)”不應(yīng)該是“政府間關(guān)系”的應(yīng)有之義，但是在中國(guó)特殊行政體制影響下，府際關(guān)系在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義和部門(mén)本位主義，加之中國(guó)府際關(guān)系中“條塊分割”的具體表現(xiàn)，使得“次于”政府的政府部門(mén)成為分析政府間關(guān)系的重要變量。此外，現(xiàn)代行政職能的行使主要依靠政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的各種職能部門(mén)，政府間互動(dòng)及關(guān)系的形成也主要是通過(guò)各層級(jí)、類(lèi)型的政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)的，因此，政府部門(mén)之間的互動(dòng)及相互關(guān)系是府際關(guān)系研究不容回避的問(wèn)題。

（三）宏觀意義上府際關(guān)系主體

在宏觀意義上，各級(jí)政府除了與上下級(jí)政府存在關(guān)系外，還與一系列社會(huì)相關(guān)主體之間存在相互影響的關(guān)系?，F(xiàn)代社會(huì)有著各種非政府組織履行利益表達(dá)及聚合功能，因此政府與政黨組織、利益集團(tuán)、民間組織、社會(huì)團(tuán)體等之間也存在互動(dòng)關(guān)系。對(duì)于將府際關(guān)系主體擴(kuò)展到政府之外的非政府民間社會(huì)這一觀點(diǎn)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界一般對(duì)此持否定態(tài)度，由于政府與非政府組織的界限有著明晰的界定，因此“府際關(guān)系”理應(yīng)被限定在“政府”內(nèi)部，現(xiàn)如今的府際關(guān)系研究，也往往僅立足于與府際直接相關(guān)的政府層面，局限于政府內(nèi)部的體制、機(jī)制分析，這有其學(xué)理上的合理性。但無(wú)論是從“應(yīng)然”還是“實(shí)然”的角度，將非政府民間社會(huì)納入到府際關(guān)系研究視野內(nèi)有其現(xiàn)實(shí)意義及歷史進(jìn)步意義。

首先，基于行政倫理價(jià)值角度，從“小政府、大社會(huì)”的公民社會(huì)視角出發(fā)，府際關(guān)系的實(shí)際運(yùn)作并非僅局限于政府內(nèi)部的溝通、協(xié)調(diào)及博弈，政府的意義也并非僅為政府組織體系內(nèi)部利益訴求及表達(dá)，其最終價(jià)值目的應(yīng)為社會(huì)及文明的進(jìn)步，服務(wù)型政府以及“善治”理論的勃發(fā)已說(shuō)明了這一點(diǎn)。如若僅將府際關(guān)系研究視角限定在政府內(nèi)部，雖符合“政府”的概念界定，但卻將府際關(guān)系研究意義與其歷史價(jià)值割裂開(kāi)來(lái)，缺乏規(guī)范分析，缺乏對(duì)政府價(jià)值的哲學(xué)思辨。

其次，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，當(dāng)前府際關(guān)系研究的直接動(dòng)因基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求，府際關(guān)系實(shí)際運(yùn)作必然要受到所處環(huán)境的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等影響。不同區(qū)域不同經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)文化等變量必然會(huì)影響到府際關(guān)系的實(shí)際態(tài)勢(shì)；現(xiàn)實(shí)中地方政府間合作項(xiàng)目的不同也會(huì)導(dǎo)致府際間合作重點(diǎn)及方式的差異。因此，如果僅將府際關(guān)系的研究視角局限在政府內(nèi)部，雖更易探討學(xué)理意義上之通則，但也會(huì)導(dǎo)致將不同區(qū)域府際關(guān)系的特性與其形成背景割裂開(kāi)來(lái)，而陷入形而上的誤區(qū)。

第三，從政府職能角度來(lái)看，政府組織以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為目標(biāo)，屬于公共組織。廣義的公共組織以管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的，包括政府行政組織和第三部門(mén)組織；狹義的公共組織僅指政府行政組織。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，本應(yīng)由政府組織承擔(dān)的職能，可以在一定條件下通過(guò)承包、撥款、特許、合伙、私有化等特定方式向非政府組織轉(zhuǎn)移，其績(jī)效甚至要高于由政府組織來(lái)提供。因此，僅將府際關(guān)系的研究視角局限在政府內(nèi)部，缺乏對(duì)公共管理職能實(shí)現(xiàn)方式的全面認(rèn)識(shí)，就會(huì)導(dǎo)致僅從靜態(tài)角度來(lái)割裂政府與非政府組織的職能關(guān)系，從而缺乏對(duì)政府職能實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)歷史觀認(rèn)識(shí)，困囿于工具理性的桎梏。

總體而言，雖則非政府民間社會(huì)不屬于“政府”范疇，但將其納入到府際關(guān)系研究視野當(dāng)中，將之作為研究府際關(guān)系的媒介或變量，甚至在某些特定情形下直接納入到府際關(guān)系的主體范圍之列，有其合理性及歷史進(jìn)步意義。但必須指出，如果從“府際關(guān)系”主體角度對(duì)非政府組織進(jìn)行界定，無(wú)論在理論及現(xiàn)實(shí)層面，都存在邏輯上的矛盾和誤區(qū)。

三、府際關(guān)系脈絡(luò)之表現(xiàn)

不同的府際關(guān)系影響因素形成了不同的對(duì)于府際關(guān)系主體的判斷，及府際關(guān)系基本脈絡(luò)，并決定了府際關(guān)系的未來(lái)發(fā)展。在主導(dǎo)脈絡(luò)方面，雖然學(xué)者們都認(rèn)同府際關(guān)系主要脈絡(luò)包括縱橫兩個(gè)方向，但林尚立認(rèn)為縱向關(guān)系尤其是央地關(guān)系是府際關(guān)系的中軸；而謝慶奎認(rèn)為府際關(guān)系在改革開(kāi)放后由縱向關(guān)系為主走向以橫向關(guān)系為主；張志紅和張緊跟則分別對(duì)縱向關(guān)系和橫向關(guān)系進(jìn)行了專(zhuān)題探討[8-9]；劉祖云認(rèn)為“十字博弈關(guān)系”是中國(guó)府際關(guān)系的基本解釋框架；蔡英輝認(rèn)為府際斜向關(guān)系是各級(jí)政府對(duì)傳統(tǒng)科層制突破的產(chǎn)物；陳振明則認(rèn)為府際關(guān)系是中央政府與各級(jí)地方政府間縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。學(xué)者們關(guān)于府際關(guān)系脈絡(luò)表現(xiàn)的不同見(jiàn)解，從另一個(gè)側(cè)面反映了中國(guó)府際關(guān)系的實(shí)踐發(fā)展，也反映了中國(guó)政府行政管理的價(jià)值轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。

（一）縱向關(guān)系：府際關(guān)系中軸

改革開(kāi)放前，由于高度中央集權(quán)，強(qiáng)調(diào)中央主導(dǎo)及層級(jí)節(jié)制，強(qiáng)調(diào)對(duì)地方政府實(shí)施有效的行政控制或自治監(jiān)督，因此府際關(guān)系主要以縱向關(guān)系尤其是央地關(guān)系主導(dǎo)，縱向條塊化關(guān)系占據(jù)主導(dǎo)地位，府際關(guān)系表現(xiàn)為“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)。所謂縱向關(guān)系，指在行政結(jié)構(gòu)體制內(nèi)部存在行政隸屬關(guān)系的上下級(jí)政府之間的層級(jí)隸屬關(guān)系。如中央政府與省/直轄市政府間、市政府與縣政府間的關(guān)系都屬于縱向關(guān)系范疇。縱向關(guān)系尤其是央地關(guān)系在任何一個(gè)國(guó)家都是決定其府際關(guān)系基本格局的軸心式關(guān)系。在縱向關(guān)系中，政治關(guān)系占據(jù)主導(dǎo)地位。在中國(guó)學(xué)術(shù)研究傳統(tǒng)中，縱向關(guān)系尤指中央與地方關(guān)系。在中國(guó)的央地關(guān)系中，中央政府和省級(jí)政府之間的關(guān)系又處于主導(dǎo)地位，省級(jí)以下各級(jí)政府由于層級(jí)節(jié)制，一般通過(guò)省政府作為中介來(lái)執(zhí)行中央的計(jì)劃、政策、決定、命令等，與中央并不發(fā)生直接互動(dòng)。省級(jí)以下政府如逾越行政層級(jí)而與省政府或中央政府及部門(mén)之間發(fā)生直接聯(lián)系需要經(jīng)過(guò)省政府批準(zhǔn)或事后報(bào)告。因此，縱向央地關(guān)系在實(shí)質(zhì)上即中央政府與省級(jí)政府之間的關(guān)系。從府際行為的角度而言，縱向關(guān)系主要是一種命令與服從、指導(dǎo)與被指導(dǎo)、管理與被管理的關(guān)系，其在一定程度上、一定范圍內(nèi)，也包括競(jìng)爭(zhēng)、與合作關(guān)系。

（二）橫向關(guān)系：競(jìng)爭(zhēng)與合作

改革開(kāi)放后，伴隨著行政分權(quán)，央地關(guān)系隨之改變，地方政府獨(dú)立性相較于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代有了很大提升，逐步由中央政府控制下的代理組織向著相對(duì)獨(dú)立的利益組織發(fā)展。由于利益驅(qū)動(dòng)、地區(qū)政府或不同層級(jí)政府之間資源差異以及發(fā)展的不平衡，地方、地區(qū)政府間及政府部門(mén)間橫向關(guān)系蓬勃發(fā)展，逐漸成為府際關(guān)系的主導(dǎo)脈絡(luò)，并對(duì)政府間縱向關(guān)系形成反作用力，“條塊關(guān)系”成為中國(guó)府際關(guān)系的典型特征。所謂橫向關(guān)系，指互不隸屬的同級(jí)地方政府間，政府內(nèi)同級(jí)職能部門(mén)間的分工、協(xié)調(diào)、管理等水平互動(dòng)關(guān)系。如省、直轄市政府間的關(guān)系，地級(jí)市政府間的關(guān)系。具體細(xì)分又可以分為兩種：其一是具有同一直接隸屬關(guān)系的同級(jí)地方政府及部門(mén)間關(guān)系；其二是無(wú)同一直接隸屬關(guān)系的各地區(qū)同級(jí)政府及部門(mén)間關(guān)系，政府部門(mén)間關(guān)系也是如此。正如美國(guó)學(xué)者多麥爾在《政府間關(guān)系》一文中所言： “如果將政府間關(guān)系的縱向維度看成是一種類(lèi)似于命令和服從的等級(jí)結(jié)構(gòu)， 那么就可以把政府間的橫向關(guān)系構(gòu)設(shè)為一種受競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)商動(dòng)力支配的對(duì)等權(quán)力的分割體系?！睓M向府際關(guān)系則不存有命令與服從、指導(dǎo)與被指導(dǎo)、管理與被管理的關(guān)系，而更多地體現(xiàn)為一種競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系[10]。

（三）十字關(guān)系：一個(gè)解釋框架

在府際關(guān)系基礎(chǔ)脈絡(luò)也即縱、橫向關(guān)系基礎(chǔ)上，劉祖云提出了一個(gè)分析府際關(guān)系的解釋框架——“十字型博弈”[11]。他認(rèn)為：府際關(guān)系包括縱向的上下級(jí)政府間關(guān)系及橫向的同級(jí)政府間關(guān)系兩方面，在此基礎(chǔ)上，形成了一個(gè)“十字型”關(guān)系模型。其中，政府間權(quán)力與利益的博弈呈現(xiàn)出復(fù)雜的“十字博弈”交叉態(tài)勢(shì)，可以用簡(jiǎn)化的“博弈單元”對(duì)這種復(fù)雜博弈關(guān)系進(jìn)行詮釋。如“中央政府、省級(jí)政府、市級(jí)政府”三級(jí)政府就形成了一個(gè)十字型博弈單元，在這一博弈單元中，處于“十字中心點(diǎn)”的為“省級(jí)政府”，而非中央政府；依此類(lèi)推，如在“省政府、市政府、縣政府”或“市政府、縣政府、鄉(xiāng)政府”中，也會(huì)形成以“市級(jí)政府”或“縣級(jí)政府”為中心的十字型博弈單元。總體上看，在完整的政府間博弈關(guān)系格局中，只有“中央政府”與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”不能作為博弈單元的中心點(diǎn)存在。因此，在現(xiàn)實(shí)的府際博弈關(guān)系中，位于中心的是處于各個(gè)“十字型節(jié)點(diǎn)”的地方政府，依據(jù)其核心程度的大小，依次分別是： 省級(jí)政府——市級(jí)政府——縣級(jí)政府，這三級(jí)政府既“上傳下達(dá)”又“左右逢源”?？傮w而言，凡是存在三個(gè)層級(jí)政府的國(guó)家均存在這樣一個(gè)“十字型博弈”的府際關(guān)系。

（四）斜向關(guān)系：科層制的突破

隨著信息化潮流及各級(jí)政府自主性和利益訴求的不斷增強(qiáng)，府際關(guān)系開(kāi)始超越傳統(tǒng)縱橫關(guān)系及十字博弈，從而斜向關(guān)系出現(xiàn)。斜向關(guān)系的產(chǎn)生及發(fā)展代表著各級(jí)政府對(duì)于傳統(tǒng)科層制層級(jí)節(jié)制及單線(xiàn)負(fù)責(zé)的突破，推動(dòng)府際間從單中心管理到多中心治理的進(jìn)程，成為多維節(jié)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的基礎(chǔ)。所謂斜向關(guān)系，指不存在行政統(tǒng)轄及隸屬關(guān)系的非同級(jí)地方政府及部門(mén)之間關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)中，斜向關(guān)系主要體現(xiàn)為不存在行政統(tǒng)轄及隸屬關(guān)系的上級(jí)政府各部門(mén)與下級(jí)政府間關(guān)系。具體而言，斜向關(guān)系包括五種類(lèi)型：第一種是上級(jí)政府職能部門(mén)與下級(jí)政府間關(guān)系；第二種是無(wú)隸屬的地方政府間關(guān)系；第三種是地方政府與接受中央部門(mén)垂直領(lǐng)導(dǎo)的地方派出機(jī)構(gòu)間關(guān)系；第四種是同級(jí)政府各部門(mén)與其他同級(jí)政府之間的關(guān)系；第五種是彼此不存在隸屬關(guān)系的政府部門(mén)間關(guān)系。受同級(jí)政府聯(lián)系原則指導(dǎo)、影響，第四、五種政府間正式公文關(guān)系并不多見(jiàn)；而第一、二、三類(lèi)關(guān)系則廣泛存在。在斜向關(guān)系中，由于府際關(guān)系主體間不存在直接行政統(tǒng)轄及隸屬關(guān)系，加之相應(yīng)法律規(guī)范缺位，其復(fù)雜程度超越縱、橫向關(guān)系。本質(zhì)而言，由于不存在命令與指導(dǎo)關(guān)系，斜向關(guān)系與橫向關(guān)系較為類(lèi)似，更多體現(xiàn)為競(jìng)合關(guān)系[12]。

（五）網(wǎng)絡(luò)關(guān)系：萌芽與趨勢(shì)

現(xiàn)實(shí)中，從全世界范圍來(lái)看，近些年來(lái)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化使府際關(guān)系發(fā)生變化并呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化的特征。在世界行政改革浪潮中，府際關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)化調(diào)整已成不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。網(wǎng)絡(luò)關(guān)系概念應(yīng)用，打破了一級(jí)政府是位于等級(jí)制度定點(diǎn)的傳統(tǒng)觀念。所謂網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，指中央政府與各級(jí)地方政府及部門(mén)間的縱、橫、斜錯(cuò)綜交織的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，既包括央地政府間、不同級(jí)地方政府及部門(mén)間關(guān)系，也包括同級(jí)地方政府和部門(mén)間關(guān)系以及不存在直接行政統(tǒng)轄、隸屬關(guān)系的非同級(jí)地方政府、部門(mén)間關(guān)系，在某種意義上，還需將一些非政府組織納入到其研究視野范疇內(nèi)。由于中國(guó)特殊的行政體制，在縱、橫向關(guān)系的基礎(chǔ)上，府際關(guān)系呈現(xiàn)“十字博弈”關(guān)系，但現(xiàn)實(shí)中的府際關(guān)系早已超出了十字縱橫的簡(jiǎn)單格局，超越科層制的斜向關(guān)系出現(xiàn)，并進(jìn)一步走向復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)體系。未來(lái)的府際關(guān)系的組織結(jié)構(gòu)將不再以科層體系為基礎(chǔ)，而是建立在與信息社會(huì)相適應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)組織之上，政府間關(guān)系也從單一依賴(lài)走向復(fù)合依賴(lài)，府際合作關(guān)系將會(huì)更加緊密。

[參考文獻(xiàn)]

[1]林尚立.國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系[M].杭州：浙江人民出版社，1998：62-78.

[2]謝慶奎.中國(guó)政府的府際關(guān)系研究[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)，2000，1（37）：26-34.

[3]陳振明.公共管理學(xué)原理[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006：109.

[4]鄭娟，李剛.國(guó)內(nèi)近年來(lái)對(duì)府際關(guān)系研究綜述[J].寧夏黨校學(xué)報(bào)，2007（9）：37-40.

[5]任維德.中國(guó)城市群地方政府府際關(guān)系研究[J].內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2009（7）：30-35.

[6]趙永茂，孫同文，江大樹(shù).府際關(guān)系[M].臺(tái)北：元照出版公司，2001：6.

[7]周義程，蔡英輝.關(guān)于政府際關(guān)系概念與類(lèi)別的界定問(wèn)題：一項(xiàng)類(lèi)型學(xué)維度的系統(tǒng)性考量[J].唯實(shí)，2011（1）：56-61.

[8]張志紅.政府間縱向關(guān)系初探[J].南開(kāi)大學(xué)法政學(xué)院學(xué)術(shù)論叢，2004（3）：46-55.

[9]張緊跟.淺論協(xié)調(diào)地方政府間橫向關(guān)系[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003（3）：62-65.

[10]汪偉全.營(yíng)造良好的地方政府間關(guān)系：基于和諧社會(huì)視野下的研究[J].理論導(dǎo)刊，2008（9）：10-12.

[11]劉祖云，政府間關(guān)系：合作博弈與府際治理[J].學(xué)海，2007（1）：79-87.

[12]蔡英輝.我國(guó)斜向府際關(guān)系初探[J].北京郵電大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2008（10）：40-45.

（責(zé)任編輯王婷婷）

Review of Domestic Intergovernmental Relations Research：

Connotation， Main Body and Structure

XU Wan-xiao

（School of Public Administration， Huazhong University of

Science and Technology，Wuhan 430074， Hubei， China）

Abstract：There are three dimensions on the connotation defining of the domestic intergovernment relations， the main divergence lies in its scope of the main body and the emphasis given to intergovernmental relation lineage. We can analyze and define the main body scope of intergovernment relations from micro-view， medium-view and macro-view， furthermore， from perspective of administrative ethics， regional economy and governmental function， discuss the theory and practical significance of integrate studies on non-governmental societies into intergovernmental relations study area. In terms of intergovernmental relations structure， China has witnessed the structure evolution process from a mainly vertical one to horizontal， showing itself in a cross-game relation. At present， surpassing the bureaucracy level， intergovernmental relations further transmutes and becomes diagonal and will ultimately evolve into a complicated network lineage.

Key words：inter-governmental relations；category of main body；relation lineage