多中心治理視角下新型城鎮(zhèn)社區(qū)住宅電梯安全管理研究

喬國振等

摘要：文章以多中心治理為視角，分析了新型城鎮(zhèn)社區(qū)住宅電梯使用現(xiàn)狀以及存在的問題，構(gòu)建了電梯安全監(jiān)管的“政-社-民”模式，強調(diào)了公共服務供給主體的多元化以及多方參與，以期達到公共服務的數(shù)量和質(zhì)量的提高。

關(guān)鍵詞：多中心治理；新型城鎮(zhèn)社區(qū)；住宅電梯；安全管理；電梯使用現(xiàn)狀 文獻標識碼：A

中圖分類號：C939 D58 文章編號：1009-2374（2015）06-0193-04 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2015.0524

1 問題的提出

隨著我國城鄉(xiāng)一體化進程的不斷推進，農(nóng)民的生活方式發(fā)生了根本性改變，他們從獨門小院搬進了新型城鎮(zhèn)社區(qū)及社區(qū)樓房，從而推動了住宅樓房建設樓層的不斷增多也使得新型城鎮(zhèn)社區(qū)住宅電梯使用量增長。電梯作為人們出行的重要交通工具之一在給人們帶來便利的同時，電梯安全事故的發(fā)生率也在不斷增加，如2004年發(fā)生電梯事故22起，2008年發(fā)生電梯事故增加到38起，到2013年發(fā)生電梯事故達70起，電梯安全問題越來越受到人們關(guān)注和重視。針對電梯管理的研究或是側(cè)重于對電梯技術(shù)監(jiān)管方面，如劉潤莉等（2011）從監(jiān)控系統(tǒng)設計方面對電梯進行研究，或是側(cè)重于對目前電梯安全隱患與對策的研究，如張長鳳（2008）等。

本文將以一個新的視角，即應用多中心治理理論探索新型城鎮(zhèn)社區(qū)電梯安全監(jiān)管模式。

2 新型城鎮(zhèn)社區(qū)住宅電梯使用現(xiàn)狀、存在問題

2.1 津南區(qū)新型城鎮(zhèn)社區(qū)住宅電梯使用現(xiàn)狀

電梯，是指動力驅(qū)動，利用沿剛性導軌運行的箱體或者沿固定線路運行的梯級（踏步），進行升降或者平行運送人、貨物的機電設備，包括載人（貨）電梯、自動扶梯、自動人行道等。本文所稱新型城鎮(zhèn)社區(qū)住宅電梯是指新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民還遷住宅小區(qū)中所使用的電梯。津南區(qū)作為全國推進城鎮(zhèn)化試點區(qū)縣之一，于2006年開始新型城鎮(zhèn)化建設，其中小站鎮(zhèn)和葛沽鎮(zhèn)是國家發(fā)改委公布的第二批全國發(fā)展改革試點示范城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化建設共涉及全區(qū)域8個鎮(zhèn)128個村（居）、9.8萬戶、28.4萬人，建設規(guī)模1833萬平方米，截至2013年底，津南區(qū)建設農(nóng)民還遷樓730.33萬平方米1173幢樓，73978戶農(nóng)民搬進了還遷住宅樓房，53個新建小區(qū)已還遷入住，成為天津市首個實施全區(qū)域城市化的區(qū)縣。

2.2 津南區(qū)新型城鎮(zhèn)社區(qū)住宅電梯使用特點

近年來，隨著新型城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，津南區(qū)電梯使用情況呈現(xiàn)出如下階段性特點：（1）注冊登記在用電梯總數(shù)成倍增速度增長；（2）還遷住宅電梯數(shù)量增長突顯，并已經(jīng)超過商業(yè)住宅電梯數(shù)量增長速度；（3）電梯使用過程中投訴舉報案件不斷增多。

2.3 津南區(qū)新型城鎮(zhèn)社區(qū)住宅電梯管理中存在的問題

通過深入還遷小區(qū)開展實地調(diào)研，廣泛收集數(shù)據(jù)，并對多年從事電梯安裝維修及培訓的行業(yè)專家進行訪談，了解到目前津南區(qū)新型城鎮(zhèn)社區(qū)住宅電梯管理存在如下主要問題：

2.3.1 居民缺乏電梯正確使用知識和安全使用意識。（1）缺乏電梯正確使用常識。雖然居民搬進了新建的高樓大廈，但對電梯正確使用知識卻不多，乘坐電梯很不規(guī)范，如乘坐電梯前未認真觀察電梯是否停穩(wěn)、電梯運行中在轎廂內(nèi)跳動等情況時有發(fā)生。缺乏緊急自救常識，當發(fā)生電梯故障時心慌意亂，不知道按電梯轎廂內(nèi)緊急按鈕（五方對講）或者撥打轎廂內(nèi)張貼的緊急救援電話進行求救，而是慌亂中撥打110或者119進行求救，雖然得以解救，但相對延緩了救援時間，同時對電梯具有巨大破壞；（2）人為破壞比較嚴重。因不懂得電梯正確使用常識以及一些居民素質(zhì)不高，對電梯的人為破壞比較嚴重，如有的居民乘梯時用車鑰匙觸碰樓層按鍵導致按鍵損壞，有的居民因個人私怨或者泄私憤打砸電梯控制面板導致電梯損壞，甚至有的居民在電梯轎廂內(nèi)隨意大小便。據(jù)調(diào)查，目前電梯人為故障率高達80%，違規(guī)使用、非正常使用以及人為破壞的現(xiàn)象屢有發(fā)生。

2.3.2 物業(yè)管理相對混亂，持證安全管理人員不足。物業(yè)公司情況復雜，難于管理。存在如下兩種情況：（1）同一物業(yè)公司管理數(shù)個小區(qū)；（2）一個小區(qū)存在數(shù)個不同物業(yè)公司管理。每個物業(yè)公司的管理方式和管理范圍也不盡相同。造成管理主體、管理內(nèi)容、管理方式不明確，管理相對混亂。此外，電梯持證安全管理人員不足。小區(qū)注冊使用電梯數(shù)量大，但設置電梯的安全管理機構(gòu)和配備電梯的管理人員、持證上崗人員過少。有的物業(yè)公司存在管理多個小區(qū)百余部電梯，只有一名持證管理人員的現(xiàn)象，存在安全管理隱患。

2.3.3 電梯維修保養(yǎng)環(huán)節(jié)弱化、日常維護不善。維修保養(yǎng)不到位（按照《天津市電梯安全監(jiān)督管理辦法》第二十五條“電梯日常維護保養(yǎng)單位至少每15日進行一次日常維護保養(yǎng)”），造成安全隱患不能及時清除導致出現(xiàn)故障。目前電梯維修保養(yǎng)的主要做法是先由電梯生產(chǎn)單位或其委托的安裝單位負責，在維保合同到期后由使用單位進行公開招標選擇取得維修保養(yǎng)資質(zhì)的維保單位負責。造成維保問題的原因主要是產(chǎn)權(quán)主體不明確造成的維保資金不到位，維保服務質(zhì)量不能保證，加之專用電梯品牌繁多，目前免保期內(nèi)維保質(zhì)量也由于電梯品牌不同而參差不齊。此外，維保單位為了各自利益在競標過程中不斷降低維保費用來取得標的也使得電梯維保質(zhì)量有所下降。

2.3.4 電梯監(jiān)督管理環(huán)節(jié)薄弱、政府監(jiān)督不足。缺少政府監(jiān)督，缺少對物業(yè)公司的監(jiān)督，特別是缺少對維護保養(yǎng)單位的監(jiān)督。一些維保單位故意降低維保價格，造成惡意競爭，降低維保質(zhì)量。對維保單位監(jiān)管的制度上缺乏約束力。沒有對維保單位違規(guī)行為的有效處罰依據(jù)，《天津市電梯維護保養(yǎng)單位年度考核管理辦法（試行）》主要是要求質(zhì)監(jiān)部門對維保單位采取信譽檔案不良記錄的方式，上位法對維保單位的違規(guī)處罰也沒有規(guī)定，監(jiān)管上缺乏震懾力。

3 新型城鎮(zhèn)社區(qū)住宅電梯安全管理存在問題的原因分析

3.1 法律法規(guī)不健全，責任主體不明確

沒有專門的法律法規(guī)對還遷住宅電梯的采購、責任主體、監(jiān)管職責、日常維護、維修保養(yǎng)資金管理、安全使用知識宣傳進行詳細規(guī)定，從而導致開發(fā)商根據(jù)各自資金實力從節(jié)約成本的角度出發(fā)選擇不同品牌電梯質(zhì)量難以保證，注冊主體不明導致管理主體不明，維修保養(yǎng)不到位等現(xiàn)象。

3.2 政府監(jiān)管不足，容易出現(xiàn)監(jiān)管“盲區(qū)”

政府監(jiān)管部門監(jiān)管力量不足與不斷增多的還遷住宅電梯數(shù)量之間的矛盾日益明顯，以津南區(qū)質(zhì)監(jiān)局為例，特種設備安全監(jiān)察科人員編制為5人，實有4人，監(jiān)管特種設備11600臺件，平均每人監(jiān)管設備數(shù)為2900臺件，實際監(jiān)管電梯數(shù)量約380部/人，加之特種設備日常巡檢、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、方案總結(jié)、人員制證、注冊登記以及處理投訴舉報等工作使得監(jiān)管部門日常監(jiān)管力不從心，很難對電梯、物業(yè)公司、維保單位等進行有效的監(jiān)督管理。

3.3 居民缺乏必要的電梯安全使用常識

居民主要存在以下三個方面的問題：（1）缺乏必要的使用常識，錯誤操作，特別是在裝修階段，裝修工人超載使用等現(xiàn)象時有出現(xiàn)；（2）缺乏應有的法律素質(zhì)，不排除惡意破壞、蓄意訛詐等違法行為發(fā)生；（3）自身素質(zhì)不高，對公共財務的愛護和重視程度較低，缺乏公共安全意識。在一些區(qū)域，電梯按鍵被人為砸壞、電梯門被撞變形、電梯內(nèi)的合格標志及警示標志屢次被人為撕毀，更有甚者在電梯內(nèi)如廁。

3.4 物業(yè)公司、維保單位等社會力量對電梯的安全管理缺乏責任意識和主動性

為了各自利益互相推卸責任使得電梯安全管理存在嚴重安全隱患。特別是維修保養(yǎng)資金來源不明確，難于管理。存在以下兩種情況：（1）收取物業(yè)費作為維保資金（目前此種情況約占70%），物業(yè)公司對維保單位的選擇往往追求利潤最大化，以降低服務質(zhì)量為代價選取服務質(zhì)量低下的維保單位；（2）政府直接撥付到鎮(zhèn)，但管理單位是物業(yè)公司，資金管理者和具體操作者不統(tǒng)一，物業(yè)無法保證維保單位的維保資金按時到位，資金不到位維保質(zhì)量就難以保證，這樣惡性循環(huán)很容易造成物業(yè)公司與維保單位的相互推諉扯皮。

4 新型城鎮(zhèn)社區(qū)住宅電梯安全管理的理論分析及其模式構(gòu)建

4.1 多中心治理理論的內(nèi)涵

隨著公共管理的發(fā)展，作為新公共管理理論的重要代表之一的多中心治理理論不僅豐富了公共管理的理論的內(nèi)容，也推動了公共管理實踐領域與政府改革領域?qū)嵺`的發(fā)展。20世紀90年代治理理論起源于西方社會，“現(xiàn)已成為社會管理與治理的一個重要的理念和價值追求”。治理的定義也從“控制、引導和操縱”的原本內(nèi)涵，逐步擴展到包含“管理主義、多元主義、制度主義、網(wǎng)絡性和對兩分法邊界的跨越”。盡管治理理論及治理概念不斷豐富和發(fā)展，但是治理的核心無非有以下兩點：（1）公共事務管理的多方合作或參與；（2）多方即參與方有著共同的目標或者核心的利益——公共利益。多中心治理理論的提出，更加強調(diào)并擴展了治理理論的核心外延，從單一中心向多中心擴展。“多中心”一詞最早由邁克爾·博蘭尼提出，奧斯特羅姆把“多中心”引入到公共服務領域并提出“多中心治理理論”。奧斯特羅姆認為，在公共服務的供給中并非由一個政府服務，而是存在著多元的供給主體即政府、市場、社會等，同時也存在競爭機制。與此同時，在提供公共服務過程中“各供給主體之間相互獨立、地位平等，在一定的規(guī)則約束下，以多種形式共同行使主體性權(quán)力，自發(fā)形成一種有序的關(guān)系”，彼此“承認政治”合法性，以期公共利益最大化為目標。

總之，多中心理論摒棄了傳統(tǒng)公共服務的供給的單一選擇，強調(diào)在公共服務中供給主題的多元化以及多方協(xié)調(diào)參與，不僅可以實現(xiàn)不同供給主體的優(yōu)勢互補而且“可以有效解決采用某種單一的供給方式而無法解決的問題，從而實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的優(yōu)化配置”，因此多中心治理理論以多方參與為核心，以提高和擴大公共服務的供給為終極目標。

4.2 多中心治理理論與電梯安全管理內(nèi)在邏輯??

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要舉措，因此城鎮(zhèn)化的改革將是中國改革重要內(nèi)容之一。在黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”，而如何推進城鎮(zhèn)化確保以人為最根本的受益對象將是探尋城鎮(zhèn)化改革的必要內(nèi)容。同時，在另一方面伴隨城鎮(zhèn)化改革的現(xiàn)象之一就是高樓或者大型商場的建設，而在建設高樓或者大型商場中電梯作為重要交通工具是必不可少的配置。那么在高樓林立的情況下，電梯運行是否安全，監(jiān)督管理是否到位將會是判斷城鎮(zhèn)化建設的重要標志之一。因為電梯運行的安全與否直接關(guān)系著公眾的公共安全，與公眾的切身利益密切相關(guān)。

而傳統(tǒng)的公共安全監(jiān)管的公共服務是由以政府提供的單中心供給機制，缺乏多元主體的參與。城鎮(zhèn)化帶來的高樓數(shù)目的增多，從側(cè)面可以說是增加了政府管理的幅度，這在某種程度上也會導致政府在提供公共安全監(jiān)管服務能力的下降，同時在另一方面人們對于公共安全監(jiān)管服務的需求不斷增大。這一矛盾會隨著城鎮(zhèn)化的逐步發(fā)展而不斷擴大，促使政府尋找二者之間的解決之道，因此積極探索公共安全監(jiān)管服務供給的治理的新模式即在加強電梯安全監(jiān)管治理的同時滿足公眾的需求將是政府面臨的一項新課題。而源于西方的多中心治理理論進入我國并在我國其他公共管理領域取得了較好的效果，這就給電梯安全監(jiān)管治理提供有益的視角。

多中心治理理論的不僅強調(diào)公共服務供給主體的多元，也強調(diào)公共服務供給主體的積極參與。多中心治理能夠避免公共產(chǎn)品或公共服務提供的不足或者過量，同時能夠有利于公共決策的民主性和有效性。因此本文以多中心治理理論為視角對我國新型城鎮(zhèn)社區(qū)住宅電梯安全監(jiān)管的治理模式進行探討，并在我國電梯安全監(jiān)管現(xiàn)狀、存在問題與原因分析及理論分析的基礎上構(gòu)建“政-社-民”多中心治理模式。

4.3 多中心治理理論下新型城鎮(zhèn)社區(qū)住宅電梯安全監(jiān)管模式構(gòu)建

模型中政府主要包括發(fā)改委、建委、房管局、質(zhì)監(jiān)局、安監(jiān)局、工商局、公安局、消防隊以及各鎮(zhèn)政府等部門，對社會有管理職責，對民眾有宣傳引導職責；社會主要包括電梯行業(yè)協(xié)會、物業(yè)公司、維保公司、電梯生產(chǎn)廠家以及其他形式的企業(yè)，是電梯安全管理的直接責任主體，對電梯安全管理負有直接主體責任；民眾主要包括居民自身、村民委員會以及業(yè)主委員會等，是電梯安全管理的重要主體之一，發(fā)揮著重要監(jiān)督職責，特別是民眾自身是電梯使用的直接受益人和電梯安全管理直接參與者，對政府和社會組織具有重要監(jiān)督作用。

5 一種“政-社-民”多中心治理安全監(jiān)管模式的相關(guān)對策

無論是理論研究成果還是工作實踐結(jié)果都表明，對于新型城鎮(zhèn)社區(qū)住宅電梯的安全管理，僅僅依靠政府部門或者僅僅依靠社會力量或者民眾自發(fā)組織都難以完成，需要構(gòu)建政府部門與社會組織、民眾自發(fā)組織互相配合、分工協(xié)作、良性互動的“政-社-民”多中心監(jiān)管新模式。這就需要明確各監(jiān)管主體在此模式中的地位作用。

5.1 民眾自身提高綜合素質(zhì)，全面發(fā)揮監(jiān)督作用

民眾作為電梯的直接使用者，是電梯使用的最大受益者，也是電梯安全管理的參與者和監(jiān)督者，在電梯安全管理中具有重要作用，具體應做好如下兩個方面：（1）全面提升自身綜合素質(zhì)，增強安全使用電梯意識、自覺保護電梯不受損壞，加強電梯使用知識學習，充分發(fā)揮參與者的作用；（2）根據(jù)各住宅小區(qū)電梯使用具體情況成立業(yè)主委員會，專門管理本小區(qū)內(nèi)電梯，發(fā)揮民眾自發(fā)組織作用，積極協(xié)調(diào)配合政府部門、社會組織安全管理工作，同時對政府部門、社會組織進行監(jiān)督。

5.2 社會組織承擔主體責任，充分發(fā)揮主體作用

社會組織作為電梯的責任主體，要充分認識到自身的主體責任，并充分發(fā)揮好主體作用。具體應做好如下三個方面：（1）加強電梯日常維護管理。物業(yè)公司與維保單位及其他社會組織嚴格按照有關(guān)規(guī)定做好電梯日常維護管理，加強電梯安全管理人員培訓確保持證上崗，制定電梯安全應急預案并開展階段性應急演練；（2）加大電梯安全使用宣傳。通過小區(qū)宣傳欄、印制宣傳冊、張貼宣傳畫等途徑向小區(qū)民眾宣傳電梯安全使用知識，提升民眾電梯安全使用意識。在電梯顯著位置張貼安全警示標識以及應急救援電話，做到發(fā)現(xiàn)問題第一時間解決；（3）加強維修保養(yǎng)基金管理。設立維修保養(yǎng)資金專門賬戶，確保資金不被亂用、挪用，做到資金充足、維保及時。充分采用最新科技管理手段，進一步推動智能電梯系統(tǒng)的普及。

5.3 政府部門轉(zhuǎn)變監(jiān)管職能，積極發(fā)揮引導作用

政府部門作為電梯的監(jiān)督者，要進一步轉(zhuǎn)變職能，提升效能，積極引導，掌舵而不劃槳。具體應做好如下三方面工作：（1）根據(jù)實際制定新型城鎮(zhèn)住宅電梯安全管理專門法律法規(guī)實施細則，進一步明確電梯的責任主體、管理主體以及維修保養(yǎng)職責，從法律層面予以明確規(guī)定；（2）積極引導物業(yè)公司、維保單位以及其他社會組織參與到電梯安全管理中來，為電梯安全管理提供優(yōu)質(zhì)服務，鼓勵公平有序競爭，形成良性互動環(huán)境；（3）加強監(jiān)督管理，建立對物業(yè)公司、維保單位以及其他社會組織誠信檔案，實施信用和服務考評年度公示制度，獎勵年度考評優(yōu)秀者，取消年度考評不合格者服務資格。

6 結(jié)語

在新型城鎮(zhèn)社區(qū)住宅電梯安全管理中，需要進一步明確電梯的所有權(quán)單位為主體責任單位，發(fā)揮主體作用，直接使用者即居民應發(fā)揮監(jiān)督管理作用；而政府應發(fā)揮主導作用而非主體作用，通過組織協(xié)調(diào)政府、社會、居民關(guān)系，充分發(fā)揮各自作用來達到多中心協(xié)同治理的效果，最終達到住宅小區(qū)電梯安全運行的根本目的。

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作者簡介：喬國振（1984-），男（滿族），河北承德人，中國科學院大學人文學院公共管理系研究生，天津市津南區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局特種設備安全監(jiān)察科科員，研究方向：政府管理與改革創(chuàng)新；裴水華（1987-），男，山東菏澤人，中國科學院大學人文學院公共管理系研究生，研究方向：行政管理理論與實踐；劉紅（1964-），女，重慶人，中國科學院大學人文學院公共管理系副教授，研究方向：科技哲學、行政倫理、高等教育管理。

（責任編輯：王 波）