新型城鎮化的戰略取向與就地城鎮化模式研究

摘要：要克服“遷移式”城鎮化的弊端，必須轉變城鎮化發展理念，走新型城鎮化道路，選擇就地城鎮化發展模式。新型城鎮化的核心是實現“人”的城鎮化，就地城鎮化模式符合新型城鎮化的戰略取向，是新型城鎮化的有效實踐模式；實施就地城鎮化要根據各區域城鎮化發展的特點和地理環境、資源稟賦、文化特色進行小城鎮建設。

關鍵詞：新型城鎮化；就地城鎮化；小城鎮建設

中圖分類號：F291.1；F241.4文獻標識碼：ADOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2015.06.0008

目前，我國城鎮化率已經突破50%，從數量上看似乎已經達到較高水平，但人口城鎮化嚴重滯后于土地城鎮化，城鎮化質量亟待提高。長期以來的“遷移式”城鎮化導致城市環境污染、交通擁堵、就業困難和農村留守群體、農業生態惡化、糧食生產安全、鄉土文化消失等問題，嚴重影響了社會的和諧進步和城鄉的協調發展。要克服“遷移式”城鎮化的弊端，必須轉變城鎮化發展理念，走新型城鎮化道路。就地城鎮化符合新型城鎮化的戰略取向，是新型城鎮化的有效實踐模式。

一、新型城鎮化的戰略取向

（一） 新型城鎮化的內涵實質

新型城鎮化是“人”的城鎮化，以實現農業轉移人口市民化，城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋為目的；新型城鎮化是“四化”（即工業化、信息化、新型城鎮化和農業現代化）互動的城鎮化，城鎮化要與工業化、農業現代化和信息化相輔相成，創建面向內需、創新驅動的新興產業和現代農業互動的產業體系；新型城鎮化是布局合理的城鎮化，在城鄉規劃、基礎設施和公共服務等方面實現一體化，推進城市群和小城鎮聯動發展；新型城鎮化是生態文明的城鎮化，以生態文明理念為指導，以建設綠色生態城市為目標，倡導集約、智能、綠色、低碳理念，促進生產空間集約高效，打造青山綠水宜居城鎮；新型城鎮化是弘揚文化的城鎮化，加大對公共文化設施的建設力度，加強對中華優秀傳統文化的弘揚，使城鎮既能彰顯現代風格，又不失傳統文化和本土文化。總之，新型城鎮化核心是實現“人”的城鎮化，是實現農業、生態和環境協調發展，促進經濟社會和諧進步的城鎮化。

（二） 新型城鎮化的戰略取向

一是從數量擴張向質量提升轉變。目前我國依靠勞動力廉價供給、資源粗放式消耗的城鎮化模式亟待轉型。要改變只求數量不顧質量的發展方式，要從城鎮布局、產業發展、資源環境等方面全方位提升城鎮化質量；要合理調整大中小城市和東中部地區城市布局，優化城鎮空間布局，使小區域得到集中，大區域得到均衡；提升東部大城市的吸引輻射帶動作用，發展東部地區的小城鎮尤其是有條件的中心鎮，發展中西部以縣城為依托的縣域經濟，壯大中西部縣城；合理調整產業布局，培育新型無污染產業，把大城市改造成空氣質量好、環境優美、適合人類居住的城市，強化小城鎮的產業功能，提高小城鎮的服務和居住功能，使小城鎮成為吸引農村人口就近就業的“大磁場”；加強信息化建設和交通網絡建設，使大中小城市和城鄉連接通暢無阻，實現城鄉一體化發展。

二是從盲目的農民進城向有計劃的人口遷移行為轉變。人口的自由流動雖屬正常現象，但大規模盲目遷移也給社會經濟發展造成消極影響。首先，大量人口在短期內一窩蜂涌進大城市，分享城市的住房、教育、醫療、交通等資源，使本來已經長期超負荷運轉的大城市不堪重負，急需分流減壓；其次，經濟落后的小城鎮和農村地區因大量人口流失變成空心村，不但經濟發展喪失了活力，傳統鄉土文化也面臨消失的危險。有計劃地組織人口遷移十分必要，人口遷移要根據社會經濟發展需要在國家政策指導下進行，這樣才能減少人口遷移的自發性和盲目性，避免了因其規模和流向失控對社會經濟的沖擊。此外，有組織的計劃遷移，在經濟發展、資源開發，尤其是內地和邊疆的協調發展上也將發揮重要作用。

三是從東部地區主導向以中西部地區為重點發展轉變。我國傳統城鎮化的發展從空間表現來看，呈現出以東部沿海地區為主導的非均衡發展格局。東部地區是我國城鎮化發展的先行區，也是城鎮化率較高的區域，通過大規模的外源人口遷入，已經初步形成了以巨型城市、超大城市為核心，以特大和大型城市為主體和以中小城市為支撐的比較完備的城市體系，但東部地區很多城市已出現城市建設用地緊張、進城門檻和成本較高、生態環境壓力大、承載能力超限等城市病現象。相比而言，中西部地區城鎮化水平仍然很低，具體表現為：城市平均規模偏小、分布不均衡、功能相對單一、對周圍輻射帶動能力弱、等級序列尚不完善且大中小城市比例失調、缺少一定規模的中等城市作為支撐等。但中西部地區城鎮化也表現出一些好的勢頭，如城鎮化起點雖低，但發展速度較快；城鎮化水平雖不高，但城市數目不斷增多。

四是從“半城鎮化”向“完全城鎮化”轉變。所謂“半城鎮化”，是指人的城鎮化遠遠落后于土地的城鎮化，許多農民工雖然人在城市工作和生活，戶籍卻留在農村，無法扎根于城市，最終還要離開城市回到農村。新生代農民想從辛苦的農務勞作中脫離出來，希望能通過進城打工改變自己的生活甚至命運，由于自身文化水平不高，知識欠缺；同時我國對農民工素質及技能的培訓也遠遠跟不上產業轉型升級的要求，導致農民雖然進了城，卻從事著城市最辛苦的諸如建筑、汽車修理、搬運、環衛等體力工作，無法真正適應和融入城市，享受不到城市的各種福利待遇，致使農民工成為社會潛在的不穩定因素。“半城鎮化”現象說明我國城鎮化水平虛高，城鎮人口中1/3的流動人口群體無法享受城鎮待遇，城鎮化率統計指標高于人口城鎮化率比重的15個百分點左右[1]。

目前戶籍制度是“半城鎮化”的根本障礙，而財政體系是戶籍制度改革的最大制約因素。要想消除戶籍制度對人口城鎮化的牽絆制約，就要實行以財政體系為核心的系列配套改革，逐漸消除城鄉戶籍差別，解除公共服務與戶口捆綁，重新劃分中央與地方政府的財政責任，給予地方政府更大的事權和財權，建立起覆蓋城鄉、體系相同、水準相當、異地可接續的社保體系，使公民能夠在城鄉之間自由遷徙，為農民轉為市民提供可靠的保證。同時要加強對農民工素質教育和技能教育的培訓，提高他們的自身素質和技能水平，使他們能更快地適應城市，被城市接納，完成“半城鎮化”向“完全城鎮化”的轉變。

二、就地城鎮化是新型城鎮化的有效實踐模式

（一）就地城鎮化的概念

就地城鎮化是相對于“遷移式”城鎮化而言的，指發生在農村地域的城鎮化。就地城鎮化主要分為兩種類型：一是農村人口和產業就近向所屬縣城或鄉鎮集聚形成城鎮，另一種是通過引進城鎮文化、生產和生活方式及土地利用模式，使農村地區在產業結構、生產生活方式、土地利用結構、基礎設施和生活條件、社會保障和公共服務等方面實現與城鎮均等化水平，農村地區實現由農業社會向現代城鎮社會的轉變。

（二）就地城鎮化模式的主要特點

就地城鎮化模式具有本土轉變、區域選擇性、建制規模小等三個主要特點：

一是本土轉變的特點。本土帶有鮮明的地域性、惟一性、排他性和民族性，是歷史的積淀使然。我國是一個擁有悠久歷史的文明古國，每一個省市區都有豐富且有本地特色的文化歷史資源。就地城鎮化其實是一個本土轉變的城鎮化過程，即在原本的農村區域范圍內，不進行大批量的輸出式移民，而是在當地通過對產業結構的調整，發展二、三產業，或使農業規模經營，改變傳統的耕作方式，使農業產業化，對農村面貌進行改建，增強基礎設施，增加文化娛樂休閑項目，并在戶籍制度上使農民身份改變，從而影響農民的就業方式和生活方式，使之達到城鎮標準和水平。

二是區域選擇的特點。由于我國東、中、東北、西北、西南五大區域自身的地理、資源和社會經濟條件各有不同，城鎮化發展也表現出顯著的區域差異性。因此，就地城鎮化的發展過程中必須因地制宜，根據區域特點來選擇適合發展就地城鎮化的地區，并選擇該地區適合發展的主導產業。通過對已發生的就地城鎮化地區的研究表明，過去就地城鎮化一般發生在東部臨海臨邊和臨近大城市、交通發達、有一定的手工業基礎的農村地區，例如江浙地帶和蘇南地區，這些區域的某些農村地區因受到附近大城市的輻射影響，最先完成了就地城鎮化轉變。類似這樣的地區是就地城鎮化的優先選擇。但是對于其他地區，例如中部農業區和西南少數民族地區，是否適合發展就地城鎮化以及農業地區是否可以通過農業產業化經營、少數民族地區是否可以通過發展民族旅游業等特色產業實現就地城鎮化成功轉變，這是一個需要實踐證明的課題。

三是建制規模小的特點。首先，發展初期以小城鎮規劃為主。對于小城鎮的概念，顧名思義即為較小的城鎮，介于城市和鄉村之間，一般是指包括縣城在內的建制鎮和集鎮，但不包括設市的鎮。建制鎮是指農村一定區域內政治、經濟、文化和生活服務的中心。非建制鎮則被稱為集鎮，它是農村經濟、文化和生活服務的中心，由集市發展而來，由鄉、民族鄉人民政府所在地和經縣級人民政府確認而成的。其次，以縣域經濟和鄉鎮經濟為主。就地城鎮化的一般發生地是包括縣城在內的建制鎮和集鎮，其經濟形式主要表現為縣域經濟和鄉鎮經濟。所謂縣域經濟，是一種具有地域特色的區域經濟，它是一種開放的且功能完備的經濟形態，其經濟社會資源受縣級行政權力的支配制約，活動范圍在縣級區劃內統籌規劃。

（三）就地城鎮化模式的發展優勢

一是有利于在解決農村留守問題的同時減輕大城市負擔。在長期的“遷移式”城鎮化過程中，由于農村家庭主要勞動力外出務工，導致家庭的不完整，農村產生了大批“留守族”，集中體現為老、弱、病、幼構成的所謂“386199部隊”，即留守婦女、留守兒童和留守老人，他們面臨著生活、教育、心理、安全方面的突出問題。就地城鎮化通過在本地區辦企業，發展經濟，為當地剩余農村勞動力提供就業崗位，有效吸引人口回流，留住農民在本地就業，不再大量涌向大城市，在解決農村留守問題的同時也減輕大城市的交通、住房、就業和環境等一系列問題。

二是有利于保障糧食安全。糧食安全是一個與社會和諧、政治穩定息息相關的具有戰略意義的安全問題。目前我國的糧食安全存在一定的危機，糧食需求呈剛性增長趨勢，糧食產需矛盾日益嚴重[2]，應該引起相關部門的高度重視。影響糧食安全的因素很多，目前由于“遷移式”城鎮化過程中農民大量離鄉進城，從而導致農地荒廢的問題越來越突出，對糧食安全造成威脅。就地城鎮化的發展能夠維護我國糧食安全：一方面，大量農民工返鄉就地就近就業，在鄉鎮企業工作的同時，能夠兼顧農業生產，使農地不被荒廢；另一方面，在以農業產業化經營為主導產業的就地城鎮化地區，不僅能保持現有耕地量，維護糧食生產，更能促進農業生產向現代化和信息化方向發展。

三是有利于發展農村經濟。在就地城鎮化模式的推進下，大量農民離開農業從事非農生產活動，使農村非農產業不斷集中和擴大，促進農業產業化和鄉鎮企業發展，能夠達到社會經濟系統中各個要素的聯系與組合不斷優化升級的效果，從而有利于發展農村經濟。一是發展就地城鎮化能夠擴大集貿市場和耕地面積，發展批發市場，加速產品的流通，促進個體經濟的發展，從而促進農業產業化；二是發展就地城鎮化能夠增強吸收投資的能力，吸納更優質的勞動力，促進鄉鎮企業現代化，從而促進鄉鎮企業發展。

四是有利于保護本土文化。人們在談論中國上一輪城鎮化所導致的多種弊端時，一般比較關注諸如城市交通擁堵、農村留守兒童、農業生態惡化、糧食生產安全等問題，其實還有一個容易被忽視的更深層次的問題，即本土文化在工業化和全球化進程中如何逐步讓路、日趨凋敝，本土文化的危機影響廣泛而深遠。歐美國家在新一輪城市革命中，從一開始就把“文化復興”與“城市復興”作為一個整體來對待，就地城鎮化應該以“文化引領城市”作為追求，其目的不僅僅是為了復興本土文化，而是復興城鎮，尋回文化在這座城市的自尊與自信[3]。就地城鎮化從微觀的建筑細節、村莊治理，到宏觀的文化傳承與競合之處著眼，使文化作為城市的一種內在特性和社會心智，應該如何尋回，不再遭到丟棄。例如以西樵山為基點的南海，一直致力于“文化本身的復興”，隨著聽音湖、官山人家直至“佛山文旅街”、“一心兩脈”等城市發展思路的提出之后，南海當前正處在一個向“文化復興引領城市復興”這一階段進行“轉換”的過程之中。

（四）就地城鎮化模式符合新型城鎮化的戰略取向

中國現代化的關鍵是廣大農村的現代化，中國城鎮化的發展取決于農村的城鎮化。就地城鎮化模式是一種能夠通過多種方式實現農村—城鎮本土轉型的城鎮化發展模式，可以有效改善自發、盲目的農民進城運動，改變農民工“就業在城市，戶籍在農村；勞力在城市，家屬在農村；收入在城市，積累在農村；生活在城市，根基在農村”的生活現狀，提升城鎮化質量，實現人的城鎮化，也就實現了從盲目的農民進城向有計劃的人口遷移行為轉變和從“半城鎮化”向“完全城鎮化”的轉變。并且在城鎮化布局上，就地城鎮化符合小區域集中，大區域均衡的方向，優化城鎮化的空間布局這一理念，能夠實現從數量擴張向質量提升轉變。通過擺脫傳統的靠工業支撐的城鎮化模式，逐漸發展靠農業現代化和產業化支撐的中西部農業地區就地城鎮化，實現從東部地區主導向以中西部地區為重點發展轉變的城鎮化。所以，就地城鎮化模式符合新型城鎮化的戰略取向。

三、對如何實施就地城鎮化模式的思考

通過以上研究，本文提出關于就地城鎮化發展的兩點啟示：第一，小城鎮建設是就地城鎮化模式的主要內容；第二，就地城鎮化具有一定的適用范圍。

（一）小城鎮建設是就地城鎮化模式的主要內容

回顧改革開放以來小城鎮改革發展的歷程，總結以往的經驗和教訓，我們認為，小城鎮建設一定要始終堅持規劃先行，始終堅持產業強鎮，始終堅持城鄉統籌。

一是要統籌城鄉規劃體系，加強對小城鎮規劃的指導和管理。首先，要改變部分政府領導僅熱衷于大中城市建設，忽視或不屑小城鎮建設的錯誤思想，各級政府領導的注意力要及時轉移到小城鎮建設上。其次，要牢固樹立城鄉統籌規劃的理念。《國家新型城鎮化規劃（2014―2020年）》已于2014年3月16日正式公布，在規劃目標上，既要有合理的宏觀規劃目標，也要有具體的微觀規劃目標。各地的小城鎮建設應緊密結合宏觀規劃制定小城鎮建設發展詳規，把小城鎮詳規納入整體規劃系統，使宏觀目標與微觀目標相結合。具體來說，應從區域整體范圍內，從全省甚至全國的視野綜合考慮小城鎮的規劃設計與不同級別的行政區劃的配套與銜接問題，從全面的可持續的角度出發，力爭使小城鎮在空間布局、產業發展、公共基礎設施以及生態環境各方面協同進步，提升小城鎮的聚集力、魅力和吸引力。再次，盡快完善城鎮規劃體系，統籌城鄉發展，做到各規劃之間相互銜接配套，建立符合城鄉一體化要求的協調監督機制。

二是要大力發展縣域經濟，為小城鎮建設夯實基礎根基。首先，大力發展縣域經濟有利于農村經濟的繁榮。縣域經濟的發展是建立在農業和農村經濟發展的基礎之上的，縣域經濟的發展必然會促進農業體系的健全，可以使農業經濟在產前、產中及產后的服務活動緊密相聯，鞏固農業的基礎地位，促進農業產業化發展，并帶動農村經濟相關服務業的發展。其次，大力發展縣域經濟有利于小城鎮建設。小城鎮的建設一般是以縣域經濟為基礎，縣域經濟是區域經濟的一種，是一定地區小范圍的經濟活動，符合小城鎮建制規模小的特點。縣域經濟在促進人口集聚和產業集聚方面發揮著重大作用，能夠使人口在小城鎮聚集，達到城鎮人口規模，蘇南地區的小城鎮建設正是在縣域經濟的強大基礎上走在全國前列，成為全國百強縣（市）最多的地區。再次，大力發展縣域經濟有利于消化農村剩余勞動力。縣域經濟的發展能夠增加就業崗位，提供就業機會，成為安置農村剩余勞動力的主要渠道。縣城和小城鎮將成為農村富余勞動力轉移的主要目的地，既能夠解決農村富余勞動力外流造成的農村留守群體、農地撂荒、空心村等問題，又可以避免農村人口大規模地涌進大城市和中等城市，為緩解大城市和中等城市的壓力和綜治能力發揮了不可替代的作用。最后，大力發展縣域經濟有利于增加農民收入。單靠家庭分散的農業生產產生的經濟效益已經遠遠不能滿足農民家庭的生活需求，而中國地少人多的現實也迫使農民通過進城務工來提高收入。大力發展縣域經濟，是增加農民收入的重要渠道，使農民不必到遙遠的大城市就可以在附近城鎮打工掙錢，加快農村剩余勞動力向第二、三產業的轉移，也提高了農民收入。從農民新增的收入來看，50%以上的經濟收入是來自務工收入[4]。

三是要深化管理體制改革，為小城鎮建設保駕護航。首先，要創新土地利用管理制度。探索出既能促進國家社會經濟發展又能維護農民利益的土地流轉制度，讓農民心甘情愿地把土地流轉出去，鼓勵農民進城鎮購房建房，嚴格控制零星分散的農民建房用地審批，提高土地利用率，切實做到集約利用土地資源、提高土地利用效率、確保土地資源的可持續利用，并使農民從集體土地上得到長期穩定的收入。其次，要探索實施“擴權強鎮”改革。要把權力下放到小城鎮，并增加擴權事項，解決小城鎮“權小能弱責大”的矛盾，使小城鎮由弱變強。再次，要改革和探索小城鎮的管理體制。一方面要提升城市的管理水平，加強對城鎮的綜合治理能力，不僅要加強對城鎮市民及進城的農民工的管理，還要加強對城鎮產業、基礎設施、生態環境等多方面的管理；另一方面要創新城鎮建設投融資制度，樹立投資經營理念，采取市場化運作手段，建立政府主導與市場化運作相結合的農村城鎮化投融資機制，從金融投資方面加大小城鎮建設力度，建立多元化的投資和經營主體，鼓勵和引導各類法人和自然人以多種方式投資并參與小城鎮建設，把基礎設施建設作為一個產業來開發和經營，通過創新投融資制度加快完善小城鎮的基礎設施與公共設施。

四是要統籌城鄉產業體系，促進城鄉一體化發展。首先，要統籌城鄉產業體系，培育特色經濟。合理調整小城鎮工業園區布局，鼓勵鎮域范圍內及周邊鄉鎮的工業向中心鎮的工業小區集中，實現城鎮與農村產業互相銜接、經濟有效融合，使城鄉產業體系之間的經濟關系相輔相成，達到良性互動和一體化發展。其次，要構建城鄉一體化的勞動力市場。一方面要從國民經濟和社會發展的全局出發，積極引導農村富余勞動力向城鎮轉移，破除城鄉二元戶籍制度，打破城市居民和農民工之間的身份藩籬，公平對待農民工，完善對農民工的社會福利和保險保障制度，為農民工做好服務，為農民進城務工創造良好的政策環境和友好的社會環境，建立市場經濟體制下新型的城鄉關系；另一方面要通過體制、機制創新，加快人力資源市場政策法規體系、社會化服務體系建設，深化人力資源管理體制改革。再次，要鼓勵人口向城鎮集中聚集。一方面要著重完善與戶籍制度相配套的措施，徹底改革城鄉分割的戶籍制度，取消附著于戶口上的各種利益差異，使農民工與城市居民之間不再存有社會經濟差別，使各種福利待遇不再與戶籍制度掛鉤，實現人口向城鎮的有序集中；另一方面要加快第二、三產業的發展，通過產業吸引人群，為進城務工農村人口提供就業保障，特別是要制定優惠政策吸引高素質人才落戶小城鎮，改善小城鎮人員素質結構。

五是要注重生態環境保護，加強現代農業產業發展。要以科學的發展觀和正確的政績觀為指導，確立生態環保理念，以“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”為美好愿景，以資源可利用的限度和環境可承受的程度來確定發展速度，要以促進人與自然的和諧發展為目標，要注重可持續發展，不能進行掠奪性的資源開發，避免因過度開發而造成生態環境急劇惡化。在農業基礎好且適合就地城鎮化地區，要注重和加強現代農業示范區建設，引進高端商業運作模式，積極發揮農業科研院校的作用，探求現代農業的產、銷、研一體化路徑，打造智慧農業和“富碳”農業，培育現代農業作為支柱產業。

（二）就地城鎮化模式的適用范圍

就地城鎮化模式不能采取一刀切的發展方式，要根據各區域城鎮化發展的特點和當地所處的位置，以及資源稟賦、文化特色，選擇不同的發展方式。基于空間優化的思路，就地城鎮化模式適合在以下三種區域內施行：首先，在具有臨近大都市的區位優勢且工業發達的東部地區，由于該地區本身城鎮化水平已經比較高，很多地方就地城鎮化已基本完成，那就要在現有基礎上進一步提高，不僅大城市能夠輻射小城鎮，一些建設得比較好的小城鎮也應該發揮其輻射效應帶動農村發展，形成“大城市—小城鎮—新農村”協調發展的格局，保持一定數量的社會主義新農村，并使農村風貌更具現代化，農民生活進一步提高，城鄉差別進一步消除。其次，在遠離大都市的中部農業產區，可以通過改變農地經營方式，加強現代農業示范區建設，引進高端商業運作模式，積極發揮農業科研院校的作用，采取“龍頭企業+基地+農戶”的模式實現農業產業化，以此作為產業支撐，實現就地城鎮化。再次，在城市集群效應不明顯，不具備大城市輻射效應的西部地區，尤其是西南部民族地區，可以選擇發展旅游業，將旅游業與文化產業結合起來發展小城鎮，充分發揮本土文化，打造出本地特色，實現就地城鎮化。

[參考文獻]

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[3]林煥輝.新型城鎮化為何需本土文化視野？[N].南方日報，2014-3-19（FC03）.

[4]李曼.試論縣域經濟發展中的問題及對策[J].經濟師，2012（4）：72-73.

（責任編輯王婷婷）

On the New Urbanization Strategy

Orientation and Local Urbanization

SHEN Cui-zhen1，ZHAO Li-hua2，DU Wei-gong1

（1.School of Economics and Management， Wuhan Polytechnic

University， Wuhan 430023， Hubei， China；

2.Wuhan Academy of Agricultural Science Technology， Wuhan 430065， Hubei， China）

Abstract：In order to overcome the drawbacks caused by “migratory” urbanization， the idea of urbanization should be converted and our best choice is Local Urbanization. The core of New Urbanization is to realize the urbanization of “People” while the idea of Local Urbanization well-fits the developing strategy of New Urbanization， which makes it an effective practice mode of New Urbanization. The implementation of Local Urbanization should be adjusted according to the characteristics of territorial development， geographical environment， resource endowment and the cultural characteristics of the construction of the small towns.

Key words：new urbanization； local urbanization； construction of small towns