呼和浩特市新型城鎮化的SWOT分析及對策研究

呼和浩特市發展和改革委員會能源管理辦公室 岑雪婷

1 引言

黨的十八屆三中全會發布的《決定》中明確提出，“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。”在此精神指導下出臺了《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》，明確了新型城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務，提出了以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路，進一步將以人為本、量力而行、生態文明的新型城鎮化建設上升為國家戰略。內蒙古自治區于2014年的城鎮化工作會議通過了《內蒙古自治區黨委、自治區人民政府關于推進新型城鎮化的意見》。因此，推進新型城鎮化建設意義重大而深遠，堅持貫徹新型城鎮化建設的發展道路是呼和浩特市促進地區經濟發展、提高社會組織程度和管理水平的良好契機和必由之路。

2 SWOT分析法

SWOT分析法是一種分析組織發展戰略的方法，它將內部自身優勢(Strength)、劣勢(Weakness)和外部環境的機遇(Opportunity)、威脅(Threats)等方面的內容和條件進行綜合分析，從而確定正確的發展方向和資源分配。從整體上看，SWOT可以分為兩部分：第一部分為SW，主要用來分析內部條件；第二部分為OT，主要用來分析外部環境。目前該方法廣泛用于研究區域發展、產業發展和公司戰略問題。

表1 SWOT矩陣圖

3 呼和浩特新型城鎮化的SWOT分析

3.1 優勢(Strength)

3.1.1 經濟實力不斷增強

2014年，全年地區生產總值完成2950億元，增長8%；規模以上工業增加值增長10%；公共財政預算收入完成211.5億元，增長16.2%；固定資產投資完成1736億元，增長16%；社會消費品零售總額完成1260億元，增長10%；城鎮居民人均可支配收入38836元，增長9%；農民人均純收入14010元，增長10%；單位生產總值能耗同比下降1.6%；一、二、三產業比例演進為5∶30∶65。全市經濟呈現增長平穩、結構優化、質量提高的良好態勢。

3.1.2 區位優勢突出

從地理位置來說，呼和浩特位于內蒙古自治區中部，交通便利，路網發達。西與包頭市、鄂爾多斯市接壤，東鄰烏蘭察布市，南抵山西省。地處環渤海經濟圈、西部大開發、振興東北老工業基地三大戰略交匯處，“呼包銀”經濟帶核心、“呼包鄂榆重點開發區”中心城市及“呼包鄂”金三角中心，是聯接黃河經濟帶、亞歐大陸橋、環渤海經濟區域的重要橋梁，是中國向蒙古國、俄羅斯開放的重要沿邊開放中心城市，也是東部地區連接西北、華北的橋頭堡。

3.1.3 城鎮承載功能提高

完善了水、電、氣、暖供應系統和城鎮信息網絡建設。城市道路建設現已基本形成了以一環、二環路為骨架的主干道、次干道、支路的道路網絡。實施了城市出城口環境治理及暢通工程，基本上實現了東河兩岸東西方向、小黑河兩岸南北方向主要道路橋梁的連通，總體上實現了城市新建成區和中心城區的互聯互通。2014年，新增公交車400臺，設置公交車專用道75公里。建設了公交GPS智能調度中心，初步建立起多層次、方便、暢通、高效、節能的城市公共交通系統。

3.1.4 人居環境得到改善

2014年，環境空氣質量在北方15個省會城市中居前三名。地表飲用水源地水質指標109項，監測合格率100%。全市自然保護區7個，面積達2858.08平方公里。已建成的生態示范區6個，面積達1707.10平方公里。林業全年完成造林面積30.50萬畝，其中，人工造林15.50萬畝。四旁(零星)植樹150萬株。當年苗木產量0.87億株。

3.2 劣勢(Weakness)

3.2.1 城鎮規劃及規劃管理滯后

城市規劃編制滯后，有時會形成規劃跟著建設走的現象，規劃布局不合理。如新城區、回民區、玉泉區的老舊城區規劃層次偏低，功能重疊，造成了人口過于密集；賽罕區金橋開發區、新城區成吉思汗大街一帶等已建成新區的規劃布局不合理、住房密集，公共服務設施配套不完善。鎮域規劃編制層次低；執行規劃不夠嚴肅，對規劃執行監管力度不大。

3.2.2 城鎮化建設資金短缺

與東部發達地區相比，經濟基礎仍較為薄弱，財力有限，財政對新型城鎮化建設的投入明顯不足。城鎮建設資金融資渠道不暢，投資主體相對單一，市場運作的機制還不夠完善。

3.2.3 城市基礎設施建設滯后

近年來，呼和浩特的基礎設施建設投入與建設力度雖然在不斷加大，但是城市空間、城市功能仍舊不夠完善，有效提升城鎮運行效率和可持續發展的基礎設施仍舊不足。教育、醫療衛生、文化等基礎設施建設仍滯后于城鎮的擴張，入學難、看病難、文化生活難以滿足人民群眾需求等問題依然存在。

3.2.4 城鎮管理機制不健全

城鎮管理機制、社會組織參與、制度規定等方面均存在一定的問題，存在著職責不明、分工不細、運作不規范等現象。對城鎮執法部門考評機制不完善，城市社區建設滯后，監管、處罰不夠嚴格。城鎮居民法規意識、自律意識、監督意識、文明意識不強。

3.3 機遇(Opportunity)

從宏觀上看，新型城鎮化的推進迎來了戰略機遇期。城鎮化建設，特別是新型城鎮化推進的地位越來越重要。黨的十八屆三中全會與《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》中提出的新型城鎮化理念給城鎮化的發展帶來了前所未有的巨大機遇。

區域戰略的提出和周邊城市的發展為呼和浩特市新型城鎮化帶來了良好的契機。2014年末，呼和浩特市城鎮人口為202.81萬人，城鎮化率達66.9%。根據美國城市地理學家諾瑟姆的S型曲線理論(如圖1所示)，當城市人口在30%～70%時是城鎮化的加速發展階段，目前呼和浩特市正好處在城鎮化發展的中期階段，會出現人口迅速向城市聚集，城鎮化推進加快的情況。目前，呼和浩特周邊的“一帶一路”、環渤海經濟圈、“京津冀一體化”、“呼包銀”經濟帶、“呼包鄂榆重點開發區”、“呼包鄂”金三角的各城市都在努力提升城市自身競爭力和區域合作能力，將為呼和浩特新型城鎮化的推進帶來新的機遇。

圖1 城市化發展的S型曲線

面臨承接東部沿海及其他發達地區產業轉移的特殊機遇。呼和浩特具備區位、資源等優勢，處于承接發達地區產業轉移的機遇期。隨著東部地區、京津冀地區的產業分工和結構調整，承接發達地區的產業轉移，是補齊呼和浩特工業短板、促進產業發展的重要途徑。

3.4 挑戰(Threat)

3.4.1 宏觀政策方面

受土地政策制約，鎮、鄉、村原有耕地性質轉換艱難，建設用地供給嚴重不足，新興工業園區和項目建設用地無法保障。宏觀經濟整體下行趨勢未變，受宏觀經濟造成的融資困難和當前房地產行業市場過剩影響，城鎮化建設投資受到抑制，基礎設施和房地產投資不足。

3.4.2 戶籍制度方面

有序推進農業轉移人口市民化是城鎮化推進中的主要任務，傳統的城鄉二元戶籍管理制度導致了農村勞動力轉移“候鳥式”遷徙模式。二元戶籍管理制度背后是基本服務的懸殊差別，目前與戶籍掛鉤的個人權利有20多項，傳統戶籍制度不利于推進公共服務的完善。

3.4.3 同位競爭

呼和浩特市新型城鎮化發展的一大挑戰主要是面臨國內各地區的強烈競爭，尤其是周邊盟市的競爭。新型城鎮化的競爭事實上是要素在區域之間的競爭，呼和浩特市與相鄰的包頭市、鄂爾多斯市及其他盟市在資源條件、發展定位等方面有一定的相似性，主導產業存在一定的交叉，容易出現產業發展同質、產業結構雷同的現象。

4 推進呼和浩特市新型城鎮化的措施

4.1 發揮規劃在新型城鎮化建設中的引領作用

確立持續發展、統籌兼顧的理念、和諧發展的理念、廣開言路、改革創新的理念。注重提高新型城鎮化規劃編制水平，堅持按照規劃的近、中、長期目標，分步量力實施。加大規劃的執行力度和監管力度。

4.2 構建城鎮化完整體系，將特色文化融入城鎮化

堅持“以人為本、科學規劃、改革引領、因地制宜、分類指導”的原則，構建“城市中心區域—產城融合新市鎮—旗縣城關鎮—重點鎮—中心村”的新型城鎮形態，實現5個旗縣城關鎮與中心城區無縫對接。并深入挖掘民族文化、歷史遺存、民風民俗，豐富城鎮內涵。

4.3 加強城鎮基礎設施建設及生態環境保護

加強市政公用設施和公共服務設施建設，增加基本公共服務供給。形成便捷快速的立體交通網絡，完善信息傳輸網絡。把產業結構調整與節約資源和保護生態環境結合起來，大力發展循環經濟。

4.4 提升城鎮管理水平，強化經營城市理念

對城市土地資本、城市設施、產業資本和無形資產等基本要素進行集聚、重組和運營。積極推進“智慧城市”創建，通過對城市的五大核心功能系統，即基礎設施、資源環境、社會民生、經濟產業、市政管理領域，開展云計算、物聯網、智能科學等信息技術應用和建設，構建由新技術支持的涵蓋市民、企業和政府的城市系統。

4.5 加快推動戶籍制度改革，完善社會保障制度

落實2014年新修訂《呼和浩特市戶籍管理辦法》，探索建立全市范圍內統一的戶籍準入登記辦法。同時，按照“城鄉一體、全面覆蓋、低點起步、逐步提高”的思路，健全完善就業、養老、醫療、住房、救助、安全、權益“七大民生保障體系”。

[1] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定(2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)[J].求是,2013(22).

[2] 態 勢 分 析 法[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/1848293.html.

[3] 呼和浩特市2015年政府工作報告[EB/OL].http://www.huhhot.gov.cn/home/search_text.asp?id=77803&class=h_11.

[4] 呼和浩特市2014年國民經濟和社會發展統計公報.[EB/OL].http://www.huhhot.gov.cn/hhhttjj/show_news.asp?id=1202.

[5] 王朝陽.基于SWOT分析的新型城鎮化路徑選擇—以河南省為例[J].人民論壇,2014(8)．

[6] 郭峰.基于SWOT分析的牡丹江市新型城鎮化發展問題研究[D].吉林大學,2014.